Remarques sur le droit d’accès à l’information

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Remarques sur le droit d’accès à l’information

Rachid Bouanani

Doctorant à l’université Mohamed V Rabat

Le projet de loi 31-13 relatif au droit d’accès à l’information[1]vient combler un vide juridique dans la relation de l’administration marocaine avec ses administrés (personnes physiques ou morales).

La consécration juridique de ce droit tire sa légitimité au niveau national de l’article 27 de la Constitution de 2011[2] qui précise que ‘’ Les citoyennes et les citoyens ont le droit d’accéder à l’information détenue par l’administration publique, les institutions élues et les organismes investis d’une mission de service public. Le droit à l’information ne peut être limité que par la loi, dans le but d’assurer la protection de tout ce qui concerne la défense nationale, la sûreté intérieure et extérieure de l’Etat, ainsi que la vie privée des personnes, de prévenir l’atteinte aux droits et libertés énoncés dans la présente Constitution et de protéger des sources et des domaines expressément déterminés par la loi’’.

Considérant le marasme du citoyen et des organismes de la société civile vis-à-vis de               l’administration, la Constitution de 2011 a  insisté sur la mise en œuvre de la transparence des services publics, et sur la nécessité d’être à l’écoute des usagers et de leurs doléances.

L’article 154 de la nouvelle Constitution pose ce que la doctrine appelle ‘’ les lois des services publics‘’ dans les termes suivants : ‘’Les services publics sont organisés sur la base de l’égal accès des citoyennes et citoyens, de la couverture équitable du territoire national et de la continuité des prestations‘’.

Le terme de transparence apparaît dans l’article 155, qui dispose que ‘’leurs agents (des services publics) exercent leurs fonctions selon les principes de respect de la loi, de neutralité, de transparence, et d’intérêt général. ‘’[3]

Si la constitutionnalisation du droit d’accès à l’information est perçue comme un moyen de lui donner une garantie d’existence plus solide, il n’en demeure pas moins que la promulgation d’une loi spécifique demeure toujours nécessaire pour organiser avec plus de détails l’exercice de ce droit[4].

L’engagement du Maroc en faveur du droit d’accès à l’information se réfère également à des supports transnationaux tels que l’article 19 de la déclaration universelle des droits de l’homme[5]de 1948, ainsi que l’article 19 du Pacte international relatif aux droits civils                      et politiques [6].L’article 10 de la convention des Nations Unies relative à la lutte contre la corruption[7] ,ratifiée par le Maroc en 2007[8] énonce ‘’ Compte tenu de la nécessité de lutter contre la corruption, chaque État Partie prend, conformément aux principes fondamentaux de son droit interne, les mesures nécessaires pour accroître la transparence de son administration publique, y compris en ce qui concerne son organisation, son fonctionnement et ses processus décisionnels s’il y a lieu‘’.Ces mesures peuvent inclure essentiellement trois points :

Le premier point porte sur l’adoption de procédures ou de règlements permettant aux usagers d’obtenir, s’il y a lieu, des informations sur l’organisation, le fonctionnement et les processus décisionnels de l’administration publique, ainsi que, compte dûment tenu de la protection de la vie privée et des données personnelles, sur les décisions et actes juridiques qui les concernent;

Le second point fait référence à la simplification, s’il y a lieu, des procédures administratives afin de faciliter l’accès des usagers aux autorités de décision compétentes.

Quant au troisième point, il a trait à la publication d’informations, y compris éventuellement de rapports périodiques sur les risques de corruption au sein de l’administration publique.

Apparu au siècle des lumières, le droit d’accès à l’information a été progressivement reconnu et mis en œuvre au XIXème et  au XXème siècle.

La suède a été le premier pays à ouvrir l’accès aux documents publics avec la loi sur la liberté de la presse de 1766 et elle est restée longtemps le seul. La Déclaration française des droits de l’homme et du citoyen de 1789 affirme dans son article 15 que ‘’ La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration‘’. Les Etats-Unis se sont dotés du Freedom of information act (FOLA) en 1966, ainsi que le Canada en 1983.

