L’expédition des affaires courantes au prisme de la constitution de 2011

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BOUHAMI Mounia

Doctorante en droit public

UMV-Agdal Rabat

 

 

 

 

 

 

L’expédition des affaires courantes au prisme de la constitution de 2011

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Introduction :

La gestion des affaires courantes est une notion complexe et floue. Elle a été et demeure encore un objet de débat du point de vue juridique et politique. En effet, au Maroc comme ailleurs, bien que cette notion soit encadrée par les textes juridiques : constitution, lois organiques, lois ordinaires et textes d’applications. L’étendue de sa mise en œuvre diffère d’un Etat à un autre, et dans un même Etat au cas par cas.

Par ailleurs, l’expédition des affaires courantes demeure nécessaire permettant la garantie de la continuité de l’Etat au moment où  le gouvernement démissionnaire ne dispose plus de la confiance du parlement –clé de voûte de tout régime de tradition parlementaire- et dans l’attente qu’un nouveau gouvernement s’installe. Il s’agit par conséquent, d’une période transitoire, mais non limitée dans la durée, laquelle peut être réduite à quelques semaines ou s’étendre sur plusieurs mois.  Et dont l’incidence sur la gestion des affaires de l’Etat et sur le travail parlementaire est plus ou moins étendue en fonction du système politique de chaque Etat.

Et bien que les dispositions des différents textes juridiques, et les communiqués des acteurs politiques contiennent la notion « d’affaires courantes » pour qualifier le recours à cette pratique dans un souci de la continuité des services publics ; cette locution demeure une clause de style dont le contenu indéterminé de manière précise  ne donne pas satisfaction au juriste. C’est la raison pour laquelle plusieurs chercheurs et praticiens se sont penchés sur le rôle et les activités du gouvernement et du  Parlement en période « d’affaires courantes » dans l’ambition  d’évaluer la façon dont ces institutions s’acquittent de leurs pouvoirs. En effet, la période d’expédition des affaires courantes  tend à limiter  le champ d’action du gouvernement démissionnaire, et ne va pas sans impacter le travail parlementaire.

Et pour se faire, cette analyse peut être approchée par le biais de deux éléments dont le premier serait axé sur les affaires courantes et les activités du Parlement pendant cette période vu par le droit, tandis que le second se focalise sur l’action du Parlement durant ladite période.  Autrement dit, quelle es la portée juridique de la notion de la gestion des affaires courantes, et quelle est  son incidence sur l’action gouvernementale et par conséquent sur le travail parlementaire.

Chapitre I : l’introuvable notion d’affaires courantes :

Pendant les crises gouvernementales, après le vote sur une question de confiance, ou à la fin d’un mandat, les ministres démissionnaires sont traditionnellement chargés d’expédier les affaires courantes(B). Cette expression figure de manière rituelle dans les textes qui en constituent le soubassement juridique(A).

  • Les fondements constitutionnels de la notion d’expédition des affaires courantes:

Au Maroc comme ailleurs, on relève l’absence d’une définition constitutionnelle, légale ou réglementaire qui fait l’unanimité quant à la notion d’expédition des affaires courantes. Toutefois, certaines dispositions en droit comparé soulignent que tant qu’il n’a pas été remplacé, le gouvernement démissionnaire expédie les affaires courantes.

C’est également le cas au Maroc, puisque la constitution de 2011 dispose dans son article 47[1] que  le gouvernement démissionnaire expédie les affaires courantes jusqu’à la constitution du nouveau gouvernement ; sans fournir pour autant plus de détails.  

