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Les juridictions financières : un contrôle protéiforme
Siham BELMAHI
docteur en droit public
Introduction
Plus connue par ses rapports de contrôle de la gestion des ministères et des établissements publics, la Cour des Comptes constitue l’un des éléments clés de la réforme des finances publiques. C’est la garante des principes de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes[1].
Le contrôle de la gestion est un diapositif de recueil d’information destiné à améliorer le suivi et le pilotage de l’organisation. C’est un processus de diagnostic des problèmes, de dialogue entre responsables opérationnelles des résultats à atteindre et la façon d’y parvenir dans les meilleures conditions[2].
Le législateur utilise une expression selon laquelle, la CC doit apprécier les méthodes de gestion et formuler les réformes à introduire, comme l’habilitant à procéder à un examen de la qualité de la gestion[3].
Aux yeux de l’institution, cet examen la conduit nécessairement à se prononcer sur la façon dont, les entités relevant de sa compétence, utilisent les ressources physiques, financières et humaines mises à leur disposition pour la réalisation des missions qui leur ont été assignées et l’atteinte des objectifs qu’elles se sont donnés[4].
Cette appréciation dépasse le cadre du simple examen de la conformité aux lois et règlements des actes pris dans le processus de gestion. Certes, cette dimension est-elle primordiale.
Toutefois, force est de constater qu’une gestion conforme à l’orthodoxie financière et respectant scrupuleusement le cadre juridique en place, n’est pas forcément une gestion performante[5]. Celle-ci, doit se faire avec un réel souci, de tirer le meilleur rendement possible des ressources utilisées.
C’est cet aspect des choses, que s’attache à couvrir, l’appréciation de la gestion ou le contrôle de l’optimisation des ressources que la Cour des Comptes effectue de plus en plus en suivant une approche évaluative[6] des activités et des programmes publics[7].
L’évaluation est une composante de la mission du contrôle de la gestion. Elle consiste à comparer les résultats des actions publiques par rapport aux moyens mis en œuvre et aux objectifs fixés préalablement. Passer du contrôle à l’évaluation, c’est passer d’une culture de la norme à une culture de la performance et de la sanction à la mesure[8].
A ce titre, la nouvelle attribution[9] introduite par la constitution de 2011[10] en faveur du parlement[11]qui désormais, évalue les politiques publiques, représente le franchissement d’une étape importante sur le chemin de la construction démocratique. C’est le reflet d’une nouvelle forme d’action publique traversée par la négociation, le consensus, la révocabilité. En un mot les prémisses d’une action publique sur mesure[12].
Le contrôle n’échappe pas à cette évolution. Dès lors qu’ils sont liés par le même objectif, à savoir, améliorer la gestion publique, contrôleur et contrôlé ont vocation à collaborer d’avantage. D’où l’émergence, dans la problématique du contrôle de la notion de conseil qui aurait pu paraître paradoxale il y a peu.
A ce niveau, Il s’agit de s’interroger dans quelle mesure l’intervention des juridictions financières par le billet du contrôle de la gestion et en élargissant leurs missions (notamment celles liées à l’assistance et l’évaluation) reconnait implicitement une fonction nouvelle de conseil ?
Chacun admet aujourd’hui qu’un bon travail de contrôle repose sur un diagnostic partagé entre le contrôleur et le contrôlé, un diagnostic qui permet de mieux faire accepter les préconisations formulées[13].
Il est à passer ainsi d’une logique coercitive à une logique de conseil, admettant que le contrôlé est dans l’immense majorité des cas, considéré de bonne foi et sincèrement acquis à l’idée d’améliorer sa gestion.
Dès lors, cette contribution porte sur les deux axes suivants :
1ère partie : Les juridictions financières : du contrôle à l’évaluation
2ème partie : Les juridictions financières : du contrôle au conseil
1ère Partie : Les juridictions financières : du contrôle à l’évaluation
L’avenir du contrôle supérieur est dans l’évaluation des gestions publiques. Au Maroc, il faut souligner que l’innovation de la loi 62-99 consiste dans l’introduction de l’évaluation des projets et des programmes publics dans le cadre des missions de contrôle de la gestion[14].
Outre la reddition des comptes aux responsables politiques et aux citoyens sur la manière dont une politique a été mise en œuvre et sur les résultats qu’elle a obtenus, l’évaluation permet d’identifier les effets et les répercussions sur la population et l’environnement[15].
L’évaluation présente une double dimension, quantitative et qualitative[16], Evaluer signifie à la fois mesurer et juger : « une évaluation est un jugement porté sur une donnée par référence à une valeur[17]». Elle recouvre ainsi une finalité démocratique et une finalité d’appréciation des performances réelles de l’action publique (B).
