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La théorie de la domanialité et les exigences du développement
AAOURDOU El Mostafa
Résumé :
Avant 1912, le Maroc n’a qu’un domaine privé du makhzen et non un domaine public à l’exclusion des Habous. Ce domaine fait l’objet de nombreux types de concessions. Le protectorat a intervenu pour doter le pays d’un domaine public. La logique juridique et économique de l’époque de cette époque est certes, différente des exigences du développement actuel.
Les textes et les réformes adoptés durant cette période, sont dans leur quasi-totalité en vigueur aujourd’hui, ce qui constitue une entrave au développement. Le domaine public et privé a besoin d’une réforme qui prend en considération les évolutions économiques et sociales afin de dépasser la logique protectionniste du domaine public et le rendre productif sur la base de la règle gagnant-gagnant.
Summary:
The change of the roles of the State, is at the origin of the modification of the missions of the administration. Indeed, the economic, social, technological and political challenges impose the obligation to do better and with fewer resources. The deconcentration charter attempts to remedy the local’s inability to adapt its actions according to the reality of the problems. This technique is a new approach to territorial issues. Its success requires abandoning the existing administrative vision to adapt the structure to the strategy. The success of the deconcentration charter reforms requires other reforms that extend to walis, governors and all regional and provincial officials.
Mots clés : Coordination, Décentralisation, Déconcentration, Réforme, région.
La théorie de la domanialité et les exigences du développement
Jusqu’au début du XXème siècle, le domaine public était relativement réduit. Il ne comprend que les biens affectés à l’usage de tous et de ce fait, ils méritent une protection particulière à travers leur inaliénabilité et leur imprescriptibilité. Compte tenu de cette vision, le rôle de l’administration se réduit à une mission de protection du domaine public.
L’évolution de la pratique administrative, a conduit à son élargissement car les biens affectés à l’usage de tous ne sont pas les seuls à valoir une protection particulière.
Le régime foncier marocain antérieur au protectorat, était régi par la règle religieuse et la pratique traditionnelle. En conséquence, il n’existe pas un domaine public au sens moderne du terme. Aussi la distinction entre domaine public affecté à l’intérêt général et domaine privé destiné à réaliser un intérêt patrimonial, n’existe pas bien que le statut des biens publics à l’époque comprend, d’une part, des biens destinés à l’utilité de l’ensemble de la collectivité ou bien donnés à des usages particuliers contre versement, de la part des profitables, d’une contribution au profit du trésor (la terre de Kharadj et terre dîme…), et d’autre part, des biens qui peuvent être assimilés au domaine public dans la mesure où ils sont inaliénables, imprescriptibles et insaisissables (les biens Habous).
Mais en réalité, le Maroc n’a connu avant 1912, qu’un domaine privé du makhzen et non un domaine public à l’exclusion des Habous. C’est un domaine fruit des conquêtes, d’une fiscalité lourde et sujet à de nombreux types de concessions.
Ainsi, le protectorat a procédé dès son installation à une réforme globale du régime foncier pour mettre un terme à l’anarchie foncière ([1]) caractérisée par des irrégularités visant à l’appropriation privative des biens du Makhzen ([2]). Les textes et les réformes adoptés durant cette période, sont dans leur quasi-totalité en vigueur aujourd’hui.
En effet, les autorités du protectorat, ont adopté la circulaire du 1er novembre 1912([3]). Ce document qui fut l’essor de la domanialité publique moderne au Maroc, a institué, entre autres, le principe de la distinction entre domaine public et domaine privé puisqu’elle a déterminé dans sa première section les biens inaliénables et dans sa 2ème section les biens aliénables.
Par la suite le dahir relatif à l’immatriculation foncière, est promulgué le 12 Août 1913([4]), pour sécuriser la propriété immobilière et organiser les transactions immobilières, afin de préserver les droits des particuliers et ceux de l’Etat.
Une année après, le Dahir ([5]) du 1er juillet 1914 sur le domaine public dans la zone du protectorat français de l’empire chérifien, est adopté afin de réorganiser le domaine makhzen. Dans ce texte, la distinction classique entre le domaine public et le domaine privé de l’Etat, est consacrée. Par conséquent, la conception française de la domanialité est transposée au Maroc.
