Réflexions sur la libre administration des collectivités territoriales.

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Réflexions sur la libre administration des collectivités territoriales. MAHFOUD LAZAAR

Doctorant en droit public à l’université

Mohamed V de Rabat. Faculté des sciences

Juridiques, économiques et sociales de Salé

 

‘’Dans les siècles démocratiques où nous entrons, les hommes ont le goût de l’indépendance […] et  du partage dans le pouvoir politique’’[1]. Cette citation d’Alexis De Tocqueville qui porte expressément sur les individus pris physiquement dans leurs relations avec le pouvoir, est à mon modeste avis, parfaitement transposable au cas des personnes morales en l’occurrence, les collectivités territoriales. Ce postulat avancé n’est pas dénué de toute justification et ce à un double niveau :

D’abord, le processus de décentralisation depuis son lancement au lendemain de l’indépendance ne cesse de s’accompagner d’une revendication devenue  permanente -tant au niveau national que mondial- plaidant pour davantage d’autonomie en faveur de ces entités décentralisées. Ensuite, l’exigence de développement humain soutenue et même financée par les bailleurs de fonds au niveau mondial, plaide pour une reconsidération et une refonte de la relation centre-périphérie dans le sens d’une protection, notamment jurisprudentielle, des libertés locales au même titre que les libertés individuelles.

Loin de prétendre traiter dans cet article de toutes les problématiques relatives aux raisons et aux choix défendant sinon l’indépendance, du moins l’autonomie desdites collectivités, ce modeste développement a l’intention d’analyser particulièrement du point de vue formel, la posture que la nouvelle réforme constitutionnelle de 2011 a voulu donner au problème récurrent de l’autonomie locale sous la nouvelle ‘’devise’’ baptisée ‘’principe de libre administration’’ des collectivités territoriales que l’on peut qualifier de maître-mot de la nouvelle réforme constitutionnelle en matière de décentralisation.

Historiquement, la liberté d’administration existait dans le Maroc précolonial d’une manière naturelle et s’exerçait initialement par les tribus et les djemaa au moyen d’actes réglementaires autonomes.[2] La vie dans ces djemaa connaissait un réel exercice démocratique du pouvoir en ce sens que  la nomination des chefs de ces entités obéissait à des procédés respectant plus ou moins, les règles de l’élection dans le système actuel de représentation politique au niveau local et dans la mesure où les avis des opposants aux décisions prises par les djemaa sont pris en compte[3]. Les actes portant sur des domaines vitaux de la vie communautaire locale en particulier les impôts et les intérêts sociaux, n’ont connu de véritables restrictions qu’avec l’avènement de l’Etat moderne et son monopole positiviste et juridique.

Certes, la consécration constitutionnelle de ce principe ne peut être que qualifiée de révolutionnaire, vu la forte tradition centralisatrice qui caractérise le régime unitaire du pays, lequel n’a jamais prévu tout au long de son histoire constitutionnelle, une référence expresse à une liberté d’administration au profit des collectivités territoriales. Toutefois, la libre administration ne peut qu’évoluer dans un cadre contrasté au sein duquel elle ne pourrait imposer – comme c’était le cas pour l’expression ‘’décentralisation’’– que certains ‘’écornements’’ à l’omnipotence et aux frasques du pouvoir central.

Vouloir consacrer une analyse à la libre administration à partir de sa seule constitutionnalisation, et devant l’absence de la publication  des travaux de ‘’la commission chargée de la révision de la constitution marocaine’’, aurait pu relever d’une’’ fiction juridique’’ inutile, mais la publication d’une loi organique[4] relative à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et la décision du conseil constitutionnel la concernant, ainsi que les projets de lois relatifs à la régionalisation et aux collectivités territoriales, présentent une esquisse pour comprendre l’orientation générale vers la détermination du contenu de la liberté d’administration.

D’autant plus que la législation et l’expérience françaises seront à ce sujet, d’un éclairage édifiant, du fait de la langue tradition historique faisant état d’une sorte de filiation naturelle entre la législation et le constitutionnalisme des deux pays.

Dans cette perspective, la généralisation du suffrage universel direct aux conseils régionaux comme mode de désignation de leurs membres ne peut qu’être applaudi en raison de son rôle dans le renforcement de la légitimité de la représentativité locale et la volonté, par conséquent, d’aller vers l’incarnation de l’idée d’une parlementarisation des assemblées des collectivités décentralisées. Une pareille remarque n’est pas sans fondement,  puisque le constituant marocain nous livre ce genre d’espérances par le biais de plusieurs mécanismes, dont notamment la règle de priorité pour les conseillers de la deuxième chambre du parlement  pour étudier les projets portant particulièrement sur le développement local, les règles relatives à l’approche genre, et l’intention d’aligner le statut de l’élu local sur celui de son semblable au niveau national.

Ainsi, l’on sera amené à dire avec S. De Charenteany que l’avènement de  la libre administration dans le marbre constitutionnel à côté de la subsidiarité,  d’un pouvoir réglementaire local et de l’expérimentation (selon les dispositions du nouveau projet de loi relatif à la régionalisation), ‘’présage’’ des procédés et des dispositions qui peuvent même forcer la loi à faire des concessions sous forme d’adaptations ou même d’abrogations et que ‘’L’aura dont se parait la norme à caractère abstrait, impersonnel et à vocation générale et qui ambitionnait de légiférer pour l’éternité, laisse progressivement la place au réalisme et au pragmatisme dans des territoires qui servent de champ d’expérimentation et de procréation normative’’.[5]

Ceci dit, l’affirmation continue et répétée de l’unité territoriale et de l’uniformité normative,-à l’exception des aménagements prévus par le projet d’autonomie des provinces du sud- la fonctionnalisation législative qui cantonne les libertés locales dans un cadre secondaire par rapport à la capacité normative étatique et l’attitude timorée(qui sera exposée infra) que le conseil constitutionnel commence à afficher vis-à-vis de quelques dispositions législatives touchant le statut des collectivités territoriales, laissent planer des doutes sur le sort libéral de leur liberté d’administration.

Devant cet état de choses, la nouvelle réforme constitutionnelle n’échappe pas a cet événementiel ambivalent qui caractérise, également, le modèle français de libre administration et dont la doctrine a souligné éloquemment, que dans le but de pallier les contradictions rongeant les dispositions décentralisatrices, l’on a essayé depuis la première constitution française de concilier simultanément, les impératifs de l’indivisibilité du pays et de la liberté d’administration des collectivités territoriales.

Ainsi, dans le but de mettre en lumière ce contraste, on abordera la consistance de la dose démocratique qui sous-tend la libre administration érigeant cette liberté en un réel contre-pouvoir démocratique vis-à-vis du pouvoir central (1rePartie), pour s’atteler dans un deuxième temps au problème -qui manifeste constamment, le paradoxe du processus de décentralisation- de l’intercession de l’Etat dans la conception de la liberté d’administration des collectivités territoriales. (2emePartie).

                      Ire. Partie : La libre administration des collectivités territoriales; un contre pouvoir démocratique.