Ensuite, c’est l’article 87[2] de la constitution qui renvoie à une loi organique relative à l’organisation et à la conduite des travaux du gouvernement et au statut de ses membres. Il s’agit en l’occurrence de la loi organique n° 65-13 relative à l’organisation et conduite des travaux du gouvernement et statuts de ses membres qui dispose en vertu de son article 37 : « On entend par ‘expédition des affaires courantes’ l’adoption des décrets, des arrêtés et des décisions administratives nécessaires et des mesures urgentes requises pour garantir la continuité des services de l’État et de ses institutions ainsi que le fonctionnement régulier des services publics ». Par voie de conséquence, toutes les décisions susceptibles d’engager durablement le futur gouvernement ne relèvent pas d’affaires courantes.

En France, Les affaires courantes désignent les décisions quotidiennes du gouvernement qui sont nécessaires au fonctionnement ininterrompu du service public[3]. Il s’agit, en attendant la fin des négociations pour la formation d’une nouvelle équipe gouvernementale, d’éviter une vacance totale du pouvoir exécutif. Le contenu exact de ces affaires courantes n’ayant fait l’objet d’aucun texte juridique, l’action du gouvernement d’affaires courantes est donc, de fait, surtout délimitée par l’expérience politique traditionnelle de ce genre d’exercice et par le droit coutumier. C’est le cas notamment des communiqués du président de la république lors des crises ministérielles successives sous la quatrième république[4].

Tandis qu’en Belgique, Il n’existe pas de définition au sens strict d’affaires courantes. Même la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles qui en consacre l’existence au niveau des entités fédérées ne définit pas plus ce qu’il faut en entendre, se contentant de préciser dans son article 73, al. 2 : « tant qu’il n’a pas été remplacé, le gouvernement démissionnaire expédie les affaires courantes »[5]. Ce concept, qui concerne au sens strict l’action des gouvernements, est une théorie qui procède en fait de l’économie générale de la Constitution. Pour certains, il s’agit même d’une coutume à valeur constitutionnelle ; pour d’autres, d’un principe général de droit public.

  • L’ambivalence de la notion d’expédition des affaires courantes :

Compte tenu de la diversité des cas d’expédition des affaires courantes, et des conséquences qui s’en suivent en fonction de la période couverte. La notion d’expédition d’affaires courantes a fait objet d’un long débat en doctrine, et de diverses décisions en jurisprudence qui confirment d’autant plus son caractère équivoque.

C’est ainsi qu’en France, Ce principe étant posé, il reste à définir ce qui est (ou n’est pas) une affaire courante. Outre son opposition au mot stagnant, l’adjectif « courant » peut avoir deux sens principaux ; il peut signifier présent, actuel  ou en cours, ou bien commun, ordinaire, voire banal[6].

Du point de vue étymologique, il demeure une incertitude sur l’expression « affaires courantes », qui peut signifier aussi bien « affaires en cours », qu’« affaires banales et insignifiantes ».  M. Delvolvé retient à la fois ces deux interprétations lorsqu’il distingue les affaires courantes par nature, « préparées par les bureaux, sur lesquelles le ministre se borne à apposer sa signature », et les affaires urgentes, pour lesquelles, « normalement, le gouvernement aurait dû s’abstenir, mais l’urgence justifie son intervention ».

Par ailleurs, Maurice Faure, en répondant  à une question orale du sénateur Michel Debré, propose une définition très souple des affaires courantes, pour lui : « Ce ne sont pas les affaires secondaires et subalternes, mais les affaires dont l’urgence vient à échéance au moment où un gouvernement, bien que renversé, n’est pas encore remplacé par un autre ministère ».

Du point de vue de la science politique, peu importe l’exactitude de la définition juridique ; il n’est pas davantage question de rechercher, d’un point de vue normatif, si l’action du gouvernement excède ou non l’expédition des affaires courantes. Une telle démarche, caractéristique du recours contentieux, exige un examen au cas par cas. Il faut au contraire oublier la norme et observer quel est en fait le dynamisme dont fait preuve le gouvernement démissionnaire dans l’expédition des affaires courantes, sans se préoccuper de juger ses actes.   Ailleurs, la pratique peut révéler des rapports insoupçonnés entre le gouvernement et le Parlement.

