CADRE GENERAL DES SERVICES PUBLICS : QUELQUES ELEMENTS DE DEFINITION ET HISTOIRE DE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC

Mohamed CHAOUI Amina BOUTAKBOUT

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Quelque soit le type de toute organisation, publique ou privée, elle suit un régime et un cadre spécifique relatif à son organisation et à son fonctionnement. Quoique le service public soit l’affaire de l’État, pris dans un sens large, il est soumis aux règles du droit public, forgées au fil du temps, selon les circonstances internes et externes de la société et les contraintes qu’il met en jeu. Quelle définition recouvre le champ de service public ? Et à quelle époque remonte cette notion ? Ce sont les questions auquel cet article tente de leurs trouver une réponse.

Grand nombre de textes législatifs se réfèrent au service public, mais si la mention est d’usage courant dans la loi, elle n’a jamais été définie d’une manière concise et précise. Pour certains juristes cette notion, présente un timbre qui couvre les activités d’intérêt général, permettait ainsi au juge surtout administratif de délimiter le champ d’action dans certaines décisions rendues.

Rares sont les auteurs qui s’accordent sur les contours précis de cette notion. Il faut dire que le service public touche plusieurs réalités et domaines : L’organe chargé de l’assuré, ses compétences, ses missions, ses fonctions, son périmètre d’action et ses limites avec le domaine privé…..

Traiter la notion de service public, fait donc partie d’un exercice de vocabulaire, car il s’agit de définir un certain nombre de concepts, principes et termes, et d’un exercice d’histoire, vu que le concept actuel est le résultat d’un long chemin de décisions juridiques, de réflexions culturelles et de discussions politiques, qui ont participé au fil du temps à le complexifier.

I-  Quelques éléments de définition de la notion de service public

L’idée de service public se base sur le fait que certaines activités économiques et sociales doivent être à l’écart, en fonction de la nature des objectifs et des intérêts qu’elles mettent en jeu, de toute application de la logique marchande et de la recherche du profit, pour être gérées selon des réglementations et des référentiels particuliers, permettant une équité d’accès de tous à certains biens et services, et assurant ainsi l’équilibre et la cohésion économique, sociale et culturelle de la société. Les services publics permettent de prendre en considérations les mécanismes que le marché néglige : la gestion de la chose publique au long terme, les investissements lourds, la préservation d’un bien rare ou précieux, la gestion de l’espace et de l’environnement…

On parle de service public, dans le cas où une collectivité territoriale (locale, régionale, nationale) estime que, à un moment donné et dans son périmètre géographique de responsabilité, un bien ou un service indispensable pour tous (existant ou nouveau) ne peut être réalisé de façon qu’elle juge satisfaisante exclusivement par le marché. Sa mise en œuvre s’accompagne d’un processus de régulation. La définition du service public est donc évolutive dans le temps et dans l’espace. Elle implique l’existence de procédures d’évaluation de la gestion de la chose publique. Cette définition doit être relativisée par la prise en compte de différents repères (économique, juridique, historique, culturel…). Chaque pays en développe sa propre définition.

De ce fait, il est difficile de prétendre définir d’une manière précise ce qu’est le service public, vu l’absence de ce concept dans certains pays, à l’image des États-Unis ou de la Grande Bretagne, où cette notion est quasiment inexistante.

Selon Martinand, le service public est considéré comme : « le regroupement d’un ensemble de traditions juridiques, sociologiques et politiques propres à chaque pays[1] ». Cette notion faisant souvent appel à une appréciation d’ordre politique, pouvant être élargie ou rétrécie selon sa volonté. En réalité, est service public ce que la puissance publique définit politiquement comme tel, dans l’objectif soit de l’intégrer dans le secteur public, soit de lui appliquer des règles spécifiques de droit public. Les activités d’un service public sont soumises à un régime juridique spécifique. Quoique, il faut faire cependant, une distinction terminologique entre service public et secteur public.

Le secteur public est composé d’une part, des administrations publiques de l’État et des collectivités locales, et d’autre part des établissements et entreprises publics, dont le capital social est détenu majoritairement par l’État, ou par l’un de ses démembrements. Ainsi, la nuance qu’il faut faire entre ces deux notions, est la suivante :

Certaines activités relevant du service public peuvent être assurées par le secteur privé, généralement par le biais d’une délégation de ce dernier : transport urbain, collecte des déchets ménagers, distribution de l’eau et de l’électricité, traitement des eaux…

A l’inverse, des fonctions sans grande relation avec le service public, sont  parfois assurées par le secteur public.

En somme, un service public est une activité qui vise à accomplir un service d’intérêt général, on notera ainsi, qu’une collectivité publique possède le choix entre deux alternatives :

  • Assurer directement un service public par ses propres moyens ;
  • Déléguer sa gestion à un organisme spécifique du secteur public ou à un organisme relevant du champ du droit administratif.

