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L’environnement institutionnel favorable à la moralisation de la gestion décentralisée : cas de l’Inspection Générale de l’Administration Territoriale (IGAT
Naima NAJAH
Doctorante à la FSJES de Salé
Université Mohammed V Souissi
Dans l’objectif de développer et mettre en œuvre une politique de moralisation de la gestion publique en générale et territoriale en particulier, les pouvoirs publics ont progressivement procéder à la création d’un ensemble d’organismes et d’institutions. Les plus importants qui peuvent être mentionnés varient selon leurs moyens d’action et leurs degrés d’indépendance.
Parmi les structures essentielles de contrôle administratif et financier sur les collectivités territoriales, l’Inspection Générale de l’Administration Territoriale IGAT joue un rôle primordial et peut être considérée comme le principal organe de veille sur les collectivités territoriales.
Cette structure, à travers ses attributions et ses compétences, incarne la prédominance de l’Etat dans toute l’action des collectivités territoriales. De ce fait, toute politique de moralisation des collectivités territoriales ne peut réussir qu’on se basant sur cette structure.
Ainsi, la transition d’une inspection traditionnelle à un contrôle moderne axé autour de l’audit, de l’évaluation et du conseil, la promotion de la culture de transparence, d’éthique, d’équité, d’efficacité et de citoyenneté au sein de l’administration publique, la participation dans les efforts et les initiatives de moralisation et de rationalisation de l’administration publique, telles sont les vertus de l’IGAT qui, pour les atteindre, assure deux types de missions :
Les missions d’audit et d’évaluation qui trouvent leur justification dans les impératifs de correction des dysfonctionnements et anomalies et des mesures de performance. Et les missions d’inspection, qui sont prévues pour des besoins d’appréciation des responsabilités en cas de fautes graves et/ ou de non respect de la réglementation en vigueur.
Ce ci étant, la gestion des collectivités territoriales s’est certes améliorée dans plusieurs domaines. Des dysfonctionnements persistent toutefois sur divers plans, notamment financier et administratif, comme en témoignent les rapports émanant des services d’inspection du ministère de l’intérieur.
A cet effet, et depuis 1993, les orientations politiques et administratives vont dans le sens du renforcement du rôle des Inspecteurs Généraux.
I- la vocation de l’IGAT
L’inspection générale est une institution de contrôle dont l’intérêt n’est pas à démontrer et l’utilité sur le plan conceptuel n’est pas à discuter. Cependant plusieurs questions se posent avec acuité et méritent qu’on leur accorde l’attention nécessaire et la réflexion appropriée. L’inspection assure- elle ses missions et réalisent elle ses objectifs? Est-elle en mesure d’influencer l’environnement socio-administratif local pour l’améliorer et le corriger ? Que peuvent faire les autorités administratives pour hisser cette institution « noble » de contrôle pour qu’elle puisse s’acquitter de ses tâches?
1- Organisation, rôle et fonctionnement de l’IGAT:
Pour pouvoir apprécier la mission et les activités de l’IGAT, il s’avère essentiel de se rapprocher de cette institution à travers son rôle, son organisation et son fonctionnement.
a- Organisation :
S’agissant du côté organisationnel et suite à une note ministérielle[1], l’IGAT à été réorganisé, en 5 pôles en plus du cabinet :
Le pôle de soutien qui est chargé de la gestion des ressources humaines et matérielles.
Le pôle d’audit qui réalise le programme annuel d’audit.
Le pôle d’inspection chargé de la gestion des missions d’inspection et de contrôle et du suivi des recommandations formulées dans les rapports.
Le pôle des études générales chargé des études, de l’accompagnement du plan de mise à niveau de l’administration territoriale et de la simplification des procédures.
Le pôle des requêtes chargé des relations avec le Médiateur et du traitement des requêtes.
Selon l’étude menée par le collège des inspecteurs généraux[2], l’organisation proposée pour les Inspections Générales est une organisation en quatre pôles (par domaine d’intervention) qui tient compte de la nécessité de ne pas disposer d’une structure lourde et des contraintes budgétaires. Le dimensionnement de chaque pôle dépend de la charge de travail. L’organisation préconisée, n’ayant pas fait l’objet d’un processus d’adoption généralisée.
En ce qui concerne les ressources humaines des Inspections Générales, le manuel d’organisation élaboré pour les Inspections Générales définit au niveau des fiches de fonction et de poste trois éléments (la mission, les attributions et le profil) et ce pour chaque responsable.