Par ailleurs, plusieurs types de démarches permettent de rendre compte de la performance de la gestion publique, dans toutes les dimensions qu’elle comprend, de la régularité à l’efficacité. Elles répondent à des finalités différentes[18]et mobilisent des méthodes appropriés, le contrôle de la gestion et l’évaluation doivent ainsi être différenciés (A).
A- Le contrôle, l’évaluation : des finalités convergentes :
Les interactions entre régularité, efficience et efficacité donnent au contrôle et à l’évaluation des finalités convergentes[19]. Si la distinction entre l’évaluation et le contrôle de régularité est couramment admise, en revanche la différenciation de l’évaluation et du contrôle de la gestion est controversée[20].
Le contrôle de la gestion constitue comme l’évaluation un instrument privilégié de recherche de l’efficacité administrative. Il a plus précisément pour objet, la recherche de l’efficience (l’obtention du meilleur résultat possible en fonction des moyens disponibles et des dépenses engagées).
En ce sens, le contrôle de la gestion est principalement basé sur une logique économique et sur une rationalité managériale dont la compatibilité avec la logique juridique et la rationalité administrative suscite de nombreuses questions[21].
L’évaluation est intégrée dans la définition de l’examen de la gestion, toutefois, ces deux notions, de nature différente, impliquent des démarches différentes[22].
Le contrôle porte sur l’application des politiques, alors que l’évaluation concerne plus largement leurs effets. Cette dernière est un exercice plus complexe que le contrôle de la gestion. Le travail d’analyse[23]recherche les liens de causalité entre les actions publiques et leurs effets à court et à moyen terme.
Le regard porté sur l’action de l’administration et sur les résultats obtenus est de ce fait, celui d’un observateur extérieur indépendant du gestionnaire et attentif à informer l’autorité devant qui, le gestionnaire doit rendre compte[24].
Dans la pratique, il faut dire que la fonction d’évaluateur n’est pas une nouveauté pour la CC. En effet, le code des juridictions financières stipule que « la CC peut effectuer des missions d’évaluation des projets publics afin d’établir sur la base des réalisations, dans quelle mesure les objectifs assignés à chaque projet ont été atteints, au regard des moyens mis en œuvre[25]».
De même, le code évoque la possibilité d’inscrire dans le programme d’intervention de la CC, à la requête du chef du gouvernement, des missions d’évaluation de programmes et de projets publics.
Ainsi, l’évaluation consiste à comprendre l’analyse et la préparation d’un jugement et n’est pas assimilable à un quelconque contrôle[26]. Cette différence de point de vue met en évidence une préoccupation propre au contrôle de la bonne gestion.
En fait, l’évaluation d’une politique publique tend plutôt, à répondre aux préoccupations d’un gestionnaire qui s’interroge sur ses choix politiques passés ou futurs et sur leurs effets.
Le contrôle de la gestion contribue à faire prendre conscience à chaque acteur de la gestion publique, au niveau de responsabilité et d’autonomie qui est le sien, de la nécessité de rendre compte de son action et de procéder régulièrement à une évaluation des politiques publiques[27].
De ce fait, l’évaluation est une composante de la mission du contrôle de la gestion, elle consiste à comparer les résultats des actions publiques par rapport aux moyens mis en œuvre et aux objectifs fixés préalablement.
La loi définit le contrôle de la gestion comme portant sur l’économie des moyens mis en œuvre, leur efficience ainsi que sur l’efficacité des actions entreprises par rapport aux objectifs fixés, sans que ceux-ci, relevant de la responsabilité des élus soient critiqués[28].
Il s’agit d’une culture de la mesure consistant à quantifier et comparer les résultats[29], un principe de transparence à savoir les facteurs ayant permis d’atteindre les résultats.
Force est de constater, l’évaluation est une notion riche et complexe, difficile à appréhender[30], elle recouvre des réalités diverses : c’est un instrument de gestion par son approche quantitative et un instrument de démocratie par son approche qualitative.
B- L’évaluation : un rôle multiforme :
L’évaluation d’une politique publique a pour objet d’apprécier l’efficacité de cette politique, en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre. Elle est ainsi multiforme[31], c’est d’abord un outil qui produit des connaissances sur l’organisation et l’action publique
Appréhendée comme un rassemblement, un traitement, une réinterprétation d’informations dans une perspective d’argumentation[32], l’évaluation est un outil de clarification.
Elle permet la production d’information et de connaissances sur l’organisation et les politiques que conduisent les collectivités en offrant un éclairage sur les acteurs, les moyens et les résultats de l’action en cause.
Produisant des connaissances, l’évaluation intervient comme un instrument de légitimation de l’action publique et comme un moyen pour les
responsables de rendre compte sur les politiques qu’ils conduisent[33]. Elle contribue, en ce sens, à diminuer la situation d’asymétrie informationnelle[34].
En agissant ainsi, comme un réducteur d’incertitude au sens de la sociologie des organisations. Elle permet de croiser les réalités et les contraintes de chacun des acteurs.