Ainsi l’arsenal juridique régissant le domaine de l’Etat et celui des collectivités, a rempli sa mission d’organisation et de protection ([6]). Il se réfère au modèle français dominant au début du XXème siècle, et qui retient le principe de la distinction classique entre les biens du domaine public et ceux du domaine privé comme principe de base. De ce fait, le domaine public, est soumis à un régime protecteur spécial.
Après l’indépendance du pays, le Maroc a hérité d’une double tradition juridique : une tradition française héritée du protectorat et une autre coutumière héritée d’avant 1912. L’œuvre des autorités marocaines s’est limité à concilier entre ces deux traditions pour éviter qu’il existe des règles de droit en contradiction avec les principes modernes de la domanialité ([7]). Deux objectifs majeurs sont à réaliser : repenser le droit des biens et l’adapter aux données nouvelles.
Or, à part quelques textes adoptés par le législateur marocain ([8]), le régime de la domanialité publique et privée, tel qu’il est adopté par le protectorat et emprunté de la conception française du XIX siècle, est encore en vigueur jusqu’à nos jours en dépit des changements et de l’évolution que connaît le pays. Ce qui veut dire que la vision protectionniste du domaine public, commande encore la gestion de ce domaine.
Le régime juridique des biens publics, fondé essentiellement sur la protection, est incompatible avec la nouvelle tendance de l’économie. Cette dernière, opte pour la valorisation économique de ces biens, alors que la conception de la domanialité publique l’ignore. Mais la rareté des ressources financières et l’augmentation des charges des collectivités territoriales, leur impose d’introduire les techniques managériales dans la gestion de leur domaine public. Les méthodes de gestion, entravent le développement de l’investissement privé et l’accroissement des ressources financières des collectivités territoriales. De ce fait, cette logique traditionnelle, est fortement contestée.
- La gestion du domaine public, une entrave aux missions des collectivités
La rareté du foncier causée par l’urbanisation et la pression démographique, impose aux collectivités territoriales de revoir leur méthode de gestion de leur domaine foncier. Ainsi et en vue de faire face à l’augmentation des besoins en logements, en équipements collectifs et en services publics, les autorités publiques sont contraints à chercher des solutions permettant une meilleur utilisation de l’espace. Il s’agit principalement d’adopter les techniques de la construction en volume, la copropriété et l’abandon des méthodes autoritaires et unilatérales de gestion. De plus la valorisation du patrimoine public, exige l’abandon des méthodes appliquées pour déterminer les redevances et imposer les prix réels d’occupation du terrain domanial.
- La conception extensive du domaine public
Le caractère extensif du domaine public, signifie l’élargissement du régime de la domanialité publique aux biens accessoires ou complémentaires de ceux en contact avec l’usage direct du public ou de ceux qui sont affectés à des services publics.
Mais il semble que ce critère de l’affectation aux services publics, est trop large car il introduit dans le domaine, des biens dont l’affectation n’exige pas la protection exorbitante du droit commun résultant de la domanialité publique.
C’est ainsi que Gaston Jeze estime que les biens affectés à un service public, ne font pas partie du domaine[9]. Aussi Marcel Waline, précise qu’il vaut mieux identifier les dépendances du domaine public en s’appuyant sur des critères non déterminés par l’administration. Dès lors le domaine public, est constitué de biens indispensables à la satisfaction des exigences de l’utilité publique[10].
Une autre opinion avance que le domaine public, ne comprend que les biens qui sont l’objet du service public (ports, fortifications) et non les moyens du service (bâtiments).[11]
Un autre courant établit le critère du domaine public en dehors de la notion d’affectation et qui réside dans l’existence du pouvoir de contrôle de la collectivité. Les dépendances du domaine public sont celles pour lesquelles l’administration peut prendre des mesures de police assortie de sanctions pénales. Lorsque ce pouvoir ne peut s’exercer, il n’y a pas domaine public. Cette conception, lie pratiquement la qualification domaniale à la volonté du juge.[12]
La conception actuelle, admet que tous les biens affectés à l’usage du public ou au service public, relèvent du domaine public à condition qu’ils soient aménagés pour servir les objectifs de ce service.