Au travers la nouvelle réforme constitutionnelle[6] dans son volet portant sur la décentralisation, l’on assiste, sinon à une refonte, du moins à une réorientation partielle des rapports Etat-collectivités territoriales. Cela s’est manifesté entre autres, par la généralisation du suffrage universel direct aux élections régionales en tant que mécanisme indubitable à la démocratie locale. (A)

La généralisation de ce mode de scrutin, associée à l’instauration d’une priorité en faveur de la deuxième chambre du parlement pour l’examen des projets de lois portant sur l’organisation territoriale, ne sont pas sans conséquences sur l’expression et les natures politique et démocratique  du pouvoir local, lequel tend- même liminairement- à bénéficier d’un mimétisme, certes avantageux, des mécanismes de représentation politique connus au niveau national. (B)

  1. L’originalité de l’élément électif de la libre administration.

L’élément électif en tant que seul critère de l’existence ou non d’une décentralisation, fut défendu dés le début du XXe siècle par  le doyen M. Hauriou ‘’le père de la notion politique’’ de cette dernière.[7]Ce postulat fut presque unanimement admis par la doctrine de l’époque, à l’exception de quelques objections[8], dont le fondement fragile a fini par se rétrécir devant la solidité de l’argument d’Hauriou, lequel avait considéré que le critère électif reste valable même sous le poids d’une lourde tutelle.[9]

Pour sa part, le Maroc n’est pas indifférent vis-à-vis de la dimension élective qui remonte  à l’avènement de l’indépendance. Ainsi la période allant du retour du Roi de l’exil en novembre 1955 à la chute du gouvernement Bekkai en avril 1958,  était marquée  par des efforts déployés pour faire des futurs conseils communaux qui seraient issus des élections communales du 29 Mai 1960 ‘’la base d’une structure pyramidale fondée  sur le suffrage universel direct’’.[10]

Certainement, tous les pays ayant accédé à l’indépendance avaient des soucis d’édifier les bases de la démocratie et de l’organisation administrative,  mais ce qui attire l’attention dans le cas marocain, est la volonté des autorités d’accorder la primauté à la démocratie locale. L’ambition de voir la démocratie marocaine faire son premier apprentissage au sein des assemblées locales a été exprimée par le souverain lors du discours à l’occasion de l’investiture du gouvernement précité, en assignant à ce dernier comme ultime mission de ‘’poser les assises du nouveau régime qui permettra au peuple de gérer ses affaires par l’intermédiaire d’assemblée locales et d’un parlement’’.[11]

De ce fait, l’affirmation du suffrage universel direct pour la désignation des conseils élus au niveau territorial telle qu’elle ressort de la nouvelle constitution de 2011, consolide l’idée de la possession du pouvoir local par les citoyens[12] et permet d’affermir que la libre administration est fondamentalement une liberté  des citoyens[13]. La généralisation de ce scrutin aux élections régionales a fait, sans doute, écho aux appels de la doctrine marocaine faisant état de ses retombées positives sur l’action locale.

Il s’agit d’une garantie statutaire primordiale dont les apports sont des plus évidents. L’on en cite en substance, la naissance d’un véritable pouvoir local représentant l’électorat[14], la valorisation de la représentation des citoyens, puisqu’elle permet à ces derniers d’identifier facilement leurs représentants et l’encouragement du pluralisme et de la compétition politique au plan local.[15]

D’ailleurs, c’est la référence aux citoyens et à l’électorat d’une portion d’un territoire donné qui a justifié le penchant  de la majorité doctrinale et de la  constitution française de 1958 vers l’expression ‘’collectivité territoriale’’ au détriment de celle ‘’collectivité locale’’. si cette distinction peut paraître à ‘’faible intérêt’’[16], elle reste significative dans la mesure où la deuxième expression, sans contester le fait qu’elle désigne elle aussi l’attachement d’un groupe humain à une portion du territoire, il semble préférable d’employer la première en ce qu’elle met mieux l’accent sur le caractère non juridique mais naturel qu’acquiert la collectivité dès le moment de sa naissance.[17]

Cette approche est parfaitement partagée par le Doyen A. Roux pour qui  la libre administration, contrairement à la décentralisation entendue comme principe de l’organisation administrative, met l’accent sur l’exercice des libertés locales attachées à ‘’la société des citoyens’’.[18] Cette distinction entre ces deux expressions n’a rien perdu de son éclat malgré la constitutionnalisation du concept de la décentralisation par la constitution de 2011dès son premier article (en France c’est la révision constitutionnelle du 28 mars 2003[19] qui consacre expressément le terme décentralisation), attendu que la consécration explicite de la décentralisation  ne lui confère qu’une portée symbolique. Ce n’est donc pas un hasard que la doctrine française continue de qualifier la France de pays ‘’unitaire décentralisé’’  en réaction à la notion de ‘’l’organisation décentralisée de la République’’.[20]

Tout cela démontre que l’élément électif dans son mode d’exercice au suffrage universel direct revêt pour les collectivités territoriales une dimension existentielle de base, tant symboliquement que juridiquement. Dans ce cadre R. Bonnard souligne en se référant aux autorités administratives locales, qu’ ‘’il faut que celles-ci émanent par l’élection de la collectivité locale [concernée], pour que celle-ci puisse faire sentir son action sur elles dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire.’’[21]C’est donc, la légitimité des collectivités territoriales qui est consacrée et solennisée, qu’une ‘’hypothétique remise en cause se trouverait sanctionnée’’.[22]

Cette quête de légitimité n’a pas été totalement conquise à la suite de la nouvelle réforme constitutionnelle de 2011qui a exclu sciemment ou par omission, les provinces et les préfectures du mode de suffrage direct. L’alinéa 3 de l’article 135 dispose que ‘’les conseils des régions et des communes sont élus au suffrage universel direct’’ et le législateur dont on attendait une traduction plus libérale des dispositions constitutionnelles en a donné pleine cause dans l’article 102 de la loi organique relative à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales.

Pire, cette position qui n’est que l’une des manifestations d’une fonctionnalisation législative qui sera développée infra,  a été affirmée par le conseil constitutionnel[23] qui a regrettablement considéré qu’il n’existe aucune contrariété entre la disposition législative prévoyant l’élection indirecte des conseils provinciaux et préfectoraux et les garanties offertes par le texte constitutionnel.[24]

Loin d’afficher gratuitement, une attitude pessimiste à l’égard de cette décision,  un souci d’objectivité nous amène à émettre des appréhensions quant à la nature des futures orientations du conseil constitutionnel par rapport à la décentralisation.

Cette opinion n’est pas exagérée en ce qu’une partie de la doctrine marocaine déplore cette position prise par la haute instance qui maintient le cap en privilégiant nettement, la logique politique au détriment du raisonnement juridique, quitte à chercher des alibis dans le but de souder les lacunes engendrées par le constituant.[25]

De tels propos poussent à évoquer également, une orientation doctrinale marocaine[26] qui s’est faite ‘’à chaud’’ faisant l’éloge de la persistance dans la nouvelle constitution de 2011, de la notion de ‘’la gestion démocratique’’ à côté de la liberté d’administration des collectivités territoriales. En effet, Cette lecture doctrinale conçoit la gestion démocratique comme un élément dont le lien est  ‘’identifié’’ avec la libre administration en ce sens qu’il livre une interprétation large à la voie élective.

Cependant, l’on sait qu’on avait déjà attiré l’attention sur le caractère général et imprécis[27] de cette notion dont aussi bien la doctrine française que son homologue marocaine s’accordent à dénoncer l’introuvable critère d’identification. Ainsi la doctrine marocaine ne lui avait pas préféré celle de libre administration jugée plus claire,[28] au motif que la gestion démocratique fait partie des notions et principes qui sont derrière l’ambigüité de la décentralisation.

De surcroît, la notion sus-indiquée devient superfétatoire dès qu’elle parait  comme une conséquence automatique de l’élection au suffrage universel direct et devra donc, être rangée parmi les considérations endogènes qui dépendent largement, du bon vouloir des élus locaux une fois investis par la population locale.

  1. Le rattachement des scrutins locaux à la catégorie des scrutins politiques et la parlementarisation relative des assemblées locales.