En effet, il est à chaque fois le résultat d’une décision politique affirmant que telle ou telle activité relève du service public. Soit elle en assure elle-même le service (à travers une administration, une régie, une agence…), soit elle le délègue (et le contrôle) à une entreprise ou à une association, à travers un régime de concession, licence, franchise, cahier des charges, fixation de tarifs, contrôle des investissements…

Concernant les fonctions de service public réalisées par le secteur public, on distingue de ce fait :

  • Celles liées à la souveraineté de l’État ;
  • Celles liées au secteur administré ou au secteur marchand mais que le secteur public a pris leur monopole. Ceci s’explique par un besoin ou une nécessité d’intérêt général essentiel, stratégique ou d’ordre sécuritaire, dont la nature est incompatible avec le fonctionnement, organisation du marché et les modes de management privés. Sont citées par exemple, certaines infrastructures nécessaires au fonctionnement des établissements publics comme privés : routes, voies ferrées, ports, l’exploration spatiale…

Les domaines concernés par les services publics, sont ceux assumés par l’État, dans la conception actuelle, ou par le roi ou le prince au moyen âge. C’est pour cette raison qu’on les nomme fonctions régaliennes :

  • Le maintien de l’ordre (police) ;
  • La lutte contre toute invasion extérieure (armée) ;
  • La justice ;
  • L’émission de la monnaie.

Ces fonctions sont souvent vues comme difficiles à déléguer, ou à sous traiter à des organismes privés. Nonobstant, la détermination de ce qui relève du secteur public, de ce qui relève du secteur privé, ou d’un éventuel mélange des deux, varie d’un pays à un autre. Elle évolue aussi dans le temps et dans l’espace en fonctions des régimes et des décisions politiques où interviennent les autorités gouvernementales à des degrés divers :

  • Contraintes structurelles : degré d’évolution de la population, besoins prévisibles à terme ou exprimés par la population ;
  • Contraintes conjoncturelles : Environnement politique, économique…

Ainsi, l’évolution de la société peut faire émerger le besoin et la nécessité de nouveaux services publics, comme elle peut en rendre certains inutiles et inopérants.

Une nouvelle nomenclature des activités, faisant partie du domaine de service public, a été forgée à la fin du 19 siècle et au début du 20 siècle, en introduisant des activités à caractère industriel et commercial, suite aux différents mouvements de la libération des grands services publics nationaux. Soutenue par l’ensemble des forces sociales ayant participé à la résistance, en conséquence, il fut consacré par le Préambule de la Constitution Française de 1946 : « tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité ».

D’où la conceptualisation d’un service public, qui regroupe la démarche juridique (jurisprudence du Conseil d’État Français contenant les principes d’égalité, continuité et adaptabilité du service public), et économique (keynésianisme, théories des biens publics[2] et du monopole naturel). Ceci est l’aboutissement d’un long processus de négociations, entre les différents partenaires économiques, politiques et sociaux, chacun d’eux vise des objectifs relatifs à sa sphère et à son domaine : Les élus locaux agissent dans l’obligation de desservir leurs électeurs, durant leur mandat politique, en jouant sur la péréquation tarifaire. Les organisations syndicales revendiquent les intérêts des salariés, la préservation de leurs prestations sociales, le partage du surplus et la garantie de l’emploi. Les consommateurs qui sont devenus de plus en plus exigeants et sensibilisés à la qualité des services et au processus de contrôle de la gestion de la chose publique.

Si l’on se réfère aux missions et aux finalités, le service public se présente comme le résultat d’un mode d’organisation sociétal, d’un stade de cohésion sociale développé et du degré da maturation du tissu productif, industriel et administratif local. A cet égard, il représente à la fois, quelque soit l’échelle d’étude :

  • La garantie équitable d’accès à des biens et services essentiels, définis comme tels par l’autorité qualifiée, et celle de pratique des droits fondamentaux liés à l’individu ;
  • Un élément essentiel que s’offre la puissance publique pour équilibrer et réguler le marché, orchestrer des politiques publiques (protection de l’environnement, l’aménagement de l’espace, recherche-développement…)

La notion de service public embrasse donc l’individuel et le collectif; l’administratif, l’économique, le social, le politique, et le culturel ; le marchand et le non marchand ; le local, le régional, le national et le supranational ; les besoins du consommateur, de l’individu, du citoyen, de la société et de la communauté…

II- Histoire de la notion de service public

Dans toute collectivité humaine, depuis l’origine, il se constitue un service collectif ou plusieurs. C’est lié au vivre ensemble dans une communauté. Cette idée a été véhiculée par Jacqueline Russ dans les théories du pouvoir, elle a parlé d’exigence vitale d’organisation[3], comme nécessité de garantir la survie de tout être humain.

a- De l’antiquité à la révolution française

La notion de service public n’est apparue que dans 20 siècles, comme telle qu’elle est connu actuellement, sa naissance a eu lieu après un long chemin de réflexions, de discussions et même de phases affranchies relatives à l’évolution du rôle de l’État, et de ses prérogatives. L’approche adoptée pour exploiter le terrain historique de cette notion, est l’analyse de l’évolution des fonctions accomplies par le pouvoir (autorité la plus haute du sommet de toute société). De ce fait, la première codification existante en la matière, qui relate d’une manière exhaustive le lien entre le pouvoir et ses subordonnés, est celle de Hammourabi, qui remonte au siècle AJC.