Par conséquent, les biens qui ne sont affectés ni à l’usage du public, ni à un service public, font partie du domaine privé
Ces différentes conceptions ont plus au moins influencé la jurisprudence qui, au fil du temps, a dégagé un critère dualiste et extensif du domaine public.
Ce caractère extensif, est originaire de la vision protectionniste du patrimoine public elle-même résultante du modèle d’Etat non interventionniste. Il découle aussi de l’adoption de la règle de l’accessoire empruntée du droit civil, selon laquelle un acte juridique, peut être un acte de commerce par accessoire, comme le propriétaire du sol qui est aussi propriétaire de l’édifice suivant la même règle[13]. L’accessoire est de ce fait assimilé au principal, en conséquence les biens accessoires, complémentaires ou affectés à des services publics, sont assimilés à ceux utilisés directement par le public afin de lui assurer une protection maximale. En effet, les dispositions législatives et certaines positions de la jurisprudence, sont favorables à la domanialité extensive.
Ainsi l’article 11 du dahir du 2 juin 1915 sur la législation appliquée aux immeubles immatriculés, stipule que « la propriété d’un immeuble donne droit sur tout ce qu’il produit et sur tout ce qui s’unit et s’incorpore accessoirement… »[14]. En outre l’article 15 de la même loi précise que le droit de la propriété, reste non limité en hauteur et en profondeur sous réserves des exceptions fixées par les lois et les règlements.
Mais la règle de l’accessoire applicable en droit privé diffère de celle applicable au domaine public. En effet, le bien accessoire qu’on veut rattacher au domaine public doit remplir les critères du domaine public, à savoir son appartenance à une personne publique et son affectation au public ou à un service public. En conséquence, la théorie de l’accessoire ne doit produire ses effets que s’il existe une dépendance matérielle entre les biens et aussi une unité entre leurs éléments affectés à l’utilité publique[15].
Cette exigence fait défaut dans beaucoup de cas, car en dessus ou en dessous du domaine public, se trouve des biens de natures différentes rattachés au domaine public sans tenir compte de l’existence d’un lien d’utilité de l’accessoire pour le bien principal incorporé dans le domaine public[16].
La conception extensive du domaine public, élargit le régime de la domanialité aux dépendances et aux accessoires du bien principal. Elle est compatible avec la mission protectionniste du domaine public. Cette extension, a l’avantage de faciliter la gestion de ce domaine, mais s’oppose à une gestion moderne de ce domaine[17].
Il s’agit aussi de l’indivisibilité qui conduit à une incorporation automatique de biens dans le domaine public, sans tenir aucun lien avec l’intérêt public, ni répondre aux critères du bien public. La gestion moderne du domaine des collectivités territoriales, impose de vérifier la domanialité publique doit être vérifiée lot par lot, de manière à ce qu’il ne soit rangé dans le domaine public que celui qui a été aménagé pour un usage public ou pour exécuter un service public.
Il semble que la jurisprudence marocaine est allée dans ce sens, ainsi le tribunal d’instance de Casablanca dans son arrêt du 06 juin 1950, a refusé de reconnaitre le caractère de dépendance du domaine public au logement situé à l’intérieur d’une caserne militaire, car il n’est pas affecté au service public militaire. Ainsi le juge a accepté l’idée de la divisibilité des biens en fonction de leur affectation, et non en fonction de leur situation[18]. L’affectation au service public, doit être de fait et doit traduire le lien étroit entre le bien en question et le fonctionnement du service public.[19]
En général, la conception juridique de la domanialité, exclue la cohabitation du domaine public et de la propriété privée au sein d’un même ensemble de domaine public[20]. Cette situation ne permet pas à l’administration de s’ouvrir sur les techniques et les modes nouveaux de l’utilisation de l’espace, capables de solutionner la pénurie des terrains et la crise des ressources financières. La conception extensive de la domanialité, prive la collectivité des possibilités d’exploiter les parcelles de son domaine ne desservant pas un intérêt général ou un service public dans le cadre de partenariat public-public ou public-privé.
- L’incompatibilité des modes de l’utilisation de l’espace
La pénurie des terrains à bâtir et l’évolution des besoins des administrés en services publics, imposent aux acteurs publics de penser à la rationalisation de l’utilisation des ressources foncières existantes à travers le recours à la technique de la construction en volume et la copropriété.