Parler de la connotation politique de la libre administration ne conduit en réalité qu’à confirmer le caractère ambivalent du phénomène décentralisateur, étant donné qu’au moment où l’on s’efforce de défendre cette dimension politique, l’on ne peut en parallèle omettre que la libre administration s’inscrit-au vu de l’économie générale de la nouvelle constitution-toujours dans la logique d’une décentralisation qui n’est autre qu’un processus administratif, dont l’une des principales finalités est l’agencement vertical du pouvoir.

Cet état de choses a été parfaitement illustré par F.P. Bénoit, qui avait écrit à  la fin des années quatre-vingt que depuis la révolution,  la décentralisation,  Institution administrative en apparence, elle est aussi une des pièces du jeu politique.[29]Loin d’être considérés comme une simple constatation de fait, illustrée par la réalité marquant la nature des pouvoirs en jeu dans un cadre étatique, les propos de l’auteur précité voyant dans la décentralisation une des pièce du jeu politique, traduisent une réalité  soutenue par la doctrine.

A cet effet, le courant doctrinal pense que la fameuse clause générale de compétences, composante libérale de la liberté d’administration des collectivités territoriales est la conséquence politique directe de l’élection au suffrage universel direct.[30]Dans le prolongement, lors du fameux colloque d’Angers (1983) en France, devenu une référence  pour la doctrine dans son analyse de la controverse au sujet de la question de savoir si  libre administration avait une portée normative, le professeur M. Bourjol répondant positivement à la question posée, avait spécifié qu’en inscrivant l’expression ‘’collectivités territoriales’’ au lieu de celle ‘’collectivités locales’’ dans la constitution française de 1958 , les collectivités territoriales ont cessé d’exister dans la sphère de la constitution administrative pour intégrer  la sphère de la constitution politique.[31]

La jurisprudence semble pour sa part, partager cet avis de Bourjol, puisque le conseil constitutionnel s’est prononcé dans sa décision du 18 novembre, quotas par sexe, en faveur du caractère politique des scrutins locaux.[32]

Le conseil constitutionnel a entendu, donc affirmer que l’autonomie institutionnelle des collectivités territoriales est assurée non seulement, par une garantie organique au moyen de conseils élus, mais également par le respect d’autres principes considérant les élections locales comme des élections politiques au même titre que les élections nationales.[33]Cette réalité est résumée par J. Chevalier qui a indiqué que  ‘’si la libre administration des collectivités territoriales repose sur l’élection des organes locaux par la population locale, il est de tradition républicaine que la démocratie locale soit régie par les mécanismes du système représentatif’’.[34]

Par conséquent, la raison derrière le fait de parler de prémisses d’une parlementarisation des assemblées locales provient sans doute, d’une tendance vers l’alignement des règles politiques locales sur celles nationales.  Ainsi l’on constate que cette remarque ‘’ n’est possible que parce qu’au départ, il existe entre les deux types d’assemblées locales et nationales un dénominateur commun. Toutes les deux, issues du suffrage politique, sont des mises en scène d’enjeux politiques’’.[35] C’est dans ce cadre que l’on peut placer les nouvelles dispositions de la loi organique n°59-11precitée, dont plusieurs articles notamment, 5, 6, 8 et 9 sont purement extrapolés des articles 6, 7,22, 24 et 26 de la loi organique n°27-11relative à la chambre des députés.

De même les dispositions de l’article 105 et suivant portant sur l’inéligibilité aux élections et les cas d’incompatibilité  sont entièrement prises des dispositions de l’article 177 de la loi n°64-02 modifiant et complétant le code électoral n°09-97.[36]La nature de ces dispositions reflète-malgré les critiques adressées à la loi relative à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales, la taxant d’être élaborée à des  fins électoralistes- une volonté d’aligner le statut des élus locaux sur celui de leurs homologues au niveau national et de les considérer par ricochet, comme des cadres politiques locaux.

La parlementarisation est due également, à la conclusion selon laquelle, l’assemblée locale dispose de plusieurs pouvoirs y compris un droit de regard sur le pouvoir   que détient l’exécutif local.[37]Il en est de même de l’emprunt au droit parlementaire[38] par la loi régionale[39], du mécanisme des questions orales dans la mesure où l’article 54 dispose que des séances peuvent être réservées à la demande du président aux questions posées par les membres du conseil régional. Ce procédé peut se révéler en plus, très efficace[40] au motif que ces séances doivent avoir lieu en public.

Dans le même cade, la règle de la parité et l’approche genre instaurées par la constitution de 2011 au niveau local, traduisent elles aussi cette tendance- tendance, d’ailleurs déjà existante depuis la première constitution de 1962-[41] d’aligner les mécanismes de représentation locale sur ceux de la représentation nationale. Le législateur a essayé, au travers la loi organique n°59-11 de refléter la volonté du constituant marocain, étant donné que la question de la représentation féminine au niveau territorial est ‘’fondamentale, [car vue comme] un espace de la participation politique par essence’’.[42]

Généralement l’attachement à  la parité ne pourra que conduire à des répercussions positives sur le statut de l’élu local.[43]De même, l’affirmation selon laquelle la représentation des collectivités territoriales par la deuxième chambre du parlement traduit la volonté  traditionnelle de l’Etat de cantonner le pouvoir de  ces entités dans la logique de la souveraineté nationale, donc dans une situation secondaire, est largement fondée, mais il ne faut pas oublier tout de même que le corps électoral de la chambre des conseillers est essentiellement composé d’élus locaux (3\5 des membres selon l’article 63 de la constitution).

Cette réalité n’est pas sans conséquence, elle donne l’idée de qualifier les collectivités territoriales de ‘’véritables cadres de la démocratie politique’’.[44]D’ailleurs, on ne voit pas comment les régions et les autres collectivités territoriales peuvent au sens de l’article 137 de la nouvelle constitution marocaine, participer à la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat et à l’élaboration des politiques territoriales, si elles ne sont pas acceptées selon une acception les considérant comme de vrais cadres du développement.

                ll semble que la nouvelle constitution ait voulu accorder une consistance à cette orientation, dans la mesure où elle a prévu dans l’article 78 une règle de priorité en faveur de la chambre des conseillers pour l’examen des projets de lois, particulièrement relatifs au développement régional et local. Toute analyse raisonnable se doit de noter à cet égard, une consécration supplémentaire de la  participation des élus locaux à travers leurs représentants à la deuxième chambre, à l’exercice du pouvoir législatif. Les élus locaux disposent subséquemment, d’un contrôle sur les activités du gouvernement.[45]Il ne faut pas perdre de vue que cela contribuera, même indirectement à atténuer de la rigueur de la règle interdisant aux  conseils locaux, dans le cadre des compétences consultatives, d’exprimer des vœux sur toutes les questions à caractère politique[46].

La nouvelle disposition de priorité participe à l’instauration d’un véritable statut des collectivités territoriales[47]et tend à valoriser la place de  la deuxième chambre au regard du bicamérisme[48]en contribuant à apporter le premier élément de sa ‘’spécificité’’.[49]

Ceci dit, la priorité pour le compte des conseillers de la deuxième chambre ne signifie guère, une insinuation à une exclusivité dans le traitement des  projets portant sur le développement local. Plusieurs considérations fortifient cette conclusion.

D’emblée, sur le plan terminologique, l’article 78 instaurant le principe de la priorité montre que cette dernière n’intervient que par exception, alors que la compétence de principe appartient initialement à la chambre des députés. L’alinéa 2 de cet article est sans équivoque à ce sujet, puisqu’il stipule que ‘’ les projets de lois sont déposés en priorité sur le bureau de la chambre des représentants. Toutefois 0*les projets de lois relatifs particulièrement aux collectivités territoriales [….] sont déposés en priorité sur le bureau de la chambre des conseillers’’. Le terme ‘’toutefois’’ illustre bel et bien ce constat.