Dans le code de Hammourabi[4], on trouve une description du pouvoir mésopotamien comme centralisateur de toutes les autorités. Quoique les villes mésopotamiennes possèdent des administrations, qui leurs sont propres, un collège d’anciens et un maire. Le roi centralise toute l’activité économique du pays, il fixe également le montant des salaires, le prix des marchandises. Il s’occupe aussi de la perception des taxes et des impôts, de même il assure l’entretien de certaines infrastructures : les voies d’eau, l’entretien et l’extension du système d’irrigation et le bornage des champs. Nonobstant, les moyens d’action du roi restent primitifs, vu qu’il met à la disposition, des fermiers héréditaires ou à ses serviteurs[5], ses terres dans le but de les mettre en valeur. Dans cette situation, les terres constituent une rémunération.

Les États mésopotamiens sont donc organisés autour de la figure royale. Ainsi, le roi accapare tous les pouvoirs, et il est considéré comme: chef de guerre, administrateur, législateur… il exerce une autorité absolue mais rend compte aux dieux de l’exercice de son pouvoir. On constate donc à travers cette situation remarquable, ce qu’est la fondation de la royauté, un phénomène réellement démocratique qui consiste à renoncer à l’autonomie locale pour se placer sous la protection et l’autorité d’un personnage puissant, capable de prendre en charge la droiture des affaires du gouvernement, c’est presque la même chose que joue le pouvoir législatif actuellement, dans le contrôle des actes du gouvernement.

La civilisation égyptienne antique se caractérise par un système très centralisé, hiérarchisé et symbolisé par les pyramides. Au sommet du système judiciaire égyptien on trouve officiellement le pharaon qui est chargé de promulguer les lois, de rendre la justice et de maintenir l’ordre public. Ceci concerne le volet juridictionnel des fonctions attribuées au pharaon. A cette époque, on trouve des monopoles d’État qui ont été constitués pour garder la main mise sur des secteurs jugés prioritaires, c’est le cas par exemple, du commerce avec les pays riverains. Le pouvoir assure également la construction d’infrastructures[6] pour contrôler la répartition de l’irrigation des terres. A cet effet, la société égyptienne antique possède des services publics (non connus à l’époque comme tel), ils touchent la justice, la promulgation des lois, le maintien de l’ordre public, la construction des infrastructures et le commerce extérieur.

La notion du service public a pris une autre dimension dans la société grecque et romaine, à cette époque le terme employé était l’utilitas communis, qui désigne l’intérêt du peuple, ou bien l’utilisation de la chose publique  au-delà des intérêts immédiats de l’État, pour préconiser la protection des intérêts de la communauté individu par individu.

Sous le règne du Bas Empire, l’utilitas communis laisse place à la notion d’utilitas publica, principe général qui justifie l’intervention de la Cité à l’époque. Ainsi, Thomas d’Aquin est l’une des premières références au terme de la chose publique, « bonus communis» qui désignait : «l’ensemble des conditions sociales qui permettent, tant aux groupes qu’à chacun de leurs membres d’atteindre leur perfection, d’une façon plus totale et plus aisée [7]».

En ce qui concerne la pensée arabo musulmane, Ibn Khaldoune préconise que  l’homme vit en société par un besoin inné, il pense ses besoins, il se regroupe par intérêt, car c’est le seul moyen de réaliser ses souhaits, via ce mode de pensée la société trouve une certaine harmonie entre l’équilibre individuel et l’équilibre collectif, (c’est ce qui sera expliqué au dessous, par le lien entre l’ascension ou décadence de l’État et la régression ou la prospérité économique,). A travers cet enchainement, on trouve les prémices du principe avancé par Adam Smith « la main invisible », la somme des intérêts individuels assure l’intérêt général de la société. A cet effet,  c’est dans la vie collective que le besoin d’équilibre se concrétise.

Pour Ibn Khaldoune, le pouvoir peut se reposer :

  • Soit sur la loi religieuse ;
  • Soit sur une politique rationnelle, c’est-à-dire inscrire l’intérêt particulier dans l’intérêt général ;
  • Soit sur une domination charismatique traditionnelle.