En effet, la construction en volume, permet la superposition de plusieurs propriétés de natures différentes sur un même fonds. Cette technique, permet la coexistence du domaine public et de la propriété privée dans un même ensemble. Elle trouve son fondement dans le droit de superficie par lequel, il est reconnu à une personne autre que le propriétaire du sol de jouir et de disposer des biens qui s’élèvent au-dessus de la surface du sol[21]. Cette technique porte sur les constructions et les ouvrages qui dépassent le sol des terrains appartenant à autrui et non sur le sol lui-même. Elle est qualifiée juridiquement comme un droit de propriété immobilière[22] qu’il faut inscrire sur les livres fonciers, conformément aux articles 7, 8 et 197 du dahir de 2 juin 1915 précité.
De même le Dahir des Obligations et Contrats de 1913, reconnait également cette propriété en envisageant le droit de Hawa[23] qui permet de juxtaposer et superposer des propriétés distinctes. Ainsi son article 483 stipule : « est valable la vente d’une partie déterminée de l’espace libre ou colonne d’air qui s’élève au-dessus de l’édifice déjà construit, et l’acquéreur peut y construire, pourvu que la nature et les dimensions de la construction aient été déterminées; mais l’acquéreur n’a pas le droit de vendre l’espace au-dessus de lui sans le consentement du vendeur primitive »[24]. Ce droit permet aussi d’aliéner une partie déterminée de l’espace s’élevant au-dessus d’un édifice bâti, à un acquéreur constructeur.
Cette superposition, permet de classer certains volumes dans le domaine public, et les affecter à l’administration publique ou déclasser en volumes pour les vendre ou les louer à des particuliers. Il s’avère que la coexistence du domaine public et de la propriété privée, est possible sans que l’administration perde ses privilèges, par ce qu’elle peut exproprier les volumes privés à tout moment.
Mais l’analyse de la copropriété et de la notion de la domanialité, permet de relever une incompatibilité entre les deux régimes. Ainsi le premier régime, confère aux copropriétaires des droits individuels accompagnés d’obligations et la copropriété, se subdivise en parties privatives réservées à l’usage exclusif d’un copropriétaire et les parties communes utilisées par tous les copropriétaires([25]). De plus le régime de la copropriété confère aux assemblées générales des copropriétaires le pouvoir de décider sur les différentes affectations des locaux et de la destination de l’immeuble. De même la garantie des créances de toute nature du syndicat à l’encontre de chaque copropriétaire, ne peut pas être applicable à l’encontre des personnes publiques car leurs biens sont insaisissables([26]).
Ces particularités le rendent incompatible avec le régime juridique de la domanialité publique prohibant la constitution de droits réels sur les dépendances du domaine public, et la modification de l’affectation du bien public conformément aux prescriptions du règlement de la copropriété.
Tous ces éléments, constituent des obstacles à l’application du statut de la copropriété et rendent difficile, la conciliation entre le régime de la copropriété et celui de la domanialité, car l’option pour le régime de la copropriété, ne peut être qu’au détriment de l’intérêt général. De même faire prévaloir le régime de la domanialité publique, risque de porter atteinte aux droits des copropriétaires.
Cette situation a résulté de l’inertie du droit administratif qui est resté prisonnier de la vision protectionniste du domaine public, et n’a pas pu développer des techniques comparables à celles que nous trouvons dans le droit privé. De ce fait, l’intervention du législateur est nécessaire afin de trouver une formule, permettant d’adapter le régime de la domanialité à la théorie des constructions en volumes. Une telle solution, présente une importance d’envergure dans un cadre caractérisé par la pénurie du sol et l’augmentation de la demande sur les services publics. Au problème de l’arsenal juridique régissant le domaine public, s’ajoute aussi des problèmes liés à la redevance.
- Le caractère vétuste de la redevance
La vision protectionniste du domaine public, n’accorde qu’un intérêt minime à sa valorisation et à son exploitation économique. En effet, bien que la gestion du patrimoine public figure parmi leurs compétences propres des collectivités territoriales, les revenus tirés de son exploitation demeurent réduits. Ainsi l’article premier de la loi n° 47-06 relative à la fiscalité locale, dispose qu’indépendamment du produit de leur domaine, patrimoine et rémunération pour service rendu, les collectivités territoriales et leurs groupements, sont autorisés à percevoir les impôts et taxes par la présente loi ([27]).