Dans la même ligne d’idées, en Belgique, la théorie de  l’expédition des affaires courantes résulte de deux principes[7]. D’une part, la responsabilité des ministres devant le parlement qui est l’un des éléments clés dans un régime parlementaire. D’autre part, la nécessaire continuité de l’Etat puisque le gouvernement doit continuer à gérer les questions qui appellent à une réponse.

En France, la décision du juge en 1952 allait créer la plus grande surprise, lorsque le Conseil d’Etat annula un décret du gouvernement provisoire démissionnaire  pour avoir excédé l’expédition des affaires courantes. On aurait pu croire qu’il s’agissait d’une décision d’espèce, relative à un acte administratif pris alors que la France connaissait un régime d’Assemblée. Mais la formulation générale de l’arrêt et les conclusions du commissaire du gouvernement Delvolvé révèlent la volonté du Conseil d’Etat de rendre un arrêt de principe, que le contentieux administratif n’hésitera pas à reproduire ultérieurement. L’expédition des affaires courantes n’est pas seulement une compétence du gouvernement démissionnaire, dont il use librement avec le souci de la continuité des services publics ; c’est aussi une limite qui s’impose à lui, et dont la transgression peut aboutir à une sanction juridictionnelle. Cette limitation des pouvoirs du gouvernement démissionnaire apparaît à certains juristes comme un principe général du droit.

Tandis qu’en Belgique, l’arrêt du C.E en 1974 fait émerger l’acceptation des affaires courantes suivantes : il s’agit en l’occurrence d’affaires banales ou de gestion journalière (n’impliquant pas de décision politique et d’une affluation régulière). Dans un deuxième cas, ces affaires courantes constituent les affaires en cours dont la décision en constitue le prolongement. Enfin, il s’agit d’affaires urgentes dont le retard serait générateur de dommage pour l’intérêt général.

Au Maroc, la position du juge constitutionnel confirme les cas précisés dans la loi organique qui ne relèvent pas de l’expédition des affaires courantes. Toutefois, il souligne l’exception à ces cas lorsqu’une situation urgente nécessiterait la prise de dispositions législatives ou réglementaires pour y remédier[8].

 

 

 

 

 

Chapitre II : l’étendue de l’expédition des affaires courantes :

L’étendue de la gestion des affaires courantes peut être utilisée librement par les membres de gouvernement et justifier ainsi le choix d’agir ou de ne pas agir (A); par ailleurs, la pratique permet également de refléter la volonté politique des différents acteurs et consacrer par conséquent le sens qu’on peut entendre par « affaires courantes » (B).

  • Capitis diminutio et action gouvernementale entre théorie et pratique

 

La capitis diminutio qualifierait dans le cas d’espèce la diminution et la perte d’un statut, d’attributions ou de qualification dont jouirait le gouvernement en période ordinaire[9].

Ce statut de perte partielle de prérogatives gouvernementales a fait objet de plusieurs positions divisées. La question qui se pose est la suivante : la capitis diminutio devrait-elle être un prétexte de l’inactivité gouvernementale ?

On retrouve ici l’indétermination originelle de l’expédition des affaires courantes, qui laisse au gouvernement l’entière liberté de décider d’agir ou non.  Ainsi, lorsque la situation est opportune, il n’est guère gêné par la capitis diminutio, alors qu’il choisirait de ne pas agir lorsque la situation devient embarrassante[10].

Pour Michel DEBRE. La réponse est négative. Et la capitis diminutio  n’avait pas empêché la signature des accords franco-marocains, c’est ce qui se confirme lors des trois questions orales adressées par lui le 3 octobre 1957 alors qu’il était sénateur au gouvernement démissionnaire. La réponse aux questions relatives aux accords franco-marocains est alors révélatrice de la pratique des affaires courantes.  La réponse du gouvernement à l’époque se justifiait par les besoins urgents et impérieux des ressortissants français au Maroc. A cette époque, la doctrine du gouvernement était en train de s’affirmer en matière d’affaires courantes,  et le secrétaire d’Etat Maurice FAURE allait affirmer que ce genre de pratiques n’aurait guère trouvé place dans les républiques précédentes.