Ensuite, au plan procédural, rien n’oblige le gouvernement à déposer en priorité des projets même relatifs aux collectivités territoriales à la deuxième chambre du parlement. La cause en est entre autres, l’évasif terme ‘’particulièrement‘’ utilisé par le même article. En effet, le facteur de ‘’particularisme’’ n’empêche pas de déduire qu’un projet, même portant, sur un domaine intéressant les collectivités territoriales et qui n’y porte pas particulièrement, laissera au gouvernement une grande marge de manœuvre pour choisir l’une ou l’autre chambre.

En plus, et toujours sur le plan procédural, la première chambre dispose du dernier mot concernant tout projet même portant exclusivement sur des problèmes de développement local. L’exemple le plus éloquent, reste celui des projets portant sur les finances des collectivités territoriales, du fait que les députés ont une compétence de principe pour les questions visant les finances de l’Etat au sujet desquelles, les conseillers de la deuxième chambre n’ont aucun droit de ‘’veto’’.[50]

Tout cela permet de conclure que la règle de la priorité est dominée par une logique fonctionnelle renvoyant plus à une liberté de représentation, qu’à une liberté ‘’d’action’’.[51]Cependant, et au delà des éléments d’analyse précités, il semble que les autorités optent pour une démarche ‘’dialogique’’ et ‘’consensuelle’’ concernant l’action des deux chambres du parlement. Ainsi, il a été souligné dans le discours royal du 08.10.2010, à l’occasion de l’ouverture de la nouvelle session du parlement, que ’’[…] Nous tenons donc à réaffirmer la nécessité de rationnaliser le travail parlementaire en mettant, d’abord en cohérence les règlements intérieurs des deux chambres et en veillant à ce que celles-ci remplissent de façon homogène et complémentaire […]. Leur objectif commun est de veiller à la qualité des lois et à l’exercice d’un contrôle efficient et de s’impliquer dans un débat constructif sur les questions nationales, notamment, la bonne gouvernance territoriale.’’

Néanmoins, la démarche du consensus et de concertation n’est qu’un moyen ‘’subreptice’’ que le pouvoir central tient bien à préserver pour renouveler sans cesse son action au niveau local.

                    IIème. Partie : Le strict encadrement étatique de la libre administration; la persistance d’une tradition centralisatrice.

L’un des standards frappant les pays dont le système d’organisation administrative et politique est unitaire, est la prédominance d’une pratique juridique traditionnelle accordant le monopole à l’appareil législatif pour décider du sort de la décentralisation. Sans doute, la fonctionnalisation législative est conçue initialement comme une garantie fondamentale à l’exercice des libertés locales, mais cela n’empêche pas de dire que ces libertés sont toujours prisonnières d’une tolérance du législateur, (A)  lequel ne peut pas tout le temps, freiner l’intervention médiate du pouvoir réglementaire national, dont la réhabilitation ne se fait que se confirmer davantage, même après  la constitutionnalisation d‘un pouvoir réglementaire local.(B).

  1.     La fonctionnalisation législative.

Il suffit de lire l’article146 de la constitution marocaine pour se rendre compte de la tolérance législative qui commande le droit des collectivités territoriales et son corollaire; la liberté d’administration. Des principes fondamentaux de la libre administration en passant par l’autonomie financière et fiscale et les règles de répartition des compétences  et des modalités de groupements et de coopération décentralisée, tous les éléments constitutifs de cette liberté sont de la compétence du législateur organique et ordinaire.

D’ailleurs, c’est à cause de l’encadrement législatif du régime des libertés locales que ces dernières  sont passées d’une conception admettant leur existence naturelle à une existence positiviste et juridiquement réduite. Cette restriction est facilement identifiable si l’on se réfère à une position constante du pouvoir législatif donnant à la  récurrente question de répartition et de transfert des compétences, une posture concurrentielle et ce dans l’objectif de faire perdurer l’expression du pouvoir local dans la logique d’un agencement vertical du pouvoir.[52]

Certainement, la fameuse clause générale de compétences prévue depuis la première charte communale de 1960, aurait pu constituer un fondement libéral solide d’une reconnaissance en faveur des collectivités territoriales, d’une possibilité de régler d’une façon exclusive, les besoins locaux, mais ‘’l’analyse linéaire du droit législatif à la fois comme condition et limite du pouvoir réglementaire local’’[53] ne fait que confirmer le constat concurrentiel déjà relevé.

De ce fait, la liberté d’action des collectivités territoriales se trouve tempérée par le recours du législateur à l’attribution légale des compétences. Autrement dit, leur liberté est contrariée par une fonctionnalisation législative. Il parait que la jurisprudence marocaine ne s’est jamais prononcée à ce sujet, mais Le juge constitutionnel français au lieu de rectifier le tir,  n’adopte qu’une position timorée. En effet, cette instance avait soutenu dan un  considérant (cc, déc. n°90-274 DC, 29 mai 1990. Droit au logement. RJC. P. 403) que ‘’si en vertu de l’art 72 de la constitution, les collectivités s’administrent librement par des conseils élus ….chacune le fait dans les conditions prévues par la loi’’.

De même, malgré que l’affirmation doctrinale selon laquelle ‘’pas de pouvoir politique sans pouvoir fiscal’’ ait eu un écho chez le constituant marocain à travers la notion de ‘’ressources propres’’ (art.141 de la constitution) qui a lancé pour la première fois au Maroc la base d’une reconnaissance d’un pouvoir fiscal local. Cette consécration, combien importante pour l’application de la liberté d’administration s’expose toutefois, à devenir une simple velléité, étant donné que la constitution la lie à des conditions exogènes, dont la principale est la volonté législative sur laquelle les collectivités territoriales ‘’n’ont aucune prise’’[54].

En effet, la lecture du chapitre intitulé ‘’le régime financier de la région’’ du projet de loi sur la régionalisation reflète une male réception législative de la philosophie constitutionnelle en consacrant une vision toujours restrictive de l’autonomie financière et fiscale.[55]

Dans le même sens, si le législateur marocain affiche une volonté de ‘’couper court à certaines positions jugées insatisfaisantes’’[56]de la part du constituant marocain en prévoyant dans le projet de loi sur la régionalisation, le procédé de l’expérimentation, il campe par contre sur une constance, certainement regrettable, lorsqu’il tient dans le même projet une vision restrictive vis-à-vis du contrôle administratif. Une lecture même superficielle des articles 100 à 103 dudit,  permet de s’en rendre compte facilement.

Ainsi, l’article 100 dispose que les décisions du conseil régional et de son président y compris les actes réglementaires doivent être obligatoirement  transmises au préfet dans un délai de cinq jours seulement après la clôture des travaux de l’assemblée locale concernée. Par conséquent, l’on observe que cet article instaure un accompagnement temporel permettant une concomitance[57] du contrôle du préfet et donc, une continuité ‘’malicieuse’’ de l’ancienne tutelle, fustigeant ainsi, la vertu du contrôle administratif qui consiste à prouver la maturité  des collectivités territoriales à décider du sort de la population locale.