Mais il n’est pas toujours le cas et le domaine public reste improductif. En effet, la redevance perçue pour l’occupation d’une parcelle du domaine public n’a pas un caractère économique. Elle ne se justifie que par la compensation d’un avantage consenti à un particulier, sur un domaine ouvert à un usage libre et gratuit. Cette redevance, garantit une égalité entre les bénéficiaires et les usagers ordinaires. Mais cette égalité peut être rompue si les bénéficiaires qui exercent une activité commerciale ou industrielle rentable, ne paient pas à la collectivité une somme représentant la valeur locative réelle du bien exploité.
De surcroit ces redevances, sont fixées dans le cadre d’un arrêté fiscal approuvé par le conseil élu, ce qui implique que leurs montants sont déterminés à l’avance. Par conséquent, la collectivité ne peut pas appliquer des redevances qui tiennent en compte les situations individuelles afférant à l’occupation. Cette fixation des montants à l’avance, porte atteinte aux intérêts de la collectivité et des bénéficiaires et ne prend pas en considération ni l’augmentation de la valeur du bien à occuper ni la situation individuelle de chaque occupant. Cette méthode prive la collectivité territoriale d’une exploitation rationnelle de son domaine.
Pour faire face à l’évolution des charges des collectivités, la redevance doit évoluer tout en permettant à la collectivité territoriale de jouir des profits au même titre que l’exploitant du domaine public. Ainsi la méthode en vigueur, doit être revue pour permettre à la collectivité territoriale de traiter les cas individuels.
Par conséquent, l’analyse des redevances, montre que les occupants profitent de manière inégale selon la situation de la parcelle. Cette méthode de calcul de la redevance au prorata de la superficie occupée, consacre l’inégalité entre les occupants eux même. Elle ne prend pas en compte ni l’usage que fait l’occupant du domaine public, ni son emplacement ni aussi sa valeur locative. En conséquence, il s’avère nécessaire de procéder à la révision de l’assiette des redevances afin de permettre à la collectivité de prélever la part des utilités auxquelles elle a droit ([28]).
De plus le montant de ces redevances, ne peut être révisé qu’après cinq ans, ce qui porte encore plus atteinte aux intérêts de la collectivité et la rend incapable de réagir suite à la hausse des prix ou à l’augmentation en valeur du bien relevant du domaine public. En conséquence, la vision protectionniste qui dirige la gestion du domaine, relègue les considérations économiques et financières à l’arrière-plan. La faiblesse des revenus de l’occupation temporaire par rapport au revenu des biens du domaine public, justifie ce constat.
Cette situation est incompatible avec la croissance des responsabilités des collectivités territoriales et la rareté du foncier. La résolution de ces crises, passe par l’abandon des principes protectionnistes du domaine public et l’adoption d’une gestion optimale du bien public. Ainsi, si cette administration du domaine public, présente des déséquilibres portant atteinte aux droits de la collectivité propriétaire du bien public, qu’en est-il des effets de cette gestion sur les occupants ?
- Les lois du domaine public, un préjudice aux partenaires
La conception classique de la théorie de la domanialité publique appliquée au domaine des collectivités, fait recours aux mesures de police administrative sans pour autant se préoccuper de développer des méthodes d’exploitation économique du domaine public. En effet, la formule d’exploitation temporaire, constitue une entrave à l’investissement à long terme car la durée limitée de l’autorisation d’exploitation, est incompatible avec l’installation des grands ouvrages.
- La prédominance des pouvoirs de police
La théorie de la domanialité publique, a été conçue dans une époque caractérisée par la dominance du modèle d’Etat favorables aux mesures de police. En effet, l’article 100 de la loi organique 113-14 relative aux communes ([29]), dispose que le président du conseil communal exerce les pouvoirs de police administrative, par voie d’arrêtés réglementaires et des mesures individuelles, portant autorisation, injonction ou interdiction dans les domaines de l’hygiène, la salubrité et la tranquillité publique et la sûreté des passages.. ». Alors que les lois 112-14 et 111-14, n’ont pas déterminés les pouvoirs de police administrative attribués aux présidents du conseil préfectoral, provincial et régional. Cela peut-il être un signe sur la volonté du législateur à soustraire ces collectivités des mesures de police très contraignantes.