 

 

 

 

C’est ainsi que  la définition théorique du concept d’expédition des affaires courantes à elle seule ne peut suffire et demeure tributaire de l’interprétation qu’on lui donne en pratique.  Cette même notion doit être nuancée, si l’on analyse les cas de la  pratique au Maroc. C’est l’exemple du cas des dizaines de conventions et accords signés par certains ministres[11] à la fin de la 9ème législature et au début de la 10ème législature.

En effet, ces membres du gouvernement affirment que leurs décisions[12] sont justifiées par le fait qu’elles doivent être soumises à l’approbation du parlement. Or, dans le cas d’espèce, les conventions sont loin d’être une simple expédition des affaires courantes. Par conséquent, ce concept devrait être pour certains analystes considérés au cas par cas.

Par ailleurs, le roi – chef d’Etat[13] est habilité en vertu de la constitution à prendre des décisions stratégiques. C’est le cas de la politique africaine qui ne fait pas partie de l’expédition des affaires courantes. Or, plusieurs ministres ont signé sous sa couverture. C’est ce qu’affirme le professeur Abdellatif MENOUNI[14].  Ces éléments font dans la pratique de l’expédition des affaires courantes une épreuve insaisissable en faveur de la place qu’occupe l’institution monarchique qui transcende toutes les autres institutions et continue d’œuvrer en dehors et au-delà de toute crise gouvernementale.

Enfin, peut-on relever le problème de la responsabilité du gouvernement devant le parlement. Le premier cas s’était posé en 2011, alors que le chef de gouvernement ne parvenant pas encore  à constituer son gouvernement à l’issue des élections législatives et avait adressé une lettre à la deuxième chambre. Pour lui : «  le gouvernement chargé des affaires courantes n’est en aucun cas responsable devant le parlement, car il ne prend aucune décision  de nature politique ». Néanmoins, cette lettre ne l’a pas empêché contrairement à sa position initiale à tenir six sessions de questions orales.

Un deuxième cas de figure fût celui de la position de Laenser, qui suite à la démission des istiqlaliens du gouvernement avait refusé de tenir séance des questions orales, en déclarant qu’elle ne fait pas partie de la gestion des affaires courantes.

L’expédition des affaires courantes a par conséquent une incidence directe sur la pratique parlementaire dans les régimes parlementaires, et dans les régimes politiques en voie de parlementarisation, elle a été également, à l’origine du retard de la constitution des bureaux, commissions et en général, du fonctionnement de la chambre des représentants bien qu’aucune disposition ni dans la loi organique, ni dans le règlement intérieur de la première chambre ne soit incompatible avec leur mise en place en cas d’absence du gouvernement. (cas de la crise gouvernementale actuelle).

 

  • L’expédition des affaires courantes et incidence sur le travail parlementaire

 

Nul ne l’ignore, la formation du gouvernement a tardé à se faire depuis le 15 octobre 2016. Le Maroc est entré dans une longue période d’affaires courantes. L’installation d’un nouveau gouvernement a suscité de longs débats et un échec de toutes les négociations entamées entre le chef du gouvernement et les chefs de partis.  Au regard des éléments présentés dans la section précédente, ces cinq mois sans gouvernement de plein exercice ne signifient pas pour autant la suspension de l’activité gouvernementale, mais causent un blocage considérable au niveau du parlement quant à l’adoption de plusieurs projets stratégiques.  Parallèlement, la façon dont le Parlement s’acquitte de ses fonctions demeure élucide lors de cette période, surtout lorsque celle-ci dure de nombreux mois. En principe, le Parlement garde sa capacité à élire les présidents des deux chambres, à constituer les bureaux, et les commissions parlementaires, mais également sa capacité légiférer soit via des projets déposés par l’exécutif au titre des « affaires courantes », soit via des propositions soumises par des parlementaires.  Par ailleurs, formellement, le Parlement garde une partie de sa capacité de contrôle sur l’action du gouvernement via les questions écrites et orales mais dont l’effectivité dépend du choix des membres du gouvernement expédiant les affaires courantes d’y répondre présent ou pas.