En d’autres termes l’État tire sa légitimité de l’Acabyya[8] : on ne peut pas avoir aucune cohésion de l’État sans ce concept, Ibn Khaldoune semble faire de l’Acabyya le moteur de l’histoire et la base solide de toute dynastie pour assurer sa continuité, c’est la condition essentielle pour en garder sa survie. Il faut rappeler qu’à cette époque la société maghrébine évolue en fonction de lois historiques déterminées, pour Ibn Khaldoune toute société passe nécessairement par deux étapes marquantes à savoir :

La phase d’épanouissement : époque qui résulte d’une activité remarquable qui est liée à une sédentarisation accrue ;

La phase de décomposition : époque caractérisée par le gaspillage des richesses et par la disparition de l’esprit de corps Al Açabbyya. Ainsi, Ibn Khaldoune met en rapport la compréhension de la société, son devenir et ses transformations et la situation économique dans ce livre AL MOUQADDIMA : « Il faut savoir que les différences dans les manières d’être des sociétés humaines ne sont dues qu’à la façon dont elles pourvoient à leur substance ». Il découle de cet extrait que l’économique est très lié au social qu’il conditionne et qu’il le conditionne lui aussi à son tour, d’où l’existence d’une relation d’influence réciproque. L’environnement politique, et plus précisément la composante du pouvoir, constitue un facteur déterminant de cet environnement social. Ce mode de pensée, se rapproche de la conceptualisation du mode de production faite par K. Marx « Le mode de production de la vie matérielle détermine, en général, le processus social, politique et intellectuel de la vie » extrait de sa préface « La critique de l’économie politique ».   Cette façon d’analyse conduit Ibn Khaldoune, à mettre en exergue une nouvelle approche entre la prospérité ou la régression économique et l’ascension ou la décadence de l’État (dans la plupart des cas dirigé par une dynastie, qui est le produit d’un groupe tribal : Açabbya, a lancé à l’usurpation du pouvoir). Cette approche trouve ses origines dans le rôle important des impôts et des finances publiques dont l’évolution correspond au cycle politique de l’ascension décadence de l’État dans la détermination du rythme de l’activité économique.

Durant la phase d’épanouissement de tout État, le lien tribal prédomine sur les intérêts personnels du groupe au pouvoir, le chef de l’État (en général le roi) se considère comme le serviteur de sa tribu[9]. Ainsi, les relations liant le sommet de l’État et les citoyens vont revêtir le caractère participatif, et ce au niveau du pouvoir et au niveau de la répartition des richesses. Vu le caractère léger de la charge fiscale, durant la première phase, les contribuables citoyens ont une propension élevée au travail comme contre partie. A cette époque l’environnement économique se caractérise par un accroissement de la cadence économique, cet accroissement va stimuler l’augmentation des recettes publiques et par conséquent les dépenses publiques. Cette stratégie financière s’accentuera tout au long de la phase d’épanouissement. La nécessité de respecter les engagements du serviteur du peuple vis-à-vis sa tribu, justifie une telle stratégie, on constate à ce niveau l’existence d’un certain pacte ou consensus social entre le pouvoir et le peuple, ses fondements sont la réduction des impôts en contre partie de l’accroissement de l’activité économique, ce consensus va favoriser l’augmentation de l’assiette fiscale et par conséquent le revenu public.

Au cours de la phase de décomposition, tous les points forts de la première phase se transforment à des points de faiblesses, le despotisme politique est le fait marquant de ce changement, expliqué par la difficulté de concilier et de converger les intérêts des personnes au pouvoir et ceux de la tribu. La naissance d’autres types d’impôts et l’augmentation de ceux existants auront lieu, ceci dans le but de répondre aux dépenses croissantes du pouvoir, on assiste ici à une sur-imposition de la population, la conséquence majeur de cette sur-imposition, est la baisse du revenu public suite à la diminution de la propension au travail (désintéressement des agriculteurs et des commerçants à leurs activités).

Ibn Khaldoune établit une classification des activités économiques : économie artisanale et marchande, et économie de subsistance. Pour l’économie artisanale et marchande, elle se base sur l’effort humain. Quant à l’économie de subsistance, elle ne se base pas sur la fourniture de travail humain, c’est le cas des impôts. Compte tenu de cette classification des activités économiques, Ibn Khaldoune ramène le rôle de l’État à quatre principes généraux :

  • La sécurité des hommes et des biens ;
  • La justice ;
  • La régulation et l’arbitrage des transactions sans que l’Etat n’intervient ;
  • La perception de l’impôt à condition qu’il ne soit pas trop lourd.