Depuis une dizaine d’années, on assiste à une explosion mondiale des lois sur l’accès à l’information, y compris dans des pays en voie de développement .Ils sont 84 en 2010 à en avoir adopté une[9].

La Commission africaine des droits de l’homme et des peuples issue de l’Union africaine a adopté en 2002 , à Banjul (Gambie ) , une déclaration de principes sur la liberté d’expression en Afrique [10].En 2008 , l’OCDE a adopté la recommandation relative à un accès élargi et une exploitation plus efficace concernant les informations du secteur public.

Au Maroc , le reflet de la transparence des services étatiques a pris naissance en 1993 .               Feu le roi Hassan II déclarait dans un discours prononcé lors des travaux du premier colloque national sur l’information : ‘’L’information , aujourd’hui , fait partie des droits du citoyen               et ,par conséquent elle est une partie intégrante des droits des sociétés‘’ .

En 2002 , le Ministère de la fonction publique et de la réforme administrative organise un colloque national sur l’administration[11]qui met en lumière le déficit informationnel flagrant de l’administration vis-à-vis de ses usagers.

S’il y a une mesure concrète en faveur de l’information du public , c’est bien la refonte du Centre national de documentation[12] , et son rattachement au Haut Commissariat au plan  comme un  service public d’information, à but non lucratif. Ses principales attributions peuvent être scindées en deux blocs :

Le premier bloc couvre les activités de collecte, traitement  et diffusion des documents concernant le développement économique et social au Maroc quelles que soient leurs formes, qu’ils soient produits au Maroc ou à l’étranger.

Le deuxième bloc a trait à la mise à la disposition de diverses catégories d’utilisateurs l’information et les documents concernant le développement économique, social et durable du Royaume du Maroc publiés par les institutions financées en tout ou en partie par l’Etat et ce conformément aux textes réglementaires en vigueur.

La marche vers la consécration juridique du droit d’accès à l’information et consultation des documents administratifs a été relayée par les acteurs de la société civile. Et ce ,                            par l’intermédiaire du réseau marocain pour le droit d’accès à l’information (REMDI), un collectif d’associations créé en 2010.

L’année 2011 a connu l’éclosion de l’institution du Médiateur du Royaume[13] , chargé d’assurer la protection des droits des usagers des services publics, en particulier faciliter l’accès aux informations administratives.

Le consensus en faveur davantage d’ouverture et de transparence de l’administration est limité par l’obligation pour l’administration de préserver tout ce qui concerne la défense nationale, la sûreté intérieure et extérieure de l’Etat, ainsi que la vie privée des personnes[14].

Le défi qu’affronte le législateur marocain, à l’occasion de l’élaboration du  projet de loi sur le droit d’accès à l’information, est le suivant : comment assurer un équilibre entre ce qui doit être dévoilé et ce qui ne doit ou ne peut l’être?.

L’effectivité du droit à l’information suppose à la fois l’existence d’un cadre juridique adéquat et sa mise en application dans la  pratique administrative quotidienne. L’expérience prouve qu’il est plus facile d’adopter des lois que de les mettre en œuvre et que la qualité des lois ne coïncide pas nécessairement avec celle des pratiques[15].                                                                 Le préambule du projet de loi 31-13 renvoi aux normes universelles en matière d’accès à l’information publique, ainsi qu’aux grands principes de transparence qui figurent dans la Constitution. La loi définit les bénéficiaires du droit à l’information ainsi que sa portée.

l’analyse du texte proposé au débat parlementaire[16]va nous permettre d’appréhender le champ d’application du droit d’accès à l’information et de consultation des documents administratifs(I), pour ensuite examiner les exceptions et limites opposables à ce droit  (II) et en fin de mettre en exergue les recours en cas de refus de communication de documents de la part de l’administration(III).

      • Champ d’application du droit d’accès à l’information et à la consultation des documents administratifs

L’intention des concepteurs du projet de loi a été de définir avec minutie et précision l’étendue de la liberté d’accès à l’information détenue par l’administration. C’est dans ce sens que le législateur définit les termes clés utilisés dans cette loi[17],Se référant  à l’information et les organismes assujettis à sa divulgation :

Les informations se présentent sous la forme de données exprimées sous forme de chiffres , lettres, dessins, ou images sur support papier ou sous format électronique.                                      Les documents administratifs sont diversifiés .Il s’agit des rapports , des études, des procès verbaux , des statistiques , des circulaires , des publications , des notes , des correspondances , des avis consultatifs , des décisions administratives , ainsi que des ordonnances  et des décisions de justice.