Au-delà de cette fonction de clarification et de production de connaissances qui témoigne de sa dimension rétrospective, l’évaluation revêt une dimension prospective, elle est aussi un outil de pilotage de gestion qui permet d’aider à la prise de décision.
L’enjeu en termes de pilotage, réside dans la capacité à corréler les résultats mesurés aux moyens engagés et aux objectifs préalablement définis[35]. Les indicateurs doivent permettre de rapprocher les résultats des objectifs (efficacité), les moyens des résultats (efficience) et les moyens des objectifs (pertinence)[36].
L’une des ambitions de l’évaluation est d’améliorer le système d’action locale au niveau de la prise de décision politique, de sa mise en œuvre et du pilotage de l’action. L’évaluation est ainsi un outil de gestion économique, un outil de management et un outil d’aide à la prise de décision publique.
Par ailleurs, il est à constater que la constitution de 2011 en consolidant les acquis de la CC en matière de contrôle supérieur des finances publiques et en élargissant ses missions notamment celles liées à l’assistance et l’évaluation, reconnait implicitement la fonction de conseil à la CC[37].
Quoique cette fonction de conseil ne lui soit pas reconnue officiellement, elle a tendance à se développer davantage. La CC l’exerce implicitement à travers plusieurs actions liées à ses missions classiques.
2ème Partie : Les juridictions financières : du contrôle au conseil
La CC assiste le parlement[38] dans le contrôle de l’action du gouvernement. Elle assiste le parlement et le gouvernement[39] dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens.
La lecture de ces nouvelles dispositions révèle la consécration, au rang le plus élevé de la hiérarchie des normes, de missions non-juridictionnelles confiées à la CC par la constitution 2011.
Au service de l’Etat, la mission d’assistance des pouvoirs publics à renforcer les attributions de la CC (en matière d’assistance aux pouvoir publics) a été introduite pour la première fois par la constitution de 1996. La réforme constitutionnelle de 2011 ne s’est pas contentée de reconnaitre cette fonction d’assistance à la CC, mais, elle a élargi son champ de compétence pour inclure, outre le parlement et le gouvernement, les instances judiciaires[40]
Reflet de cette évolution, la question qui se pose ainsi est celle de savoir si, dans son assistance, la CC n’est pas amenée à apporter ses conseils aux pouvoirs publics? Les missions d’assistance de la CC à l’égard des pouvoirs publics ne peuvent être regroupées dans une fonction plus générale de conseil ? (A).
En effet, la révision constitutionnelle reconnait à certains égards, la fonction de conseil de la CC au travers de ses missions d’assistance (B).
A : L’émergence d’une fonction de conseil :
L’émergence d’une fonction de conseil au sein de la haute juridiction financière n’est pas le fait d’une reconnaissance juridique explicite, même limitée. Elle est le résultat d’une pratique de la CC, de la manière dont elle remplit ses différentes missions. Elle est également le résultat d’initiatives des juridictions financières.
La CC se place dans une phase nouvelle tout à fait différente avec une fonction qui dépasse très largement sa fonction traditionnelle de gardien des règles budgétaires. La CC apparaît comme un organe d’évaluation et d’expertise pour l’ensemble de la réflexion budgétaire.
Ainsi, il est à rappeler qu’il ne s’agit pas là de décider à la place du gouvernement et du parlement, mais, de les conseiller en vue d’améliorer la gestion budgétaire[41].
De façon plus générale, la juridiction financière contribue à modifier sa place au sein des institutions en prenant l’initiative de publier bon nombre de ses travaux. Cela n’en fait pas directement un conseil, mais la démarche constitue toute une évolution d’ensemble notamment quant au contenu et au nombre des rapports[42].
La diversification des publications permit d’enrichir les analyses et de passer d’un regard longtemps cantonné au contrôle de régularité à une optique tendant à accompagner les réformes.
La fonction de conseil apparaît ainsi, comme étant le corollaire de ses qualités d’expert. Sans que cela soit très manifeste[43], elle se dessine comme le résultat de ses missions traditionnelles qui ont évolué avec la société. Ce n’est pourtant là qu’une tendance, assez diffuse et finalement relativement limitée.
Or, l’émergence d’une fonction de conseil, à laquelle semble totalement vouée la juridiction financière, trouve son expression la plus manifeste dans les recommandations que contiennent ses travaux[44].
La contribution de la CC a évolué en fonction des commentaires des gestionnaires publics et les exigences de l’opinion publique. Ce rôle est amené à être renforcé, surtout que la constitution exige la publication de l’ensemble des travaux de la CC[45].
Cette évolution impose à la CC de s’inscrire dans une logique de performance et d’évaluation, afin de développer sa pratique de proposition et de conseil au service de l’Etat[46]. C’est en alliant à la fois, la pertinence dans ses recommandations, la qualité de sa production ainsi que la rigueur dans leur suivi.