Une première lecture de ces quatre rôles de l’État, nous montre clairement que les services offerts par l’État embrasse à la fois : le volet  sécurité : quelque soit la sécurité des hommes et des biens ; le volet justice : offrir un service équitable aux justiciables sans aucune discrimination ; le volet régulation et arbitrage : l’État se contente du rôle d’observateur et de régulateur sans aucune intervention, et pour le dernier volet il se résume à la perception des impôts sans alourdir les portefeuilles des contribuables. Certes, la notion de service public est inexistante à l’époque en tant qu’on la connaît actuellement, mais le groupe dirigeant prend en charge les quatre fonctions déjà citées en haut, et si en les comparant avec la terminologie du rôle de l’État régalien, on constate bel et bien leur symétrie avec les quatre missions régaliennes traditionnelles.

Au XVI siècle, l’absolutisme naissant développe la terminologie des services communs, et l’on se réfère de plus en plus explicitement à « l’intérêt public » et au « service public », lequel s’étend avec Colbert aux fonctions régaliennes [10] mais aussi sociales, culturelles et économiques. Le Colbertisme [11] fait de l’Etat l’acteur principal du commerce et de l’industrie. Ainsi, l’État intervient au niveau des manufactures en construisant davantage les infrastructures pour favoriser leur développement et en construisant des « villages usines », à cette époque la richesse de l’État se mesure par les réserves qu’il détient en métaux précieux, d’où l’intérêt remarquable octroyé au commerce extérieur, pour assurer une balance commerciale excédentaire. Tantôt, le rôle de l’État selon Colbert, se résume à :

  • L’augmentation du produit des Impôts ;
  • Le développement d’une marine forte, pour assurer un commerce extérieur épanouit ;
  • La construction d’infrastructures routières et maritimes, dans le but de faciliter le transport des produits industriels afin de les commercialiser ;
  • L’édification des manufactures pour éliminer la dépendance de l’État aux autres pays.

De même Colbert a soutenu la thèse de Nicolas Delamare, avancée dans son ouvrage « traité de la police », où il attribue aux responsables de la police onze champs de compétence, parmi eux on trouve la santé, la religion, les mœurs, la gestion de la pauvreté, la science et art libéraux…A cet égard, on constate la naissance d’un autre type de service rendu par l’État ( police) qui revêt un caractère social, scientifique, religieux et disciplinaire.

Pour les classiques, Adam Smith préconise que les fonctions régaliennes sont définies dans leur sens moderne : la protection des libertés individuelles fondamentales contre les agressions intérieures et extérieures. Pour autant, Smith ne rejette pas l’idée de l’interventionnisme économique de l’Éat. Dans le but de protéger les citoyens et leurs biens contre les injustices venues de l’intérieur et d’empêcher les invasions d’armées étrangères, Smith attribue à l’État une fonction d’intérêt général : « Le troisième et dernier devoir du souverain est d’entretenir ces ouvrages ou ces établissements publics dont une grande société retire d’immenses avantages, mais sont néanmoins de nature à ne pouvoir être entrepris ou entretenus par un ou plusieurs particuliers, attendu que, pour ceux-ci, le profit ne saurait jamais leur en rembourser la dépense[12] ».

Selon Smith, le marché ne peut pas prendre en charge toutes les activités économiques, car certaines ne sont rentables pour aucune entité économique ou industrielle, et pourtant elles profitent amplement à la société toute entière. Ces activités doivent alors être assurées par l’État. Il s’agit surtout des grandes infrastructures, mais l’analyse peut s’étendre aux services publics, c’est le cas des dépenses collectives afférentes à l’armée, ils relèvent de l’intérêt général sans qu’il soit possible d’en saisir le bénéficiaire. Pour Adam Smith, une armée bien structurée et bien organisée est nécessaire pour assurer la sécurité interne et externe, elle garantie la protection de l’État conte l’invasion d’autres sociétés indépendantes. Une armée forte peut être considérer comme une clé porteuse de civilisation : « Ce ne peut être que par ce moyen qu’un pays barbare peut passer tout à coup à un état passable de civilisation ». En effet, une armée bien réglée est garante de la sécurité intérieure, c’est un moyen qui aide à faire régner la loi sur tout le territoire placé sous la tutelle du dite armée. Le souverain se trouve dans l’obligation de mettre en œuvre une justice équitable : « Le second devoir du souverain, celui de protéger, autant qu’il est possible, chacun des membres de la société contre l’injustice ou l’oppression de tout autre membre de cette société,…, exige aussi des dépenses qui, dans les différentes périodes de la société, s’élèvent à des degrés fort différents ». Il encourage l’intervention des pouvoirs publics pour le bon fonctionnement de l’économie, en construisant les infrastructures routières, les ponts, les canaux, les ports, les hôpitaux, la poste… pour le bon accompagnement du développement économique. Adam Smith, est l’un des encourageants du protectionnisme, pour lui la protection des industries stratégiques passe avant tout, même si cette protection freinera la croissance du revenu national : «la sécurité de l’État est d’une plus grande importance que sa richesse ».