Toutes les instances sont concernées par la mise en œuvre des dispositions de la loi sur le droit d’accès à l’information: Les administrations publiques, les établissements publics, les collectivités territoriales, le parlement, la chambre des conseillers, et toute instance chargée de mission de service public.

A l’instar des lois régissant le droit d’accès à l’information dans les pays pionniers, le texte proposé marque une distinction entre le devoir des autorités publiques de fournir les informations et documents sur la demande des personnes physiques et morales(A) ,                    d’une part , et leur devoir de divulguer un certain nombre d’informations essentielles sans demande, d’autre part(B).

A-Les  Bénéficiaires du droit d’accès à l’information sur demande

Le 3ème article du projet de loi définit les bénéficiaires du droit d’accès et précise que ‘’tout citoyen, homme ou femme, et toute personne morale en vertu de la loi marocaine ‘’ peut bénéficier du droit d’accès à l’information et consultation des documents détenus par l’administration. L’utilisation du mot ‘’citoyen’’ implique que les citoyens étrangers et les apatrides ne sont pas en droit d’accéder à l’information.

En ce sens , l’article 3 du projet de loi contredit l’article 30 de la Constitution de 2011 qui affirme que les citoyens étrangers doivent bénéficier des libertés fondamentales garanties aux citoyens marocains , en accord avec la loi[18].

Le projet de loi réserve la recevabilité des demandes d’informations[19] exclusivement aux personnes ayant un intérêt direct et ayant spécifié l’usage qu’elles comptent faire de l’information une fois obtenue. La demande est adressée au chef  du service concerné .                       La requête est déposée directement au bureau d’ordre, par courrier recommandé ou par courrier électronique contre accusé de réception[20].

A première vue, il apparaît que le législateur n’impose pas au demandeur de l’accès à l’information, de spécifier, la forme sous laquelle il souhaite recevoir l’information. Cette lacune peut engendrer la non satisfaction de pas mal de demandes[21]. En effet, une personne peut avoir de bonnes raisons de vouloir consulter un document original, ou de recevoir un fichier électronique. Le souhait du requérant doit être respecté, sauf s’il y a une raison contraignante de ne pas le faire, par exemple lorsque les documents sollicités pourraient être endommagés ou que la forme d’accès demandée peut engendrer des inconvénients majeurs.

La satisfaction de la demande de communication de documents, est en principe gratuite[22], et  peut prendre différentes formes : L’examen sur place , la remise d’une copie , la réception par courrier électronique lorsque le document est sur support numérique [23]. Néanmoins , l’article 5 de la loi prévoit , le cas échéant , la prise en charge par le requérant des frais de reproduction , de traitement et de transmission des documents sollicités.

Lorsqu’une personne présente sa demande auprès de l’administration, la réponse doit parvenir, dans les conditions normales, dans un délai n’excédant pas 30 jours à compter de la date de réception de la demande.[24]Ce délai est prorogé d’un mois supplémentaire dans les conditions dictées par l’article 17 du projet de loi.

B –La divulgation proactive des informations et transparence

La Banque mondiale a mené une étude complète sur ce sujet[25]. Elle distingue deux modalités d’accès aux informations publiques : la communication « réactive » , en réponse à une demande , et la publication « proactive » dont l’initiative appartient à l’autorité publique.

Le projet de loi, tout en s’inspirant du doit comparé, et en vertu notamment des recommandations des organisations non gouvernementales, astreint l’administration à publier de façon systématique les informations[26] ayant trait au fonctionnement et à l’activité administrative , le processus de prise décision , ainsi que les informations qui sont de nature à éclairer l’opinion publique. Ce mode de communication verse dans le sens de plus de transparence et de crédibilité de l’administration dans ses relations avec les administrés.