En effet, les missions de la CC ont implicitement reconnu l’importance de l’institution de contrôle supérieur des finances publiques, ainsi, sa fonction de conseil des pouvoirs publics. Pour autant, cette reconnaissance n’est qu’implicite et reste de ce fait, d’un point de vue juridique, quelque peu limitée
(B) : La reconnaissance d’une fonction de conseil :
La reconnaissance et l’élargissement constitutionnel des missions de la CC (au travers notamment de l’évaluation des politiques publiques) conduit à y voir une reconnaissance implicite de la fonction de conseil de l’institution, le constituant confie à la CC une mission nouvelle qui a tendance à développer les recommandations et leur suivi dans un domaine qui concerne désormais, l’ensemble de la sphère publique.
Cependant, si le rôle de la CC au sein des institutions paraît valorisé, l’évaluation des politiques publiques, indéfinie juridiquement, doit être précisée afin que l’institution de contrôle y procède avec tout le professionnalisme attendu et ne déborde pas son rôle[47].
Elargissant les missions de la CC aux politiques publiques, le législateur reconnaît ainsi implicitement la fonction de conseil vers laquelle la CC s’est progressivement engagée ces dernières années.
Cet élargissement a en effet pour corollaire un élargissement du champ des recommandations de la CC, confinant à faire d’elle non plus seulement un conseiller financier mais un conseiller politique[48] dans la limite des rôles attribués à chacun des pouvoirs publics et de son indépendance[49].
Dans le cadre de ses missions, la CC ne répond pas à une question donnée même si par ses rapports, elle peut être considérée comme éclairant le parlement et le gouvernement.
Certes, conseiller n’est pas décider et l’absence de prise en considération des avis ou recommandations formulés par leur destinataire n’a aucune influence sur l’appréhension de la fonction de conseil.
L’ensemble de ces constatations conduit, de ce fait, à considérer que la fonction de conseil de la CC est une fonction juridiquement limitée, parce qu’elle est non reconnue explicitement et assez diffuse dans l’ensemble des missions non-juridictionnelles remplies par l’institution.
La CC est devenue une force de proposition, pourtant, sa singularité s’explique par sa position institutionnelle, il s’agit d’une institution de contrôle, dont les rapports n’ont pas comme destinataires, uniquement les pouvoirs publics mais bien à premier titre, dont la réforme constitutionnelle est venue consacrer son importance, le citoyen[50].
Conclusion
L’extension du contrôle pour embrasser l’appréciation des performances et l’évaluation a constitué l’une des préoccupations majeures des juridictions financières. Elle est notamment justifiée par la nécessité d’adapter le rôle du vérificateur aux exigences d’un environnement en constante mutation
Les Institutions Supérieures du Contrôle des finances publiques (ISC) sont appelées actuellement à aller au-delà de la mission du contrôle[51], en jouant le rôle du conseiller éclairant l’administration lors de l’élaboration des stratégies et politiques et en intégrant une phase d’évaluation d’impact dans leurs missions de contrôle, afin de délimiter d’une manière plus précise les performances des actions administratives.
Ceci permet aux ISC de fournir une information sur le rendement des entités vérifiées qui soit contradictoire, objective et précise afin d’être utile aux gestionnaires en premier lieu, aux pouvoirs publics et au citoyen ensuite.
Faisant l’objet de nombreuses interprétations, les deux missions : le conseil et l’évaluation des politiques publiques sont avant tout des démarches d’accompagnement du processus de décision politique.
Ces démarches participent d’une part au compte rendu de la bonne utilisation des fonds publics et, d’autre part, contribuent à l’amélioration des interventions de l’administration. Dans ce cadre, le contrôle de la gestion des juridictions financières est- t-il un moyen approprié et suffisant pour agir promptement, globalement et efficacement?
[1]-L.KERS, « Pilotage des réformes des finances publiques au Maroc : quelle nouvelle stratégie de la Cour des Comptes ? », actes de 7ème Colloque international de finances publiques organisé par le ministère de l’économie et des finances du Maroc et FONDAFIP, Rabat, 13 et 14 septembre 2013, Issy-les-Moulineaux, LGDJ, lextenso éditions, 2014. p.3. Le renforcement du rôle de la CC n’est pas le moindre apport de la constitution 2011. La novation tient au fait que celle-ci est expressément appelée à assumer « la mission de la protection des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de l’Etat et des organismes publics Article 147 de la constitution 2011, Dahir n° 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la constitution, B.O, n° 5964 bis du 30 juillet 2011, p.53
[2]-R.DEMEESTERE, « Le contrôle de gestion dans le secteur public », LGDJ collection « systèmes », Paris, 2002, p.12.