Pire, l’article 103 assure une continuité  au procédé du visa du préfet dans un domaine vital de l’exercice de  la libre administration à savoir la liberté fiscale et financière (le budget et tous les actes de l’assemblée relatifs aux dépenses et aux recettes.). Cette position  législative est bien conforme à l’affirmation selon laquelle, le contrôle administratif est un moyen de pérenniser la mainmise étatique sur les libertés locales Comme l’a souligné Ch. Eiesenmann qui a spécifié que ‘’ la tutelle n’est pas un moyen pour assurer l’autonomie des collectivités, mais un instrument qui permettrait à l’Etat de participer aux décisions locales importantes’’.[58]

Le volet relatif au contrôle administratif supposé faire table rase avec l’ancienne tutelle a permis à cette dernière de faire ‘’sa rentrée par la fenêtre après s’être sortie par la porte’’.[59] Cette remarque est consolidée par une lettre des présidents des régions adressée le 19.09.2014, au ministre de l’intérieur dans laquelle ils dénoncent à l’unanimité, la pesanteur du contrôle administratif tel qu’il est prévu par le projet relatif à la régionalisation, au point que les présidents régionaux ne peuvent pas agir sans accompagnement préalable du préfet ajoutent-ils.[60]Tout cela pousse à dire que la libre administration est moins un principe de liberté, qu’un principe de compétence législative.[61]

D’aucuns peuvent objecter que ces constatations sont un peu poussées en ce sens que le contrôle administratif pourrait aboutir à l’intervention du juge administratif, laquelle est une garantie pour les collectivités territoriales. Cependant, l’on ne peut oublier que le monopole[62]du déféré préfectoral par le wali pourrait conduire comme c’était le cas en France, à un effet inattendu se traduisant par une recentralisation due à l’intervention du juge administratif.[63]

De ce fait, la pratique à démontrer que le conseil d’Etat en France manifeste une orientation vers le fait de perpétuer des arguments imprégnés du sceau de l’ancienne tutelle[64], d’autant plus que le juge administratif sera livré à ‘’un contrôle plus poussé que celui qu’exerce le préfet’’, avait déclaré le vice-président du tribunal administratif de Lyon[65]. La même appréhension peut être faite concernant le cas marocain. Ainsi la doctrine n’avait-elle pas parlé d’’’une participation’’[66]de la justice administrative à l’exercice de la tutelle sur les actes du conseil régional.

Toutes les remarques précitées s’avèrent fondées lorsqu’on aborde la méthode systématique de l’habilitation législative qui demeure inchangée,  malgré la constitutionnalisation d’une capacité normative des collectivités territoriales. Donc rien n’a été substantiellement modifié dans l’économie générale de l’exercice du pouvoir dans l’Etat qui subordonne largement le pouvoir réglementaire local à la mise en œuvre législative[67].

Dans ce cadre, P.L Frier précise à juste titre que les révisions constitutionnelles des pays de type unitaire n’ont jamais eu comme objet de concevoir ‘’une intervention du règlement local en dehors de la loi’’[68].

  1. La difficile reconnaissance du caractère normatif de la libre administration.

Il est unanimement admis qu’une liberté d’être des collectivités territoriales consacrée par le mécanisme électif ne se conçoit guère en dehors de toute liberté d’agir traduite par la mainmise des autorités locales sur un minimum de pouvoir de décision. La doctrine s’est déployée à chercher certaines interprétations reflétant son ambition de voir un jour une pleine expression de la capacité normative des collectivités territoriales.

C’est dans ce sens qu’on s’est demandé pourquoi l’on persiste à refuser le caractère normatif de la libre administration, alors que le pouvoir réglementaire est rangé par la constitution parmi les fonctions gouvernementales englobant les décrets réglementaires qui sont considérés comme des actes réglementaires tout comme les arrêtés ou règlements municipaux  dont la portée est parfois générale et les destinataires inconnus.[69]

D’autres auteurs dont J.H. Stahl, trouvent ‘’anecdotique’’[70] le fait de nier la portée normative de la liberté d’administration après plus de cinquante années de pratique décentralisatrice. Le présent auteur considère que la   décision du conseil constitutionnel[71] déclarant que l’obligation de publicité des séances des commissions permanentes des collectivités territoriales avait restreint la libre administration au point de méconnaitre les dispositions de l’article 72 de la constitution de 1958[72], met fin aux doutes sur la normativité de la liberté d’administration.[73]

Ces développements tant doctrinaux que jurisprudentiels mettent en exergue l’indissociabilité entre la libre administration et la capacité normative des collectivités décentralisées. D’ailleurs, les premières discussions doctrinales qui ont eu lieu au colloque d’Angers en France consacrées essentiellement à la notion de libre administration, n’ont pas pu éviter selon Bacoyannis, un effet indésirable en ce que les débats sur la libre administration ont revêtu l’apparence d’une recherche sur le problème de l’existence et la source du pouvoir réglementaire local.[74]

En effet, les collectivités territoriales ont espéré ‘’adosser leur ambitions réglementaires au principe constitutionnel de libre administration comme commandant une fonction restrictive de la fonction exécutive du gouvernement’’.[75]Telle est probablement la finalité du projet de décentralisation nouvellement constitutionnalisé en 2011, mais cette finalité risque de se trouver, malheureusement, contrariée s’agissant de sa traduction dans la pratique.

L’expérience française est éclairante à ce stade car l’auteur J.H. Stahl défendant avec ferveur la normativité de la libre administration est revenu dans un deuxième temps pour atténuer de la fermeté de son raisonnement en ce qu’il est difficile d’admettre la liberté d’administration comme limite à la compétence du législateur et au procédé de l’habilitation législative en faveur du pouvoir réglementaire national. [76]

De même, le courant doctrinal français en les personnes de F.P. Bénoit et de J. Bénoit qui ont vu dans la décision précitée (déc. n°98-407) une reconnaissance de la part de la jurisprudence constitutionnelle d’une capacité réglementaire locale ‘’exclusive’’ et ‘’indépendante’’ interdisant l’intervention du législateur[77], s’est vu opposer une objection selon la quelle l’on a omis premièrement, que la jurisprudence refuse le caractère général et indépendant du pouvoir réglementaire local et qu’ensuite, le fonctionnement des assemblées locales doit toujours respecter les dispositions législatives.[78] Janicot conclut donc que la possibilité de décider du caractère public des séances des commissions permanentes n’est pas un règlement autonome, mais bel et bien un pouvoir d’application des lois.[79]

D’un autre côté, il est évident tant au Maroc qu’en France que les politiques de développement conçues dans un cadre territorial ne se réalisent pas  au moyen d’une seule décentralisation décrétée, c’est-à-dire au moyen  d’une décentralisation une fois inscrite dans un texte solennel, produira automatiquement des résultats satisfaisants[80].

Cette conclusion est fondée, cependant le problème de la traduction dans les faits des dispositions relatives à la décentralisation est loin d’être la seule entrave à l’épanouissement du fait local, la consécration solennelle déjà évoquée y est pour quelque chose. Ainsi  les doctrines des deux pays précités s’accordent à estimer que le principe de l’unité normative et territoriale  tient le pouvoir décisionnel des collectivités dans une position secondaire.

En conséquence, le pouvoir réglementaire local n’est-il pas un simple pouvoir d’exécution des lois, possibilité elle-même difficilement soutenable en raison de la compétence du principe dont dispose le pouvoir réglementaire national, (art. 89-90de la  constitution de 2011) réhabilité[81] et relancé[82] sans cesse au fil des réformes constitutionnelles. Tout se passe, souligne B. Faure, ‘’comme si le droit constitutionnel donnait efficacité à un nouvel ordre réglementaire autour de la vocation prioritaire du gouvernement à assurer l’exécution des lois (art. 21 de la  constitution de 1958).’’[83]

La jurisprudence notamment administrative a décidé ainsi, même lorsqu’on est devant une mise en application d’une loi concernant les collectivités territoriales.[84]Le conseil d’Etat semble déterminer à n’accepter l’intervention réglementaire des collectivités secondaires qu’en cas où la compétence législative est suffisamment précisée pour être appliquée.[85]Déjà la doctrine française a conclu que les jurisprudences tant constitutionnelle que administrative ont fait naître en la matière  trop d’’’interdits difficiles à contourner’’.[86]

C’est sans doute, l’une des raisons qui ont poussé une partie de la doctrine française à qualifier le principe de libre administration de ‘’muet’’[87], de ‘’vague et vide’’[88], de ‘’coquille vide’’[89] et de le voir comme une ‘’liberté plus prometteuse que précise’’[90]. Bref, la persistance de telles pratiques centralisatrices risque de faire tomber ce principe en quenouille.