II-Limites et exceptions opposables au droit d’accès à l’information

La lecture de l’article 7 du projet de loi fait apparaître une distinction entre deux catégories d’exceptions : des exceptions absolues qui sont listées dans le second alinéa de l’article 27[27] de la Constitution de 2011, et des exceptions relatives touchant les informations dont la divulgation cause un préjudice aux relations avec un autre pays , organisation internationale qu’elle soit gouvernementale ou non , à la politique monétaire, économique et financière               de l’Etat, au droit de propriété industriel et droits d’auteur, aux droits des victimes , témoins et experts et dénonciateurs des crimes de corruption.

Cet article comporte une autre liste de documents administratifs qui ne peuvent être communiqués sous prétexte que leur divulgation porte atteinte à l’intérêt public comme le secret des délibérations du gouvernement , les enquêtes et investigations administratives ,                     le déroulement des procédures judicaires , les principes de la concurrence loyale et l’initiative privée , la protection des sources d’information.

Ce régime de restriction est très problématique et incohérent avec les normes internationales dans ce domaine[28].L’accès à l’information ne doit être restreint que sous ces trois conditions : l’information concerne un intérêt légitime reconnu par la loi, sa divulgation peut causer un préjudice réel à cet intérêt, et ce préjudice l’emporte sur l’intérêt général dans sa divulgation (la primauté de l’intérêt général).

Des critiques peuvent être adressées  à l’extension de la liste de refus et d’exceptions à des domaines touchant la gestion administrative tels que les délibérations ministérielles, ou la protection des sources d’information.

Les meilleures lois prévoient que l’ouverture doit être la règle et le secret l’exception[29].                 Il est légitime que les lois reconnaissent des exceptions pour protéger la vie privée et les intérêts supérieurs de l’Etat , mais celles-ci doivent être énumérées de façon limitative et leur interprétation doit être restrictive.

Les intérêts couverts sont généralement les mêmes et seule la formulation change.                     La Convention du Conseil de l’Europe en énumère 12 et le règlement européen 9.                             Le but recherché est de contrer le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans l’appréciation de ces exceptions.

Des techniques ont été mises au point pour limiter le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans l’appréciation de ces exceptions. Elles s’inspirent du principe de proportionnalité et cherchent à établir un équilibre entre les intérêts en compétition : l’intérêt d’un accès du public aux documents et l’intérêt protégé par la limitation(balancing test).

Le test d’évaluation des risques (harm test) évalue le dommage que pourrait produire la communication du document. Si celle-ci ne porte aucun préjudice à l’un des intérêts protégés, le document devrait être accessible.

Le test de l’intérêt public consiste à examiner si ce dernier  exige de maintenir l’exception plutôt que de divulguer les informations. Si l’accès du public à un document peut porter préjudice à l’un de ces intérêts , le document devrait malgré tout être communiqué si l’intérêt du public à le voir l’emporte sur l’intérêt protégé[30].

Ces dispositifs font partie des avancées des lois récentes et du règlement européen.                         Le rapport explicatif de la Convention du Conseil de l’Europe le prévoit aussi(Paragraphes 36 et 37).

La mise en balance de l’intérêt public d’une divulgation avec l’intérêt à protéger est un exercice difficile et des guides ont été publiés par le Commissaire à l’information pour aider les administrations à pratiquer ces tests.

III-Les recours

Le projet de loi offre une panoplie de recours à un demandeur d’information insatisfait du sort de sa requête .Il s’agit du recours hiérarchique(A) , du recours au Médiateur du Royaume(B)et enfin du recours judiciaire.

      • Le recours hiérarchique

Les citoyens qui ont reçu une suite défavorable, voire une fin de non recevoir de leur demande de communication d’informations, peuvent faire un recours administratif hiérarchique[31].

Le règlement européen prévoit explicitement un recours administratif interne contre toute décision refusant l’accès à un document .Ce recours appelé demande confirmative , prend la forme d’un renouvellement de la demande initiale en vue d’obtenir une révision de la position de l’institution. Toute décision négative informe le demandeur de la possibilité d’introduire une demande confirmative dans un délai de 15 jours ouvrables après réception.