[3]– Article 151 de la loi n°62-99 formant code des juridictions financières, Dahir n° 1-02-124 du 1er rabii II 1423 (13 Juin 2002), B.O du 15 août 2002. p.42
[4]–L’évaluation d’une politique publique par la CC a pour objet d’en apprécier les résultats et les impacts ainsi que les liens de causalité les expliquant, l’appréciation porte non seulement sur l’efficacité et l’efficience, mais également sur la cohérence, la pertinence et l’utilité de la politique publique, les finalités de l’évaluation d’une politique publique sont d’éclairer la prise de décision par le parlement et le gouvernement et d’informer les citoyens, CC France, « Rapport public annuel 2015 », p.59.
[5]-Les différents contrôles, qu’ils soient exercés par les organes d’inspection ( IGF, corps d’inspection internes), par la hiérarchie, par les institutions judiciaires (CC, juge administratif…) ou encore par les organes qui interviennent dans l’exécution budgétaire (comptables publics) sont tous, principalement axés sur la régularité juridique et ne permettent pas de juger de l’efficacité et de la pertinence de l’action publique : « même dans l’hypothèse du contrôle parfait de la légalité des actes de l’administration et de la conformité et de la régularité de ses comptes, il reste que ses programmes, ses projets et ses réalisations peuvent échapper à l’évaluation de leur utilité même, de leur opportunité, de leur rendement et de leur impact réel », M.BERDOUZI, « Destinées démocratiques », Editions du renouveau, Montréal, 2000, p.169.
[6]-A.KHARRAT, « Cour des Comptes et évaluation de la gestion publique », Revue Tunisienne de Fiscalité, n°11, 2011, p.74.
[7]-R.DEMEESTERE, « Le contrôle de gestion dans le secteur public », LGDJ, collection « systèmes », Paris, 2002, p.15.
- [8]-D.LAMARQUE,« L’évaluation des politiques publiques locales », LGDJ, collection « systèmes», Paris 2004., p.45.
[9]-Question essentielle : la mission d’évaluation des politiques publiques est-elle réellement nouvelle pour la CC ? Les dispositions de l’article 70 de la constitution indiquent clairement que le parlement est chargé de l’évaluation des politiques publiques, l’article 148 prévoit la possibilité pour le pouvoir législatif de recourir à l’assistance de la C&C. Mais dans la pratique, il faut dire que la fonction d’évaluateur n’est pas une nouveauté pour la CC, l’article 75 du code des juridictions financières, dans son dernier alinéa, dispose que la CC peut effectuer des missions d’évaluation des projets publics afin d’établir, sur la base des réalisations, dans quelle mesure les objectifs assignés à chaque projet ont été atteints, évidemment au regard des moyens mis en œuvre ,de même, l’article 96 du même code évoque la possibilité d’inscrire dans le programme d’intervention de la CC, à la requête du chef du gouvernement, des missions d’évaluation de programmes et de projets publics, L.KHERS, « Dispositif de contrôle des finances publiques rôles et places des acteurs et évolution des interventions », http://old.cafrad.int/Workshops/Rabat29-31_10_12/8_KERS_expose_CAFRAD.pdf ( visité le 30-09-2018), p.35.
[10]-L’article 70 de la constitution 2011 précitée, p.30.
[11]-La constitution marocaine dote le parlement des outils de contrôle que l’on retrouve dans les lois fondamentales des pays les plus démocratiques et qui vont des questions orales jusqu’aux commissions d’enquête. Mais l’action gouvernementale n’est jamais évaluée a posteriori par rapport à son efficacité, à sa pertinence et à son utilité, A. KHARRAT, « Cour des Comptes et évaluation de la gestion publique », op.cit, pp.74-78.
[12]-Les politiques publiques ont des objectifs précis et un coût supporté, au moins en partie, par les contribuables. Afin de garantir une utilisation optimale de la dépense publique, il semble légitime de s’assurer que les objectifs ont été atteints et que les bénéfices de la mesure sont supérieurs à son coût. Évaluer une mesure d’intervention publique est une tâche méthodologiquement délicate. Il s’agit en effet de comparer la situation observée une fois la mesure mise en place avec celle que l’on observerait en l’absence d’intervention publique. Or cette dernière, appelée situation contrefactuelle est inobservable. Tout l’enjeu des méthodes d’évaluation est de proposer une estimation crédible de cette situation virtuelle, B.THIBAULT, « Évaluation des politiques publiques : trois illustrations dans le champ culturel », Revue Culture méthode, 2013, pp.1-9.
- [13]– C.WALINE, D.DEROUSSEAUX, B.PELLE, « Contrôle et évaluation des finances publiques », édition : la documentation Française, Paris, 2009, p.111.