Donc, l’on est en mesure de s’interroger sur l’utilité de l’élévation du pouvoir réglementaire local au rang constitutionnel (art. 140, alinéa 2 de la constitution marocaine), dont l’antériorité[91] est de plus confirmée tant constitutionnellement que législativement[92]. En effet, la notion de ‘’gestion démocratique’’ des affaires locales prévue par les anciennes constitutions ne peut que renvoyer à une possibilité de prendre des règlements. De même la loi reconnait explicitement l’exercice d’une partie du pouvoir réglementaire au niveau local. Les exemples les plus éloquents sont ceux de la police administrative et de l’urbanisme prévus, respectivement  par l’article 54 bis et les articles 38 et 50 de la loi 17.08 de 2009 portant charte communale.[93]

Mais l’antériorité ne signifie pas de jure authenticité. Une lecture de l’article 76 de la loi 78.00 indique clairement que ‘’pour être exécutoires, les arrêtés à caractère réglementaire pris par le président du conseil communal […] doivent être revêtus du visa du ministre de l’intérieur ou de son délégué pour les communes urbaines et du wali ou du gouverneur pour les communes rurales[94].Dans le même cadre, le décret du 15 décembre 1997[95]relatif aux attributions et à l’organisation du ministère de l’intérieur, fixe dès son premier article que parmi les missions principales du ministre de l’intérieur est l’assurance de la tutelle sur les collectivités locales.

De ce qui précède, l’on remarque que la constitutionnalisation dudit pouvoir risque d’être une réforme pour rien, du moment qu’elle n’apporte aucune réponse à la manière dont celui-ci doit s’établir.[96]La jurisprudence française si elle reconnait classiquement une certaine exclusivité en faveur des collectivités territoriales pour procéder dans le domaine de la fonction publique territoriale à la nomination de leurs agents,[97]la prestation du conseil constitutionnel dans d’autres matières les concernant est généralement incertaine.

Suite à quoi, même  lorsque le législateur accorde l’exercice d’une compétence à une collectivité territoriale donnée, le règlement national garde un ‘’noyau incompressible de compétences’’.[98]Ainsi, si le législateur est seul compétent pour déterminer le champ d’application du droit de préemption dont les collectivités sont titulaires, il revient au pouvoir réglementaire de fixer les modalités d’application des principes arrêtés.[99]

Ce sont autant d’éléments parmi bien d’autres, qui témoignent de la forte présence des règlements nationaux dans la vie quotidienne des collectivités territoriales et posent de nouveau des interrogations sur l’utilité de la consécration constitutionnelle du pouvoir réglementaire local. Néanmoins, elle peut servir de ‘’base solide’’[100] pour  protéger à l’avenir ce pouvoir et  contenir le législateur  en dégageant le niveau de l’intervention législative, de celui du pouvoir du gouvernement et enfin de celui du pouvoir réglementaire local.[101]

De conclure, l’on constate que le processus de la décentralisation, tant au  Maroc qu’en France, oscille entre audace et réserve en consolidant de ce fait, la contradiction qui frappe ce processus depuis ses premiers débuts. Il s’agit bien d’un contraste, dont le dépassement dépend sûrement dans le cadre d’un système de tradition centralisatrice, d’’’une jurisprudence libre’’.[102]

 

 

 

 

 

 

[1] A. De Tocqueville, ‘’La démocratie en Amérique’’, cité par C. Lefort, ‘’ Essai sur le politique XIXe-XXe siècles’’. Editions du Seuil. 1986. PP. 223-232.

[2] S. Ben Bachir, ‘’L’administration locale du Maroc’’ (introduction). Imprimerie Royale. Casablanca. 1969. PP. 8-14.

[3] M. Smires ‘’Centralisation et décentralisation territoriale au Maroc’’. Série thèse. Fès. 2002. PP. 110-123.

[4] Dahir n°1.11.173, du 24 El Hijja 1432 (21 Novembre 2011) portant loi organique n°51-11 relative à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales. B.O n°5997bis du 25 El Hijja 1432 (22 Novembre 2011). P. 5537.

[5] S. De Charenteany, ‘’Les implications juridiques de la constitutionnalisation du droit de l’expérimentation’’, communication lors du VIIème congrès  du droit constitutionnel organisé à Paris, du 25 au 28 Septembre 2008. Collection droit positif. P. 16et s.

[6] Dahir n°1-11-91 du 27 chaâbane 1432 (29 juillet 2011), portant promulgation du texte de la constitution. B.O, n°5964 bis du 30.07.2011. p. 1902.

[7] C. Bacoyannis, ‘’le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales’’. PUAM. Éd. Economica. 1993. p. 78.

[8] Il s’agit notamment de L. Duguit, R. Bonnard et L. Rolland lesquels avaient fondé leurs objections, respectivement, sur le caractère indivisible de la souveraineté nationale, sur le fait que même en l’absence de l’élément électif, les agents décentralisés ne sont pas soumis à un contrôle hiérarchique , mais à un simple contrôle de tutelle et du moment qu’ils ne sont pas des agents de carrière, mais des particuliers appelés, occasionnellement et temporairement, à l’exercice d’une fonction publique et enfin sur le caractère relatif de l’élection qui n’est pas une condition de la décentralisation, mais seulement un élément quantitatif qui précise s’il y a plus ou moins de décentralisation et non pas s’il y a ou s’il n’y en a pas. Ibidem. P. 82-84.

[9] Ibidem. P. 78.

[10] P. Chambergeat, ‘’Les élections communales marocaines du 29 Mai 1960’’, in revue française de sciences politiques. 11emeannée, n°1. 1961.  pp 89-117. P. 90.

[11] Ibidem. p. 90-91.

[12] B. Faure, ‘’Droit des collectivités territoriales’’. Dalloz. 2009. p.35.

[13] J. Benoit, ‘’La liberté d’administration locale’’. RFDA. 2002. PP. 1065-1066.

[14] A. Bouachik, ‘’La Régionalisation ; un nouveau mode de gouvernance territoriale’’, in ‘’Vers un modèle Marocain de régionalisation, Etat, territoire et développement dans un pays émergent’’, coll. Thèmes actuels. REMALD, n°67. 2010. P.81.

[15] M. El Yaâgoubi, ‘’Lecture critique de La Loi 47-96 Relative à l’organisation de la région’’, in’Réflexion sur La démocratie locale au Maroc’’, Imprimerie El Maarif Al Jadida. Rabat. 2007. P. 332.

[16] L. Favoreu, ‘’La notion constitutionnelle de collectivité territoriale’’ in ‘‘Les collectivités locales’’. Mélange en l’honneur de Jacque Moreau. Economica. 2003. pp. 155-157

[17] C. Bacoyannis, ‘’le principe constitutionnel de libre administration…’’ op cit. p. 30.

[18] A. Roux, ‘’Le principe de libre administration des collectivités territoriales’’. RFDA, n°3. 1992. P. 435.