D’après le libellé de l’article 20 du projet de loi , il semble que la plainte peut porter sur tout type de manquement dans le traitement normal de sa demande, et pas seulement le refus de divulgation, mais peut porter sur  les coûts de reproduction jugés excessifs ou le fait de ne pas notifier le refus par écrit. Le projet de loi contraint le responsable de l’organe public de notifier la suite réservée à la requête dans un délai de 15 jours.

Dans le cas d’insatisfaction , le législateur offre au demandeur la possibilité de porter son plaidoyer devant un organisme indépendant qui n’est autre que l’institution du Médiateur du Royaume[32].

L’objectif essentiel de la création du Médiateur, et cela pratiquement dans beaucoup de pays, est d’améliorer les rapports de l’administration avec les administrés d’abord à travers une information efficace et systématique du citoyen[33].

      • Le recours au Médiateur du Royaume:

Les experts s’accordent  sur le fait que c’est le meilleur système. Car l’institution du Médiateur du Royaume est plus facilement accessible (peut être saisi par courrier recommandé ou par courrier électronique)[34]et moins coûteux pour le public que les tribunaux. Il permet aussi de réduire la charge de travail des tribunaux.

Pour donner plus de tonus aux recommandations émises par le Médiateur du Royaume ,             le législateur les a dotées du sceau de ‘décision exécutoire‘’ à l’égard de l’administration[35] .

La France est l’un des premiers pays à s’être dotée d’autorités administratives indépendantes en 1978 : la Commission informatique et liberté (CNIL) assure la protection des données personnelles et a un pouvoir juridictionnel ; la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) est un organe collégial qui facilite l’accès aux documents administratifs et aux archives publiques, et son rôle n’est que consultatif. Elle émet un avis favorable ou défavorable à la communication du document.                                                             La (CADA) doit être obligatoirement saisie par le demandeur avant tout recours devant le juge administratif.

Le projet de loi marocain reprend lui aussi l’obligation de la saisine, par le requérant, de l’institution du Médiateur du Royaume avant  tout recours à la justice.

      • Le recours contentieux :

Les citoyens disposent toujours du droit d’intenter les recours contentieux devant un tribunal en dernier recours. Le texte proposé spécifie qu’ils ne sont recevables que si le Médiateur du  Royaume a été saisi auparavant. Le demandeur dispose de 60 jours pour saisir le juge. Ce dernier prononce l’annulation de la décision de refus  de communication s’il l’estime illégale ou abusive.

 

 

 

[1] Note : le secrétariat général du gouvernement a publié un projet de loi sur le droit d’accès à l’information le 26 mars 2013. Ce projet est ouvert au débat public. http://www.sgg.gov.ma/projets_com/39/Avp_Loi_AI_Ar.pdf .

[2] Promulguée par le dahir no 1-11-91 du 30 juillet 2011.La version en langue française a été publiée dans l’édition de traduction officielle, le 17 juin 2011, BO n° 5952 bis, p. 1765 à 1794.

[3] Abdallah Harsi ,Revue de l’Institution du Médiateur du Maroc, numero1,avril 2014.P27.

[4] Abdallah Harsi ,Idem.P23.

[5] Tout individu a droit à la liberté d’opinion et d’expression, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considérations de frontières, les informations et les idées par quelque moyen d’expression que ce soit.

6 Adopté et ouvert à la signature, à la ratification et à l’adhésion par l’Assemblée générale dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966.Entrée en vigueur le 23 mars 1976, conformément aux dispositions de l’article 49.                                                                                                                                                                                         7Adopté par la Résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies 58/4 31 en  octobre 2003. Le 9 décembre 2003, 114 pays signaient à Mérida, au Mexique, cette convention. Jusqu’au début avril 2015, 140 pays l’avaient signée et 175 pays l’avaient ratifiée.                                                                                                                                                    8 Abdallah Harsi ,Revue de l’Institution du Médiateur du Maroc, numéro 1, Avril 2014.P23.                                             9Roger Vleugels , Overview of all 90 FOLA Contries et territoires ,Fringe Special , 2009.