Selon la logique classique du domaine public l’autorisation de son occupation, ne peut être justifiée que par des raisons relatives à l’affectation ou à l’intérêt du domaine alors que les autres motifs, peuvent être assimilés à un détournement de pouvoirs[30]. Par conséquent, exclue les justifications d’ordre financier et économique. Cette position, ne fait qu’aggraver le caractère improductif du domaine public.
Il semble que la jurisprudence, suit la même orientation en mettant l’accent sur le caractère précaire des autorisations d’occupation du domaine public. En effet, le juge se suffit de contrôler les formalités sans se préoccuper des éléments de fond. Ainsi le retrait de l’autorisation d’occupation du domaine, est juste sous réserve d’un préavis de trois mois. Alors que l’administration, a le pouvoir discrétionnaire pour la détermination des motifs[31].
Cet arrêt reflète la conception classique de la domanialité publique qui se limite à une mission de protection du domaine. Ainsi le juge ne retient que les vices de forme notamment le défaut du préavis et le non-respect de la période de trois mois pour vérifier la légalité de la décision du retrait de l’autorisation d’occupation. Implicitement la collectivité propriétaire du domaine, peut invoquer unilatéralement des motifs financiers et économiques qui échappent au contrôle du juge. Une décision pareille peut léser les intérêts des occupants. Ainsi pour éviter cette éventualité, il est préférable que la décision de retrait de l’autorisation soit préparée par un rapport émanant d’une commission consultative composée des différents acteurs économiques et sociaux de la collectivité territoriale.
Mais en contrepartie de ces garanties, le profit de l’exploitation de l’autorisation d’occupation du domaine public, ne doit pas profiter au bénéficiaire seul, l’administration doit aussi être associée aux avantages qui en sont tirés. De ce fait, la collectivité est amenée à agir dans le cadre de la gestion privée et abandonner l’exercice de prérogative de la puissance publique. Mais la pratique reste encore caractérisée par le recours aux pouvoirs de police, auquel s’ajoute le caractère temporaire de l’occupation ce qui réduit l’attractivité du domaine public.
- L’occupation temporaire, un obstacle à l’investissement privé
Le dahir du 30 novembre 1918 relatif à l’occupation temporaire du domaine public, applicable aussi aux collectivités territoriales, insiste sur le caractère précaire et révocable de l’autorisation de son occupation. Cette particularité, est incompatible avec les exigences des investisseurs privés qui aspirent à une protection maximale de leurs intérêts.
De même le domaine des collectivités territoriales, peut être le siège d’activités économiques conduites par elles même, par une personne morale qu’elle contrôle ou constitue à cette fin (Société de Développement Local) ou dans le cadre de la coopération avec une autre personne publique. De plus ce domaine, peut faire l’objet d’une utilisation économique privative par sa mise à la disposition de personnes privées souhaitant y conduire une activité économique. Il peut servir pour relancer une activité à travers l’octroi d’autorisations d’occupation du domaine public ou privé.
La persistance de la précarité de l’occupation du domaine, empêche le capital privé d’engager des investissements de grande envergure pour valoriser et exploiter le domaine public des collectivités territoriales, notamment dans le cas des capitaux qui exigent une longue période pour leur amortissement ([32]). L’investisseur reste toujours sous la menace de retrait de son autorisation d’exploitation voire de démolir ses édifices installés sur le domaine public.
Ainsi ce manque de stabilité, constitue une entrave à l’intervention des particuliers notamment pour la réalisation des grands travaux sur le domaine public pour permettre aux collectivités d’atteindre leurs objectifs. Les investisseurs exigent des garanties contre le retrait de l’autorisation d’occupation du domaine, cela peut conforter la situation de l’occupant et garantir ses intérêts économiques.