[19] La loi constitutionnelle n°2003-276 du 28.03.2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. JORF, n°75. P. 5568.

[20] L.N. Tsimi,’’L’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées : l’exemple du Cameroun’’. Thèse. Université Paris-Est Créteil Val-de-Marne. 2010. PP. 220-278.

[21] R. Bonnard, ‘’Précis du droit administratif’’. Cité  par C. Bacoyannis, ‘’le principe constitutionnel de libre administration…’’. OP Cit. PP, 29-30.

[22] A.Roux, ‘’Le principe constitutionnel de libre administration…’’.op cit, p. 437.

[23] Déc, n°821-11du 19 novembre 2011. B.O, n°5997bis du 22 El Hijja 1432 (19 novembre 2011). P. 5566.

[24] T. Zair, ‘’Le principe de libre administration des collectivités territoriales’’. REMALD, n°107. Novembre-Décembre 2012.  PP. 11-12.

[25] A. Hadrani, ‘’L’encadrement constitutionnel de la région au Maroc’’ (en arabe), in A. Mecherfi (ss.dir.de), ‘’La régionalisation dans les Etats du Maghreb : quelles perspectives ?’’. Actes des IXème journées maghrébines de droit, organisées par le réseau des juristes Maghrébins (REJMA). Imprimerie Al Maarif Al Jadida. Rabat. 2014. PP.28-30.

[26] T. Zair, ‘’Le principe de libre administration des collectivités territoriales’’. Op cit.  PP. 11-12.

[27] M. El Yaâgoubi, ‘’La notion constitutionnelle de gestion démocratique des collectivités locales à la lumière des idées d’élection et de représentation’’, in’Réflexion sur la démocratie locale au Maroc’’. Imprimerie El Maarif Al Jadida. Rabat. 2007. PP. 53-60.

[28] Ibidem. P.53.

[29] F.P. Bénoit, (Rapport de synthèse), in ‘’Révolution et décentralisation, le système administratif français et les principes révolutionnaires de 1789’’. Economica. Paris. 1992. P. 261.

[30] M. Verpeaux’, ‘’ Vous avez bien dit clause générale de compétences?’’, in Revue ‘’Commentaire’’, n° 129. 2010. PP. 81-88. (P 86).

[31] M. Bourjol. S. Bodard ‘’Droits et libertés des collectivités territoriales’’, éd. Masson. Coll. Droit de l’administration locale. 1984. P. 43. Cité par C. Bacoyannis, ‘’le principe constitutionnel de libre administration…’’. op, cit. p. 109-110.

[32] Cons. Const. n°82-146 DC du 18 nov. 1982.

[33] J. Ferstenbert, F. Priet et P.Quilichini, ‘’Droit des collectivités territoriales’’. HeperCours. Dalloz. 2009. P. 78.

[34] J. Chevalier, ‘’La démocratie locale, représentation, participation’’ (synthèse), in L. Blondiaux (ss.dir.de), ‘’La démocratie locale, représentation, participation, et espace public’’. CURAPP. PUF. 1999. PP. 408-415.

[35] S. Castanié, ‘’La parlementarisation des assemblées délibérantes des collectivités territoriales’’. Thèse. Université de Pau et des Pays de l’Adour. 2002. Cité par G. Protière, ‘’La puissance territoriale, contribution à  l’étude du droit constitutionnel local’’. Thèse. Université Lumière Lyon II. 2006. P 384.

[36] A. Hadrani, ‘’L’encadrement constitutionnel de la région au Maroc’’. Op cit. P. 26.

[37] M. De Villiers (ss.dir.de), ‘’Droit public général’’. Jurisclasseur. Editions Litec.  2002. P. 244.

[38] M. Brahimi, ‘’Appréciation de la régionalisation à l’ombre de la recomposition politique et institutionnelle’’. REMALD. n°19. Avril-Juin 1997. P. 63.

[39] Dahir n°1-97-84 du 23 Kaada 1417 (2 Avril 1997) portant promulgation de la loi n°47-96 relative à l’organisation de la région. B.O n°447 du 3 Avril 1997.

[40] M. Brahimi, ‘’Appréciation de la régionalisation à l’ombre de la recomposition…’’. Op cit. P.63.

[41] M. Smires ‘’Centralisation et décentralisation territoriale au Maroc’’. Op cit. PP. 69-74.

[42] T. Zair, ‘’Le droit face à la promotion de la parité politique : Le cas des collectivités territoriales’’, in ‘’La nouvelle constitution du royaume du Maroc’’. REMALD. Série ‘’Thèmes actuels’’. 2013 P. 198.

[43] Ibidem, P. 198.

[44] G. Protière, ‘’La puissance territoriale…’’. Op.Cit. PP 250-254.

[45] T, Zair, ‘’Le nouveau statut constitutionnel des collectivités territoriales’’, in ‘’La nouvelle constitution du royaume du Maroc’’. REMALD. Série ‘’Thèmes actuels’’. 2013. P. 188.

[46] Article 44 de la loi 78.00 portant charte communale, promulguée par le dahir, n°1-2-297, du 25 Rjeb 1423 (03 octobre 2002). B.O, n°5058 du 16 Ramadan 1423 (21-11-2002).

[47] T, Zair, ‘’Le nouveau statut constitutionnel…’’. Op. Cit. PP. 183-196.

[48] R. Hannicotte, ‘’Priorité au sénat’’ (Chronique). ‘’Pouvoirs’’, n°111. 2004. P. 160 et s.

[49] Ibidem.

[50]Ibidem. P. 165.

[51] F. Robbe, ‘’La représentation des collectivités territoriales par le sénat’’. LGDJ. 2001. P. 508.

[52] G. Protière, ‘’La puissance territoriale….’’. Op cit. PP. 305-307.

[53] B. Faure, ‘’Règlements locaux et règlements nationaux’’, in ‘’La constitution et les collectivités territoriales’’. Les nouveaux cahiers du conseil constitutionnel, n°42. LGDJ.  Janvier 2014. P. 43.

[54]  Pour plus de détails, voir G. Protière, ‘’La puissance territoriale….’’. Op cit. PP. 350-377.

[55] M. El Aaraj. A. Harsi. A. Benlias et F. El Omari. Communications faites lors de la rencontre organisée à Rabat, le 25.11.2014 en collaboration entre la section de ‘’Transparency’’ au Maroc et l’organisation Allemande ‘’Heinrich bool stiftung’’ sous le thème :’’Pour une charte communale répondant aux dispositions de la constitution’’. Hespress du 27.11.2014.

[56] G. Protière, ‘’Collectivités territoriales et constitution, une mention pour rien’’. Revue ‘’Politeia’’, n°12. 2007. PP. 247-277.

[57] J.B. Auby, ‘’les contrôles administratifs, juridiques et financiers’’. ‘’Pouvoirs’’, n°73. 1995. P. 85.

[58] M. Doat, ‘’Recherches sur la notion de collectivité locale en droit administratif français’’. Bibliothèque de droit public. Tom. 230. LGDJ-Montchrestein. 2003. P. 155.

[59] M. Mobdie, allocution donnée lors d’une rencontre organisée le 23.08.2014 par ’’ l’association des présidents des collectivités locales’’. Hespress, ‘’ Des présidents de communes critiquent le projet de loi sur la gestion de la chose locale au Maroc’’ (en arabe), du 23 Aout 2014.

[60]’Assabah’’, n°4487 du 19.09.2014.

[61] ‘’La constitution française et les collectivités territoriales’’. Récupéré du site ‘’www.maublanc.overblog.com’’

[62] I. Muller-Quoy, ‘’Le déféré préfectoral ; une expression de l’autorité de l’Etat’’. CURRAP. PUF. 2000. PP. 132-134.