Durant le siècle des lumières, un terme nouveau s’est apparut «le contrat social », cette notion s’est concrétisée à la Révolution Française, période dans laquelle le dirigeant n’est plus vu comme un maitre mais comme organisateur, à qui l’on a délégué la gestion et l’administration des biens communs. L’impôt va servir d’alimenter les caisses de l’État pour assurer la gestion des services publics.

Même la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, fait signe à la notion d’intérêt général, ainsi que le principe d’utilité publique, qui devient le moyen de réaliser et de mettre en œuvre la loi de manière satisfaisante et en conformité avec l’intérêt national. Elle indique que la force publique « est instituée pour l’avantage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée » (article 12).

b- Le XIXe siècle

Les pouvoirs de l’État ne cessent de croître au XIXe siècle et la notion d’intérêt général est fortement utilisée, mais l’État libéral offre une place importante aux libertés publiques. Dans cet ordre d’idées, l’école historique allemande développe la théorie organique de l’État, une théorie qui préconise la légitimité de l’intervention de l’État. L’un de ses fondateurs, Adolphe Wagner stipule dans son ouvrage[13] que : « une portion relative toujours plus grande et plus importante des besoins collectifs d’un peuple civilisé en progrès se trouve satisfaite par l’État ». Pour Wagner, l’État est le seul garant du développement économique, ainsi, son rôle doit s’étendre à toute la sphère économique. Wagner constate que le développement économique et social de la société, s’accompagne d’une augmentation du poids des dépenses publiques[14] dans le produit intérieur brut : « plus la société se civilise, plus l’État est dispendieux ». Pour Wagner l’augmentation des dépenses publiques, s’explique par l’émergence de trois catégories de besoins qui naissent au fur et à mesure du degré de développement de la société :

  • Le besoin de réglementation pour faire face à la complexification de la société, en particulier : à la protection de la propriété intellectuelle, industrielle ou commerciale ; l’industrialisation ; l’aménagement du territoire ; à l’urbanisation… Ces aspects qui résultent du développement économique, nécessitent l’instauration de nouvelles règles inconnues dans les sociétés traditionnelles. Les sociétés modernes doivent se doter de nouvelles règles du jeu qui accompagnent leur essor économique.
  • Les besoins économiques et sociaux conjugués à l’amélioration du niveau et de la qualité de vie, le citoyen devient de plus en plus conscient de ses droits et exigeant vis-à-vis de la société, la montée des courants socialistes et l’émergence des syndicats en jouent le rôle. Dans les sociétés modernes, les individus aspirent à améliorer leur condition via la formation, la culture, la santé, les loisirs…Ces aspirations constituent en outre des facteurs de croissance, vu qu’ils créent des nouvelles activités et par la suite de nouveaux besoins en formation, ce qui va générer à leurs tours de nouveaux débouchés.
  • Les besoins d’infrastructures nécessaires au développement des échanges et de la production. Le développement industriel est nécessiteux d’un développement énergétique, logistique, sanitaire… A cet égard, l’État se présente comme le seul garant de ces investissements lourds, desquels le retour sur investissement n’est pas assuré, ainsi que leur impact ne sera connu qu’au long terme.

Pour Wagner, l’accroissement du rôle de l’État dans la sphère économique, est lié au niveau du développement industriel. Il ne résulte pas de la sphère politique ou idéologique, mais  du progrès industriel.

Ainsi, au 19 siècle les missions de l’État restent très limitées et s’exercent principalement dans les actes de police administrative[15] par un État « gendarme ». Avec l’essor du capitalisme, les conditions économiques et sociales des États sont devenues critiques et l’intervention de l’État progresse dès la première moitié du siècle, en matière de travail des enfants ou d’enseignement par exemple[16]. L’interventionnisme se fait dans le domaine économique, social et culturel. L’État s’engage de plus en plus dans le social, ceci a été théorisé par Léon Bourgeois qui systématise en 1898 la relation entre le solidarisme et l’interdépendance social, pour construire une théorie des droits et des devoirs sociaux : « chacun est redevable d’une dette du seul fait qu’il vit en société, parce qu’il a hérité de l’acquis de la civilisation [17]». D’où la naissance de la notion de l’État solidaire, au service de la société.