De ce qui a précédé, il semble que le statut juridique régissant le du domaine public des collectivités territoriales, demeure loin d’assurer cette garantie. Le contrôle des motifs du retrait de l’autorisation par le juge, ne semble pas suffisant car ce il se limite aux vices de forme et non de fond.
- La nécessité de recourir aux investissements privés
La pression démographique et la rareté des ressources, sont à l’origine de la crise de la providence étatique qui touche même les équipements collectifs. Ces mutations de la société nécessitent la mise en œuvre de nouvelles méthodes de gestion. De ce fait, les pouvoirs publics, estiment que l’intervention de l’administration demeure limitée pour subvenir aux nouvelles exigences de la gestion efficace de la chose publique. En effet, le modèle d’Etat à la fois gestionnaire et providence, est devenu inadapté aux nouvelles exigences du développement et de l’investissement en raison de sa philosophie, de sa taille, de ses modes d’organisation et de gestion ([33]).
Ainsi une politique efficace s’ancre dans les institutions solides et une gouvernance publique de qualité et la transparence. L’ouverture et l’intégrité, sont les conditions requises pour encourager l’investissement et réduire le cout de l’activité économique. Par conséquent, la législation foncière doit être claire et facilement accessible aux investisseurs. De ce fait, la législation concernant le domaine des collectivités territoriales, doit être claire, transparente et protecteur des droits des occupants peu importe leur taille ([34]).
Mais, les méthodes de gestion du domaine publique, sont inefficaces, lourdes et non compétitives, ce qui se manifeste dans la pression pesant sur les infrastructures et l’insuffisance des équipements sociaux et économiques ([35]).
En conséquence, la doctrine ainsi que les autorités publiques, invitent le capital privé à participer au financement des équipements collectifs. Sa contribution est de nature à permettre aux collectivités publiques de profiter de son expérience, son savoir-faire et de ses compétences financières, techniques et managerielles. L’importance de ce secteur, a poussé le législateur à faire du partenariat et de la coopération, une compétence propre des conseils des collectivités territoriales. Ainsi le législateur a doté les collectivités territoriales de mécanismes de partenariats et de coopération afin de leur permettre de réaliser les projets relevant de leurs compétences ([36]). Cette nécessité est imposée par la crise financière et managerielle dont souffrent les collectivités territoriales et leur incapacité à exercer efficacement leurs compétences.
Ainsi le transfert du financement des équipements collectifs au secteur privé offre l’opportunité aux collectivités territoriales de multiplier leurs interventions, sans pour autant recourir aux prélèvements fiscaux. La contribution du capital privé à la réalisation de ces lourds investissements, n’est possible que si les collectivités renoncent au privilège de leur éviction à tout moment sans indemnités.
Mais en tout état de chose, les personnes morales publiques ne peuvent pas disposer de leurs biens comme peuvent le faire les personnes du droit privé. L’acte de disposition à titre gratuit est régi par le droit et doit se faire pour servir l’intérêt général. Cet acte est qualifié d’ « aliénation » ou de « cession », il n’est jamais fait mention au terme « donation ». Cette vision cherche à éviter de créer une confusion avec le régime des libéralités du doit civil ([37]). Ainsi la cession d’un bien public à une personne de droit privé à prix inférieur à sa valeur réelle, n’est pas illégale en soi même. Mais la cession doit être justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties effectives et suffisantes ([38]).
[1]– « L’absence de séparation entre souveraineté et propriété amena le sultan à se comporter comme un véritable propriétaire du domaine du makhzen en autorisant de nombreux dons et aliénations » in, G. LAZAREV, « Les concessions foncières au Maroc », in Etudes sociologiques sur le Maroc, op. cit, P. 52.
[2]– EDDAHBI (A), Les biens publics en droit marocain, Editions Afrique-Orient, 1992, p. 55.
[3]– B.O n° I du 1/11/1912, Page. 6.
[4]– Publié au B.O. n° 46 du 12/09/1913.
[5]– BO n° 89 du 10/07/1914.P.529. Ce dahir a été complété par le dahir du 1er août 1925 relatif au régime des eaux, BO n° 670, du 25/08/1925, P. 1425.
[6]– El YAAGOUBI (M), « L’évolution de la domanialité publique au Maroc », in La propriété publique, actes du colloque tenu à Tunis les 12 et 13 avril 2001, P.79.