[14]-Dans ce contexte, il faut noter que, si la CC, de 1979 à 2003, n’avait effectué que quelques 30 missions environ en matière de contrôle la performance, elle a en revanche engagé sur la seule année 2005 avec les Cours Régionales des Comptes quelques 87 missions, soit une accélération très significative. Ces missions ont permis de corriger plusieurs anomalies, ce qui a favorisé l’amélioration significative de la performance, non seulement au niveau des organismes publics contrôlés, mais aussi au niveau de l’ensemble du secteur public. En Algérie, l’Etat a mis en place, depuis le début des années 2000, le Programme de Soutien à la Relance Economique « PSRE » 2001-2004 plus de 7 milliards de dollars ensuite, Programme Complémentaire de Soutien à la Croissance Economique « PCSCE » 2005-2009 avec un montant de 55 milliards de dollars et l’actuelle programme quinquennale 2010-2014 qui est doté de 150 milliards de dollars, sans pour autant se soucier à mettre en place des mécanismes de contrôle et d’évaluation financiers solides. La CC dans ce cadre peut donner beaucoup quant à la préservation des deniers de l’Etat, outre les larges prérogatives juridictionnelles et administratives qui lui sont reconnues, la spécialisation de ses membres dans le contrôle et l’évaluation des programmes économiques. En Tunisie, la CC a exercé plusieurs types d’évaluation et les expériences en la manière sont très riches, elle s’est intéressée à l’évaluation de la politique de mobilisation des ressources en eau[14], la construction des terrains de sport, le programme de mise à niveau et le secteur de la santé, l’évaluation des élections présidentielles et l’évaluation du programme de la privatisation, E-S.BOUTAYAB, « Les CC maghrébines à la recherche d’une transparence financière », REMA, n°37, 2014, pp. 159-164.
[15]–M.BASLE, « Connaissance et action publique », édition Economica, Paris, 2010, p.22
[16]–H.JACOT, A.FOUQUET, « Le citoyen, l’élu, l’expert : pour une démarche pluraliste d’évaluation des politiques publiques», L’Harmattan, Paris, 2007, pp.231-238.
[17]–P.DURAN, E.MONNIER, “Le développement de l’évaluation en France. Nécessités techniques et exigences politiques”, RFSP n° 2, 1992, pp. 230-240.
[18]–Les interactions entre régularité, efficience et efficacité donnent au contrôle et évaluation des finalités convergentes, A.BARIALI, « Quelques réflexions sur le contrôle des fonds publics », la revue du Trésor, n°2, février 2003, p.87.
[19]–D.LAMARQUE, « L’évaluation des politiques publiques locales », op.cit, p.40.
[20]–Le contrôle consiste à s’assurer qu’une politique a été effectivement appliquée par les fonctionnaires chargés de sa mise en œuvre, sans se préoccuper directement des effets de cette politique, dont l’analyse est I’ objet de l’évaluation. P.GIBERT, M.ANDRAUL, « Contrôler la gestion ou évaluer les politiques? », Politiques et Management Public n° 2, 1984, pp.123-132.
[21]-J.CHEVALIER, D.LOCHAK, « Rationalité juridique et rationalité managériale dans I ‘administration française », RFAP, n° 24,1982, p. 53.
[22] -M.RASERA, « L’évaluation dans l’examen de la gestion », LGDJ, Paris, 2009, p.284.
[23]–Analyse multifactorielle faisant appel aux méthodes appropriées qualitatives et quantitatives sur les données, ainsi qu’au parangonnage, elle implique pour la cour un choix, voire une construction, des indicateurs qui apparaissent les plus pertinents, M.BASLE, « Quelques concepts opératoires pour l’évaluation », la documentation française, Paris, 1996, p.126.
[24]-B.PERRET, « L’évaluation des politiques publiques », Edition la Découverte, Paris, 2008, pp.109-114.
[25]-Articles 75 et 96 de la loi n°62 /99 formant code des juridictions financières précitée, pp.23 et 28.
[26]-H.JACOT, A.FOUQUET, « Le citoyen, l’élu, l’expert : pour une démarche pluraliste d’évaluation des politiques publiques », L’Harmattan, Paris, 2007, pp.231-238.
- [27]– G.BARON, N.MATYJASKI, « L’évaluation des politiques publiques : défi d’une société en tension », dixièmes Journées de l’évaluation, L’Harmattan, Paris, 2012, 204-209.
[28]–Selon les dispositions de l’article 70 de la constitution, le parlement est chargé de l’évaluation des politiques publiques, dans ce domaine, l’article 148 prévoit la possibilité pour le parlement de recourir à l’assistance de la CC. L’évaluation de manière générale et celle touchant les politiques publiques en particulier peuvent être considérées comme un aboutissement logique de l’évolution du contrôle supérieur des finances publiques dans notre pays, L.KERS, « Pilotage des réformes des finances publiques au Maroc : quelle nouvelle stratégie de la Cour des Comptes ? », op.cit, p.12.