 [10] Le titre IV de la Déclaration énonce « les organes publics gardent l’information non pas pour eux , mais en tant que gardiens du bien public et toute personne a le droit d’accéder à cette information , sous réserve de règles définies et établies par la loi »

[11] Colloque National sur l’administration marocaine face aux défis de l’an 2010.7et 8 mai 2002.

[12] Le Premier Ministre, par les circulaires 06/PM du 23 novembre 1967 et 1369/DPS du 19 Aout 1968 déterminait la mission du centre national de documentation et le chargeait d’assurer une formation pratique de documentalistes au profit des départements ministériels ainsi que des offices publics.

[13] Etablie par le Dahir n° 1-11-25 du Rbii II 1432 (17 mars 2011) portant création de l’institution du médiateur. B.O du 17 Mars 2011 P.279

[14] Alinéa 2 de l’article 27 de la Constitution de 2011.

[15] David Banisar, Freedom of Information around the World 2006. A Global Survey of Access to Government Information Laws, Privacy International, 2006. Toby Mendel, précité.

[16] Projet de loi 31-13 soumis au débat ,Commission de justice , de législation et des droits de l’homme , Chambre des représentants en date du 09/06/2015.

[17]  Titre I ,article 2 du projet de loi 31-13 .

[18] L’association nommée Article 19, Maroc : Analyse du projet de loi relatif au droit d’accès à  l’information .Avril 2013.P12

[19] L’article 15 du projet de loi annonce ‘’les informations sont obtenues sur la base d’une demande selon le canevas type mis à disposition du public .Le requérant doit y spécifier son identité et son adresse ainsi que le numéro de sa carte d’identité nationale’’.

[20] Alinéa 2 de L’article 15 du projet de loi.

[21]  L’association nommée Article 19 , Maroc : Analyse du projet de loi relatif au droit d’accès à  l’information .Avril 2013.P18

[22] L’article 5 du  projet de loi , avec des exceptions où le requérant est tenu de prendre à sa charge les frais de reproduction , traitement et transmission des documents demandés.

[23] L’article 16 du  projet de loi, tout en prenant les précautions  nécessaires à la préservation des supports .

[24] L’article 17 du projet de loi et qui nous renseigne que ce délai peut être prorogé d’un mois supplémentaire  dans des cas précis.

[25] Helen Darbishire , Proactive transparency :The future of the right to information ? a review of standards , challenges and opportunies , The World Bank Institute.

[26] L’article 10 du projet de loi énumère pas moins de 18 types d’informations à mettre à la disposition des administrés. Ces informations couvrent les règles et les guides relatifs à l’exercice par l’administration de ses missions de façon à mettre en lumière sa politique et ses programmes ,les marchés publics ainsi que les offres d’emploi ; les projets et propositions de lois , les budgets des collectivités territoriales , ainsi que les appels d’offre pour pourvoir les postes de responsabilité.

[27]L’alinéa 2 énonce ‘Le droit à l’information ne peut être limité que par la loi, dans le but d’assurer la protection de tout ce qui concerne la défense nationale, la sûreté intérieure et extérieure de l’État, ainsi que la vie privée des personnes, de prévenir l’atteinte aux droits et libertés énoncés dans la présente Constitution et de protéger des sources et des domaines expressément déterminés par la loi’’.

[28] L’association nommée Article 19 , Maroc : Analyse du projet de loi relatif au droit d’accès à  l’information .Avril 2013.P20

[29] Canavaggio Perrine, Les avancées récentes du droit d’accès à l’information publique dans le monde. Editions   UNESCO.2014.P69.

[30] Ibid

[31] L’article 20 du projet de loi précise en outre , que la requête doit être présentée dans un délai de 30 jours de la réception du refus ou l’expiration de la date limite de réponse . Le responsable de l’instance concernée dispose de 15 jours pour étudier et répondre au requérant.

[32] Dahir du 17 mars 2011 portant création de l’institution du Médiateur , B.O. du 17-03-2011.P.279.

[33] B.Maligner , les fonctions du Médiateur , PUF,1979.

[34] L’article 21 du projet de loi nous renseigne que le Médiateur dispose de 30 jours pour notifier au requérant le sort qui a été réservé à sa plainte.

[35] L’article 23 du projet de loi.