[7]– EDDAHBI (A), Les biens publics en Droit marocain, Op cit, p. 88.
[8]– Il s’agit essentiellement du dahir n° 1-63-273 du 12 septembre 1963 relatif à l’organisation des préfectures, des provinces et de leurs assemblées, et la loi n° 10-95 sur l’eau, publié au B.O 4325 du 20 septembre 1995.
[9]- VENEZIA (J-C), “Gaston Jeze et le service public”, in Revue d’Histoire des Facultés de Droit, n ° 12, Année 1991, p. 93-103.
[10] – WALLINE (M), Droit Administratif , Editions Sirey, Paris, 1963, p. 44.
[11] – LATOURNERIE (M.A), Point de vue sur le domaine public, Collections Clefs, Editions Monchrestien, 2004.
[12] – AUBY (J. M), Droit Administratif des biens, Editions Dalloz, 2008, p. 34.
[13]– GOUBEAUX (G), La règle de l’accessoire en droit privé, In revue international de droit compare, n° 22-4, Année 1970, p. 803.
[14] – Dahir du 02 Juin 1915, Publié au Bulletin Officiel n° 137 du 07 Juin 1915, p. 319.
[15] – HOUEM (M), La gestion des biens publics en droit marocain, in REMALD n° 2, année 2001. p. 350
[16] – DUFEAU (J), Le domaine public, composition, délimitation, protection, utilisation, Editions Le moniteur, 2001, p. 79.
[17] – HOUEM (M), La gestion des biens publics en droit marocain, op. cit.,p. 352.
[18] – ROUSSET (M), Droit Administratif marocain, Editions La Porte, Rabat 2003, p. 562.
[19] – Arrêt de la Cour de Cassation du 28/10/1958, publié in la Gazette des Tribunaux du Maroc, 1958, p. 63.
[20] – HOUEM (M), La gestion des biens publics en droit marocain, op. cit., p. 354.
[21] – Articles 97 à 99 du Dahir du 2 juin 1915 fixant la législation applicable aux immeubles immatriculés précité.
[22] – DECROUX (P), Droit foncier marocain, Editions la Porte, 2008.
[23] – Ibid, p. 453.
[24] – Dahir du 12/08/1913, Publié au Bulletin Officiel n° 46 du 12/09/1913, tel qu’il a été modifié et complété.
[25] – Loi n° 18-00 relative au statut de la copropriété des immeubles bâtis, Publié au B.O n° 5054 du 7 Novembre 2002, p. 126.
[26] – HOUEM (M), op. cit., p. 361.
[27] – Loi n° 47-06 relative à la Fiscalité locale, publié au B.O n° : 5584 du 06 décembre 2007.
[28] – Article 7 du dahir du 30 septembre 1918 relatif à l’occupation temporaire du domaine public marocain.
[29] – Publié au B.O. n° 6380 du 23 juillet 2015.
[30] -BENKHYI (H), Etat et collectivités locales, répartition des compétences et transfert des ressources, Thèse de Doctorat en Droit public, Année universitaire 1991-1992, p. 172.
[31] -Arrêt de la cour d’appel de Rabat du 09 septembre 1960, In RMD du 01/07/1961, p. 317.
[32] – SUY (A), La théorie des biens publics mondiaux, Editions L’Harmattan, 2009, p.61.
[33] – BELKAHIA (A), Moins d’Etat, mieux d’Etat, in RMED, 1989, p. 77.
[34] – OCDE, Cadre pour l’investissement, Publications de l’OCDE, Edition 2015, p. 32.
[35] – EL YAACOUBI (M), Réflexion sur la démocratie locale au Maroc, Editions El Maarif Al Jadida, 2007, p. 102.
[36] – Les articles 130 à 151 de la loi organique 113-14, les articles 122 à 143 de la Loi organique 112-14 et les articles 144 à 164 de la loi organique 111-14.
[37] – BETTIO (N), Les aliénations gratuites entre personnes publiques, In Le don en droit public, Presses de l’Université de Toulouse 1, Capitole, 2013, p. 129.
[38] – Conseil d’Etat, Sect. 3 novembre1997, Commune de Fourgerelles, n°169473 , publié au recueil Lebon.