[29]–J-P.BATTESTI, M. BONDAZ, M. MARIGEAUD. « Cadrage méthodologique de l’évaluation des politiques publiques partenariales », guide Inspection générale de l’administration, Inspection Générale des Finances, Inspection Générale des Affaires Sociales, LGDJ, Paris, 2012, p.48.
[30]–Il y a lieu de préciser, toutefois, que la notion d’évaluation des politiques publiques n’a pas été définie par la constitution, ni par aucun autre texte juridique, ce qui risque de rendre complexe l’appréhension de ce type de mission aussi bien par le parlement que par la CC. A cet égard, un encadrement juridique de cette notion au niveau de la LOLF est primordial afin d’éviter la confusion, voire les débordements éventuels des missions de ce genre. La CC doit conforter sa position dans ce domaine qui constitue un chantier complexe où l’organisation, les méthodes de travail et les compétences doivent être repensées pour aller au delà du contrôle de la gestion des finances publiques pour apprécier la réalisation des objectifs et leurs impacts sur le développement assignés aux budgets publics. Cette nouvelle approche imposera à la CC en plus d’être «un gardien de la bonne finance de devenir aussi un aiguillon de la bonne politique, L.KERS, « Dispositif de contrôle des finances publiques : rôles et places des acteurs et évolution des interventions », op.cit, pp.39-40.
[31]–Il est à distinguer quatre finalités principales de la démarche de l’évaluation, il s’agit d’une finalité déontologique visant à rendre des comptes aux responsables politiques et aux citoyens, une finalité gestionnaire qui a pour objectif de répartir plus rationnellement les ressources humaines et financières entre les actions conduites par la collectivité, une finalité décisionnelle qui sert à la préparation des décisions de poursuite, d’arrêt ou de reforme d’actions, une finalité d’apprentissage et de mobilisation qui contribue à la formation et à la motivation des agents publics et de leurs partenaires, D.LAMARQUE, «Evaluation des politiques locales », op.cit, p.22.
[32]–B.PERRET, « L’évaluation des politiques publiques », la découverte, collection Repères, Paris, 2001, p.33.
[33]–Cette fonction est d’autant plus importante que le contexte actuel tend à décrédibiliser les fondements traditionnels de l’action administrative qui repose sur l’intérêt général, l’égalité face aux contraintes d’efficacité, d’efficience et de rentabilité, B.CIEUTAT, « Les évolutions récentes de la Cour des Comptes », RFFP, n° 100, 2007, p.229.
[34]–J.BORDONE, « L’évaluation des politiques publiques comme réducteur de l’asymétrie informationnelle », colloque de la société Française de l’évaluation sur l’évaluation au service de la stratégie publique, Lille, 4-5 juin 2002, p.36.
- [35]-J-R.ALVENTOSA, « Les outils du management public », Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, LGDJ, Paris, 2012.
, p.195.
[36]-CC France, « la déconcentration des administrations et la réforme de l’Etat », Rapport public particulier, 2003, pp.25-30.
[37]-Il s’agit notamment des recommandations et des référés rendus publics, des commentaires et des avis concernant les textes juridiques qui peuvent lui être soumis par les pouvoirs publics et enfin à travers les conclusions des études thématiques et les réponses aux consultations demandées par le parlement », L.KERS, « Dispositif de contrôle des finances publiques rôles et places des acteurs et évolution des interventions », op.cit, pp.35-43.
[38]-Concernant le parlement, la loi 62-99 relative au code des juridictions financières a limité l’assistance de la CC à l’examen du projet de la loi de règlement par l’établissement de la déclaration générale de conformité des comptes des comptables avec le compte général du Royaume ainsi que le rapport sur l’exécution de la loi de finances, article 94 de loi 62-99 relative au code des juridictions financières précitée, p.27.
[39]-Pour l’assistance au gouvernement, le code la loi 62-99 a prévu un article unique par le biais duquel, le chef du gouvernement peut demander à la CC d’inscrire dans ses programmes des missions d’évaluation de programmes et de projets publics ou de contrôle de la gestion de l’un des organismes soumis à son contrôle, un mécanisme qui n’a jamais été actionné, article 96 de loi 62-99 relative au code des juridictions financières précitée, p.28.
[40]-L.KERS, « Quel pilotage des réformes en finances publiques au Maroc et en France? », op.cit, p.3.
[41]–C’est notamment le cas en France. Au travers de contributions écrites ou de réponses à des questions de l’Assemblée nationale sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, l’institution de contrôle a en effet été amenée à donner son avis et à émettre des propositions sur les modifications nécessaires pour une meilleure gestion budgétaire, P.SEGUIN, « La cour, vigie des finances publiques », RFFP, n° 100, 2007 op.cit, p.41.