Sous l’angle juridique, la notion du service public, est pas à pas concrétisée par le Conseil d’État Français, qui différencie en particulier ce qui relève du champ de la gestion publique, du champ de la gestion privée, pour une même entité. L’expression est employée dans une décision du Tribunal des Conflits dans l’Affaire Blanco [18], en date du mille huit cent soixante treize.

c- Le XXe siècle

Selon Max Weber, l’État est le seul possesseur du « monopole de contrainte physique », l’État a souvent vu son champ d’action rétrécit dans le volet économique. A cet égard, Weber préconise qu’il est impensable de séparer l’agir économique et l’agir politique, ces deux sphères restent fortement connecter, vu que l’agir économique contient des dimensions politiques, le cas par exemple des relations bilatérales commerciales, ainsi, que l’agir politique exige un agir économique, et ce au niveau des discours électoraux, des promesses des élus locaux aux nationaux, quelque soit l’échelle de la décision politique. En effet, L’État en situation de cirse, développe des politiques conjoncturelles multiples, ces politiques manipulent plusieurs variables économiques : taux de change, taux de chômage, taux d’inflation, taux d’intérêt… Face à la conception du vingtième siècle, d’un État minarchisme [19] de Max Weber[20], on trouve une autre conception de l’État ; qui tend à élargir son périmètre d’action, allant au-delà de la conception précédente ; de Musgrave. Il  a défini en 1959, les trois principales fonctions de l’État, dans son ouvrage « The theory of public finance » :

  • L’affectation ou l’allocation des ressources : État affecte des moyens pour financer les secteurs non marchands, le cas de l’éducation, de la santé, de la justice…dans ce cas de figure l’État applique une tarification au coût marginal. En mettant, au profit de la population des biens collectifs ;
  • La redistribution des revenus et des patrimoines : elle vise essentiellement, l’équité sociale, et la réduction des inégalités entre les différentes tranches de la population ;
  • La régulation de la conjoncture économique : l’État doit intervenir d’une manière dynamique dans la scène économique, en agissant sur la demande via la politique fiscale, qui favorisera un transfert de revenus de plus riches vers les plus pauvres, et en agissant ainsi, sur l’investissement par l’encouragement des entreprises locales à investir, ceci va se réaliser par la construction des infrastructures et par la baisse du taux d’intérêt, afin de rendre les investissements rentables. De cette façon de faire, les pouvoirs publics vont prévenir les situations des déséquilibres qui pourraient dériver d’un laisser faire exagéré.

L’apogée des services publics se développe tout au long du XX siècle, dans une démarche de forte expansion, tandis que le service public devient le  principe d’unification des grandes notions du droit administratif. Les services publics administratifs se distinguent des services publics industriels et commerciaux dès les années 1920, alors que se développe la gestion de services publics par des personnes privées.

L’interventionnisme de l’État connaît un fort essor, à cette époque au travers des lois économiques et sociales de plus en plus nombreuses. Au niveau local aussi les initiatives se multiplient, au point d’inciter le juge administratif à rappeler le principe de la liberté du commerce et de l’industrie. Mais cela ne freine pas l’expansion du secteur.

Pour autant la notion demeure relativement flou et imprécise, raison pour laquelle les années 1960 ont recours à une définition fonctionnelle du service public, fondée sur une double logique : les activités des personnes publiques sont présumées être des services publics ; les activités des personnes privées (dont les entreprises publiques organisées comme des sociétés commerciales) sont présumées être de nature privée ; pour qu’il y ait création de service public il faut une condition formelle, un critère subjectif et un certain nombre d’indices matériels complémentaires [21].

Le secteur économique du service public s’est renforcé dans l’entre-deux guerres et détient une place essentielle dans l’économie des pays développés. Il faut cependant nuancer le recul de l’interventionnisme de l’État : la planification régionale demeure, de même que la régulation de la concurrence ou les politiques d’aménagement du territoire. Ce qui semble se dessiner dans les années 1990 est plutôt un changement dans la forme de cet interventionnisme, car la tutelle de l’État sur la société n’a guère faibli aujourd’hui. On peut même dire que les collectivités publiques en général interviennent de plus en plus dans le domaine de la sûreté sanitaire ou de la protection de l’environnement. Mais l’abandon progressif de la sphère économique par l’État est réel. S’ils sont souvent confondus, service public et secteur public sont deux réalités différentes. C’est la multiplication des entreprises publiques à vocation industrielle et commerciale actuellement, qui a contribué à les distinguer nettement.

Bibliographie :

 

  • Adam Smith, Richesse des nations, Livre 5.
  • Claude Martinand, L’accès pour tous aux services essentiels, L’encyclopédie du développement durable, Les éditions des récollets, 2006.
  • Jacqueline Russ, Les théories du pouvoir, 1994, LGF/ Livre de Poche.
  • Jacques Chevallier, Le service public, Paris, Editions PUF, 2008.
  • Riccardo Petrella, Le bien commun : éloge de la solidarité, Labor, 1996.
  • Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, Edition Boccard, 1923.
  • Louis Rolland, Droit administratif, 1934.
  • Michel Crozier. Le phénomène bureaucratique : essai sur les tendances bureaucratiques des systèmes d’organisations modernes et sur leurs relations en France avec le système social et culturel. Paris, Editions du Seuil.