 

 

Mais en pratique, les systèmes politiques de tradition parlementaire connaissent une activité parlementaire dominée largement par le gouvernement, et les dossiers urgents sont sur ce point encore mis en veilleuse et impactent les affaires de l’Etat sur plusieurs plans.

En effet, le blocage de la machine législative et l’absence du programme gouvernemental notamment en ce qui concerne les priorités des années à venir finit par avoir des incidences économiques considérables notamment pour les projets à portée sociale et de développement.  De plus, le projet de loi de finances pour 2017, actuellement en instance de discussion et d’adoption faute de gouvernement constitue une parfaite illustration, et qui faute d’un parlement opérationnel n’a pu introduire plusieurs mesures[15] proposées par les opérateurs économiques qui qualifient les débats au sein des commissions lors de cette période d’  « expéditifs ».

Ailleurs, un projet de loi relatif à la fusion de l’Agence Marocaine de développement des investissements et des exportations, Maroc export et de l’Office des Foires et Expositions de Casablanca initié par le ministère de l’Industrie, du commerce et de l’économie numérique et validé en conseil de gouvernement est toujours absent du circuit de l’adoption au parlement en l’absence d’un nouveau gouvernement[16].

En effet, l’absence d’une formation gouvernementale issue d’une majorité parlementaire induit directement un blocage de la machine législative. Les projets de loi proposés sous la 9ème législature se trouvent gelés, dont certains sont de la plus grande importance tel que la loi organique sur le droit de grève, ou encore la loi organique portant création du conseil national des langues et de la culture marocaine.

Dans le même sens, certains accords internationaux sont en attente de mise en œuvre, tel que les accords de coopération Sino-Marocaine, de partenariats commerciaux et d’investissements  opérés avec la Russie.

 

 

 

On peut au final conclure de cette analyse des deux facettes principales de l’activité gouvernementale et parlementaire, lors de la période de l’expédition des affaires courantes, notamment à travers  la production législative et le contrôle de l’action du gouvernement que cette période transitoire n’est pas sans incidence sur la gestion des affaires de l’Etat.  Période sous laquelle le gouvernement agit avec grande prudence et les activités parlementaires des députés sont moins intenses.

Aussi, les rapports entre groupes politiques  et la division entre majorité et opposition issue de la législature précédente tend à se maintenir, et constitue une réelle entrave aux négociations en vue de composer le nouveau gouvernement, sans être totalement étanches à de nouvelles coalitions. C’est la raison pour laquelle, la décision royale est survenue en désignant un nouveau chef de gouvernement du même parti arrivé en tête des élections législatives en vue d’accélérer la constitution d’un gouvernement et rétablir le fonctionnement des institutions publiques.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Références bibliographiques :

 

Documents :

  • La constitution Marocaine de 2011 ;
  • La constitution française de 1958 ;
  • La constitution Belge de 1994 ;
  • Loi organique n° 65-13 relative à l’organisation et conduite des travaux du gouvernement et statuts de ses membres ;
  • C n° 955/2015 ;
  • la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

 

Principaux articles :

  • Bouyssou Fernand. L’introuvable notion d’affaires courantes : l’activité des gouvernements démissionnaires sous la Quatrième République. In: Revue française de science politique, 20e année, n°4, 1970;
  • Baeselen S. Toussaint J.B. pilet N. Brack. Quelle activité parlementaire en période d’affaires courantes ? in les cahiers de l’ulb et du pfwb n° 1 Auteurs ;
  • Bilal MOUSJID. Affaires courantes: que dit la loi ? magasine Telquel. 19 décembre 2016.