[63] J. Caillosse, ‘’Le savoir juridique à l’épreuve de la décentralisation’’, in Annuaire des collectivités locales, Vol. 8. 1988. pp. 5-31. Et M. Gjidara, ‘’Le contrôle des actes des autorités locales par les tribunaux administratifs français’’. Récupéré à partir du site ‘’www.pravst.hr’’

[64] J. Caillosse, ‘’Le savoir juridique à l’épreuve de la décentralisation’’.Op cit. P. 21.

 

[65] D. Chabanot, ‘’contrôle de légalité et liberté d’administration’’. AJDA. 1984. P. 14.

[66]M. Antari, ‘’La participation du juge administratif à la tutelle sur les actes du conseil régional’’. REMALD, n°19. Avril-Juin 1997. PP. 83-89.

[67]G. Protière, ‘’La puissance territoriale….’’. Op cit. P. 421.

[68] P. L. Frier, ‘’ Le pouvoir réglementaire local’’, cité par G. Protière, ‘’La puissance territoriale…’’. Op cit. PP.408-409.

[69] J. Bénoit, ‘’La liberté d’administration locale’’. Op cit. PP. 1065-10668.

[70] J.H. Stahl. ‘’Le principe de libre administration a-t-il une portée normative ?’’, in ‘’La constitution et les collectivités territoriales’’. Les nouveaux cahiers du conseil constitutionnel, n°42. LGDJ. Janvier 2014. PP. 31-41.

[71] CC. déc. n°98-407 DC du 14 Janvier 1999.

[72] L’article 72 de la constitution française de 1958 dispose que ‘’les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus…’’.

[73] . J.H. Stahl. ‘’Le principe de libre administration a-t-il une portée…’’. Op cit. P. 32.

[74] C. Bacoyannis, ‘’le principe constitutionnel de libre administration…’’. Op cit. p. 11.

[75] B. Faure, ‘’ Le problème du pouvoir réglementaire des autorités administratives secondaires’’, in ’’loi et règlements’’. Cahier du conseil constitutionnel, n°19. Janvier 2006.

[76] J.H. Stahl. ‘’Le principe de libre administration a-t-il une portée…’’. Op cit. PP. 35-40.

[77] J. Bénoit et F.P. Bénoit, ‘’Le règlement intérieur du conseil municipal’’. Répertoire Dalloz des collectivités territoriales, n°46. 1999. P. 343.

[78] L. Janicot, ‘’Les droits des élus, membres des assemblées des collectivités territoriales’’. Thèse. 2002, cité par G. Protière, ‘’La puissance territoriale….’’. Op cit. PP. 365.

[79] Ibidem. P. 366.

[80] A. Claisse, ‘’Représentation, gestion, développement ; les trios fondements de la décentralisation’’, (Rapport de synthèse). REMALD, n°22, janvier-mars. 1998 P. 16. R. Chapus, ‘’Droit administratif général’’. LGDJ-Montchrestien. Coll. ‘’Domat Droit Public’’.Tom.1. 9èmeéd. Paris. 2001. P. 356.

[81] B. Faure, ‘’Règlements locaux et règlements…’’. Op cit. P. 43.

[82] A. Benkhattab, ‘’Le parlement marocain, régulation politique et incertitude transitionnelle’’, in ‘’ La nouvelle constitution du royaume du Maroc’’. REMALD. Série ‘’Thèmes actuels’’, n°82. 2013. PP. 123-150.

[83] B. Faure, ‘’Règlements locaux et règlements…’’. Op cit. P. 45.

[84] A. Haquet, ‘’ Le pouvoir réglementaire des autorités administratives et indépendantes, réflexion sur son objet et sa légitimité’’. RDP n° 2. LGDJ-Monthrestien. Mai 2008.P. 397.

[85] CE, 09 octobre 2002, Fédération des personnels et des services des départements et des régions et Fédération nationale Interco-CFDT, à propos du régime indemnitaire et du temps du travail dans la fonction publique territoriale.

[86] R. Hervé, ’’Le statut constitutionnel des collectivités territoriales issu de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, entre innovation et complexité’’. RFDP, n°105-106. 2003. PP. 219-234.

[87] B. Faure, ‘’Droit des collectivités territoriales’’. Op cit. p.27. Cet  auteur a précisé que ‘’ l’incapacité de la décentralisation en France de concevoir juridiquement et techniquement une réelle autonomie de décision et de gestion est, sans doute, derrière le fait de porter le prestige de la libre administration au plus haut chez la doctrine, mais incapable de l’identifier à un contenu matériel donné de compétences et de ressources, celle-ci fut vouée à la rejeter, aussitôt, en lui faisant porter le statut d’un principe muet’’.

[88] M. Troper, ‘’Libre administration et théorie générale du droit, le concept de libre administration’’, in J. Moreau et G, Darcy (ss,dir,de), ‘’La libre administration de collectivités locales, Réflexion sur la décentralisation’’. Economica. 1984. PP. 55-62. (P. 62).

[89] J.B. Auby et J.M. Auby. ‘’Droit des collectivités locales’’. PUF. Collection ‘’Thémis’’. 1reed. Paris. 1990. P. 311.

[90] J. Boulouis, ‘’Réflexions et commentaires. Une nouvelle conception institutionnelle de l’administration territoriale’’. AJDA. 1982. Cité par L. Favoreu et A. Roux, ‘’La libre administration est-elle une liberté fondamentale?’’, in ‘’Le droit constitutionnel des collectivités territoriales’’. Cahiers du conseil constitutionnel, n°12. Mai 2002.PP. 88-92.

[91] M. Joyau, ‘’De l’autonomie des collectivités territoriales françaises; essai sur la liberté du pouvoir normatif local’’. Bibliothèque de droit public. Tom. 198. LGDJ. Février 1998. PP. 17-20.

[92] M. El Yaâgoubi, ‘’Le pouvoir réglementaire local au Maroc’’, in ‘’La nouvelle constitution du Royaume du Maroc’’. REMALD. Série ‘’Thèmes actuels’’. 2013 P. 313.

[93] Ibidem. P. 313.

[94] Article 76 de la loi 78.00 portant charte communale, promulguée par le dahir, n°1-2-297, du 25 Rjeb 1423 (03 octobre 2002). B.O, n°5058, du 16 Ramadan 1423 (21-11-2002).

[95] Décret, n°2-97-176 du 14 Chaâbane 1418 (15 décembre 1997) relatif aux attributions et à l’organisation du ministère de l’intérieur. B.O, n°4558, du 5 février 1998.

[96] B. Faure, ‘’Règlements locaux et règlements…’’. Op cit. P. 45.

[97] Cons.Const. Déc. n°83-168 DC du 20 Janvier 1984. RDP. 1984. P. 687, note, L. Favoreu.

[98] J. Ferstenbert, F. Priet et P.Quilichini, ‘’Droit des collectivités territoriales’’. Op cit. P. 77.

[99] Cons.Const. 29 mai 1990, n°90-247 DC, const, n°24, Rec. Cons.const. P. 61: RFDC 1990.497, obs. L. Favoreu.

[100] M. El Yaâgoubi, ‘’Le pouvoir réglementaire…’’. Op cit. P. 315.

[101] B. Faure, ‘’Règlements locaux et règlements…’’. Op cit. P. 43.

[102] B. Faure, ‘’Le rôle du juge constitutionnel dans l’élaboration du droit des collectivités locales’’, in ‘’La nouvelle Ve République’’. ‘’Pouvoirs’’, revue française d’études constitutionnelles et politiques, n°99. 1999. P.117-133. (P.128).