[1] Claude Martinand, L’accès pour tous aux services essentiels, L’encyclopédie du développement durable, Les éditions des récollets, 2006.

[2] La théorie des biens publics tente de justifier l’existence de l’Etat à partir d’un point de vue utilitariste et moral. L’argument des biens publics permet aux étatistes d’intervenir dans n’importe quel domaine de la vie des individus, en posant comme argument le principe que cette intervention est utile, voire indispensable. Pour les libertariens, l’État n’est pas une institution nécessaire, mais au contraire une institution nuisible, qui est régulièrement confondue avec les institutions nécessaires qu’elle monopolise. Il n’y a aucune justification rationnelle pour l’intervention étatique, tous les arguments avancés ne visent qu’à cacher la seule raison, qui est l’emploi de la force selon la loi du plus fort, pour réaliser l’oppression des politiquement faibles par les politiquement forts.

[3] Jacqueline Russ, Les théories du pouvoir, 1994, LGF/ Livre de Poche.

[4] Les sujets abordés dans ce code couvrent les droits pénal et civil. Ils touchent également la famille, l’esclavage, le droit professionnel et commercial, agricole et administratif.

[5] Administrateurs, soldats et travailleurs de palais.

[6] « il faut construire les digues pour briser le courant et retenir le limon (sol léger et fertile), des réservoirs pour conserver l’eau en vue de l’irrigation durant la saison sèche,…lutter contre l’invasion du sable, réglementer l’usage de l’eau pour les particuliers. Pour construire et entretenir un tel équipement, surtout avec des moyens matériels limités, il fallait un énorme travail collectif organisé : on était ainsi amené à établir une autorité centrale, capable de mobiliser, de coordonner et éventuellement de contraindre les énergies individuelles en vue de l’œuvre commune. Ainsi, s’explique le caractère très centralisé de l’organisation politique et son intervention dans la vie économique »  Cours de l’histoire des faits économiques et sociaux, M. AMRI, 2004/2005, Extrait de l’historien Maillet.

[7] Riccardo Petrella, Le bien commun : éloge de la solidarité, Labor, 1996.

[8] Par Al Açabyya, Ibn Khaldoune entend les liens dynamiques, l’esprit de clan à base de parenté de sang, ils cimentent socialement et politiquement tous les rapports entre les contribules et clients ou entre des tribus.

[9] Car il est arrivé au pouvoir grâce au soutien de cette dernière, et par le biais de l’Açabbya.

[10] Les fonctions régaliennes, du latin jura regalia, désignent les marques de souveraineté, dont dispose la royauté ou l’Etat. Ils ont été définies clairement en particulier au 16 siècle, par les penseurs de l’absolutisme. On y inclut couramment la sécurité interne (police et justice), la sécurité extérieure (armée) et la monnaie.

[11] Forme d’interventionnisme étatique pratiquée en France sous Louis XIV par son ministre J.B Colbert (1619-1683) et inspirée des théories mercantilistes. Dictionnaire d’Economie et de des Sciences Sociales, NATHAN, quatrième édition.

[12] Adam Smith, Richesse des nations, Livre 5.

[13]Adolphe Wagner, «  les fondements de l’économie politique », 1867, Paris, page 378.

[14] Loi de Wagner.

[15] La police administrative est l’activité qui vise à prévenir les troubles de l’ordre public. Depuis le code des délits et des peines de 1795, elle est distincte de la police  judiciaire.

[16] Loi n°9203 du 22 mars 1841 réglementant le travail des enfants ; loi sur l’instruction publique du 28 juin 1833, dite “loi Guizot”, obligeant les communes de plus de 500 habitants à créer une école primaire élémentaire.

[17] Jacques Chevallier, le service public, PUF, 2008.

[18] L’État peut agir comme personne civile ou propriétaire, auquel cas il est soumis aux mêmes règles que les particuliers et relève de la compétence judiciaire ; ou bien il peut agir comme personne publique : il échappe alors au droit privé et n’est judiciable que de la juridiction administrative.

[19] Le Minarchisme est une variante du libéralisme, considérée comme théorie qui prône la limitation du rôle de l’Etat, ses fonctions  doivent être limitées à la défense du territoire, la justice et le maintien de l’ordre.

[20] Le premier sociologue du 20 siècle, est l’un des fondateurs de la sociologie politique.

[21] La personne privée a reçu délégation pour accomplir une certaine mission (condition formelle) ; la qualification de cette mission dépend de la recherche de l’intention de l’autorité qui a été à l’origine de sa création (critère subjectif) ; si cette intention n’est pas explicite, il faut analyser le régime de l’activité, notamment la finalité poursuivie et le contrôle exercé sur le gestionnaire (indices matériels).