 

webographie:

  • http://www.conseil-constitutionnel.ma

 

[1] Art 47 al 3 et 4 : « Le Chef du Gouvernement peut demander au Roi de mettre fin aux fonctions d’un ou de plusieurs membres du gouvernement du fait de leur démission individuelle ou collective. A la suite de la démission du Chef du Gouvernement, le Roi met fin aux fonctions de l’ensemble du gouvernement ».

[2] Article 87 al 2 : « … une loi organique définit notamment, les règles d’incompatibilité avec la fonction gouvernementale, les règles relatives à la limitation du cumul des fonctions, ainsi que celles régissant l’expédition des affaires courantes par le gouvernement dont il a été mis fin aux fonctions. »

[3] Les affaires courantes sont les « affaires qui relèvent de la gestion quotidienne de l’État » Conseil d’État, arrêt du 31 mai 1994.

[4] Bouyssou Fernand. L’introuvable notion d’affaires courantes : l’activité des gouvernements démissionnaires sous la Quatrième République. In: Revue française de science politique, 20e année, n°4, 1970. pp. 645-680.

[5]Baeselen S. Toussaint J.B. pilet N. Brack.  Quelle activité parlementaire en période d’affaires courantes ? in les cahiers de l’ulb et du pfwb n° 1 Auteurs. P 10 et suiv.

[6] Bouyssou Fernand. L’introuvable notion d’affaires courantes : l’activité des gouvernements démissionnaires sous la Quatrième République. In: Revue française de science politique, 20e année, n°4, 1970. pp. 645-680.

[7] Baeselen S. Toussaint J.B. pilet N. Brack.  Quelle activité parlementaire en période d’affaires courantes ? in les cahiers de l’ULB et du PFWB,  n° 1 Auteurs. P 10 et suiv.

[8] D.C n° 955/2015.

[9] The law dictionary. 2ème édition ( en anglais).

[10] Bouyssou Fernand. L’introuvable notion d’affaires courantes : l’activité des gouvernements démissionnaires sous la Quatrième République. In: Revue française de science politique, 20e année, n°4, 1970. pp. 666.

[11] Bilal MOUSJID. Affaires courantes: que dit la loi ? magasine Telquel. 19 décembre 2016.

[12] Conventions signées lors de la dernière tournée africaine de Mohammed VI. Du Rwanda au Nigeria, en passant par la Tanzanie ou Madagascar, Aziz Akhannouch, Moulay Hafid Elalamy, Mohamed Boussaïd, Salaheddine Mezouar ou encore Mohamed Hassad, dont les mandats ont pris fin le 7 octobre, ont signé des accords et des conventions touchant à tous les secteurs : agriculture, pêche, énergie, relations bilatérales, aérien, finances, sécurité, industrie…

[13] Article 42 1er al : « Le Roi, Chef de l’État, son Représentant suprême, Symbole de l’unité de la Nation, Garant de la pérennité et de la continuité de l’État et Arbitre suprême entre ses institutions, veille au respect de la Constitution, au bon fonctionnement des institutions constitutionnelles, à la protection du choix démocratique et des droits et libertés des citoyennes et des citoyens, et des collectivités, et au respect des engagements internationaux du Royaume. »

[14] Bilal MOUSJID. Affaires courantes: que dit la loi ? magasine Telquel. 19 décembre 2016.

[15] La commission fiscalité au sein de la CGEM a proposé plusieurs mesures à introduire dans la loi de finances sans pouvoir aboutir, c’est ce qu’affirme le président de ladite commission, il s’agit en l’occurrence d’un « nouveau pacte économique » basé sur le réalisme économique et la mise en place d’une loi-cadre  fiscale ; mais également de mesures relatives à l’incitation fiscale et la lutte contre l’informel.

[16] Ayoub NAIM.Les inspirations éco. Formation du gouvernement. 1 Mars 2017.