[42]-A ce propos la CC française s’est bien développée une place croissante au sein du système politico financier, la loi de 1967 sur la CC ne prévoyait que le rapport annuel (publié depuis 1938 mais dans les faits, compte tenu de la seconde guerre mondiale, depuis 1942), la CC a pris l’initiative, en 1991, de publier des rapports consacrés à des thèmes particuliers, principe qui a été accepté par le gouvernement. Depuis, la CC publie en moyenne cinq à six rapports thématiques par an, elle a également pris l’initiative, dès 1996, de publier elle-même le rapport sur l’exécution des lois de finances (qui ne l’était jusque là que par les assemblées parlementaires). Font également l’objet d’une publication le rapport sur la sécurité sociale, le rapport préliminaire au DOB depuis 2006 ainsi que les rapports sur les organismes bénéficiaires de la générosité publique. L’accroissement du nombre de publications a contribué à faire de la CC un organe indispensable pour les pouvoirs budgétaires qui, d’un point de vue démocratique, ne peuvent pas ne pas tenir compte des observations qu’elle fait au travers de ses différents rapports et dont le citoyen a désormais parfaitement connaissance, B.CIEUTAT, « La Cour des Comptes et la réforme », RFFP n° 86, Paris, 2004.p.18.
[43]-Quoique cette fonction ne soit pas reconnue officiellement à la CC, cette dernière l’exerce implicitement à travers plusieurs actions liées à ses missions classiques. Il s’agit notamment des recommandations et des référés rendus publics, des commentaires et des avis concernant les textes juridiques qui peuvent lui être soumis par les pouvoirs publics et enfin à travers les conclusions des études thématiques et les réponses aux consultations demandées par le parlement, L. KERS, « Pilotage des réformes des finances publiques au Maroc : quelle nouvelle stratégie de la Cour des Comptes ? », op.cit, p.13.
[44]-Concernant les recommandations, depuis que la CC publie ses rapports de manière régulière, celles-ci occupent une place de plus en plus importante sur la scène publique. Les résultats des missions traditionnelles de la CC, communiqués aux responsables publics et publiés dans les rapports annuels, constituent un véritable dialogue avec les responsables publics pour l’amélioration de la gestion », L.KERS, « Pilotage des réformes des finances publiques au Maroc : quelle nouvelle stratégie de la Cour des Comptes ? », op.cit, p.11.
[45]– Les rapports particuliers et les référés ne seront plus destinés au seul gouvernement mais rendus publics, ce qui va les transformer en matériau de travail précieux, non seulement pour le parlement, mais également pour la société civile, le monde universitaire et le citoyen de manière générale, article 148 de la constitution 2011 précitée, p.54.
[46]-L.KERS, « Dispositif de contrôle des finances publiques rôles et places des acteurs et évolution des interventions », op.cit, pp.37-40.
[47]–« La CC qui devient un interlocuteur obligé du parlement va devoir préciser la démarche pour répondre aux consultations et apporter ses conseils puisqu’à cette occasion, elle ne sera pas loin de pratiquer du conseil ». J-R. ALVENTOSA, « La Cour des Comptes : une place constitutionnelle confortée », Les Petites Affiches, n° 254, Paris, 2008, p. 82.
[48]–La CC a effectué 13 missions de contrôle de la gestion, toutes ces missions ont abouti à des observations communiquées aux organismes audités et ont fait l’objet de rapports particuliers transmis au chef du gouvernement, au Ministre de l’économie et des finances et aux autorités gouvernementales concernées, Rapport annuel de la CC Maroc 2012, p.15.
[49]-L.KERS, « Pilotage des réformes des finances publiques au Maroc : quelle nouvelle stratégie de la Cour des Comptes ? », op.cit, pp.3-6.
[50]–Il est vrai que les systèmes constitutionnels sont divers et que les applications qu’ils donnent au principe de séparation des pouvoirs prennent des formes très variées qui intègrent les spécificités historiques et culturelles caractérisant les différentes sociétés et leurs régimes politiques. Mais, ce qu’il faut retenir à ce propos est que les vertus générales du principe que sont l’équilibre, la collaboration et l’interdépendance des autorités supérieures de l’Etat et d’après lesquelles serait réalisé au niveau de l’action parlementaire et gouvernementale, un système de freins et de contrepoids qui est le propre du constitutionnalisme libéral. Citoyens du 21ème siècle, est-ce que les vertus que reconnaissait Montesquieu à la séparation des pouvoirs ont surmonté les évolutions et les complexifications connues des sociétés depuis le 18ème siècle et suffisent-elles toujours à rassurer le citoyen quant à la préservation de ses intérêts et quant à la pertinence et à l’utilité des politiques publiques ? A.MENOUNI, « Constitution et séparation des pouvoirs in trente années de vie constitutionnelle au Maroc », LGDJ, Paris, 1993, p. 176
[51]–E-S, BOUTAYAB « Les Cours des Comptes maghrébines à la recherche d’une transparence financière », REMA, n°37, 2014, pp.159-172.