Le Ministre de l’Intérieur a, dans ce sens, fait état de la création d’une cellule chargée du suivi qui œuvre en coordination avec les différents services du ministère en vue de mettre en application les recommandations contenues dans les rapports des commissions d’inspection[3].
Concernant la publication des rapports d’inspection, le ministre de l’Intérieur a précisé que la période précédant la prise de toute mesure à l’encontre des concernés par les opérations d’inspection doit être entouré de la confidentialité requise pour leur éviter tout préjudice moral.
Pour ce qui est de la nécessité de rendre publiques les mesures de suspension ou de révocation prises à l’encontre des présidents communaux et de leurs adjoints, il y a lieu de rappeler que l’article 33 de la charte communale[4] définit les modalités de publication de ces mesures au bulletin officiel.
S’agissant du profil des inspecteurs, l’étude précitée[5] montre un certain nombre de qualités requises dans les inspecteurs. Tout d’abord, l’inspecteur doit disposer des qualités intrinsèques et personnelles telles l’intelligence, la capacité d’écoute, la rapidité de mise en œuvre des jugements, l’honnêteté, l’habilité de négociation,…etc.
Par ailleurs, le corps d’inspection œuvre dans le respect des règles de l’art c’est pourquoi ses membres devront être de bonne moralité condition sine qua non d’un bon fonctionnement de l’institution. Et ce aussi pour éviter tout dérapage qui peut mener à des errements graves comme l’exprime pertinemment l’adage suivant : « Une administration sans conscience est la ruine de l’âme ».
Au demeurant, les inspecteurs doivent faire preuve de neutralité et d’impartialité lors des traitements des dossiers et pendant l’accomplissement de leurs missions.
De même il importe que leur action se fasse avec fermeté, grande sagesse et clairvoyance pour éviter de commettre des erreurs graves dans leur service.
Par ailleurs, dans l’exercice de ses fonctions, l’Inspecteur doit faire preuve de normes élevées de moralité, de dignité et d’indépendance afin que son intégrité et sa bonne foi ne soient jamais mise en doute.
L’Inspecteur ne doit pas faire preuve de discrimination, de favoritisme ou abuser délibérément de son autorité. Pour ce faire, il doit observer dans l’exercice de sa fonction pleine de neutralité et modération.
C’est pourquoi une formation polyvalente initiale est nécessaire mais il n’en demeure pas moins que l’expérience administrative ou professionnelle dans un domaine spécifique présente un atout majeur pour chaque inspecteur.
b- Rôle :
L’IGAT est appelée à jouer un rôle essentiel dans le cadre de la stratégie adoptée par le ministère de l’Intérieur pour la consécration de la bonne gouvernance, notamment au niveau du territoire[6].
Elle doit assurer l’accompagnement nécessaire des élus locaux à travers le conseil et l’assistance en matière de bonne gouvernance.
Dans le cadre de cette nouvelle vision, l’IGAT a également pour vocation de fournir les informations et l’assistance nécessaires afin de prévenir les dérapages et d’éviter les lacunes en matière de gestion administrative et financière des collectivités territoriales. Il s’agit aussi d’encourager toutes les initiatives et les réformes visant l’amélioration des compétences locales et l’adoption de modes de gestion modernes.
En plus, et compte tenu de l’évolution de l’environnement et de la chaîne de contrôle, l’inspection générale est bien placé pour apporter sa contribution à la modernisation de l’administration, à la simplification des procédures, à la mesure du rendement budgétaire, à l’évaluation des performances et à l’appréciation de la pertinence du système de contrôle interne de gestion[7] des collectivités territoriales.
Enfin, l’inspecteur Général, en sa qualité et comme tout fonctionnaire qui agit pour servir l’intérêt général, a pour rôle d’informer régulièrement le Ministre auquel il est directement rattaché sur le fonctionnement des services du Département Ministériel et les collectivités territoriales, d’instruire toute requête qui lui est confiée.
c- Fonctionnement :
L’Inspection Générale est dirigée par un Inspecteur Général, assisté par un staff technique (Inspecteurs et Auditeurs), et par un staff administratif (Appui et Logistique).
L’inspecteur Général attribue les missions aux différents membres du staff technique. Par ailleurs, il centralise et revoit l’ensemble des travaux réalisés par ses équipes et décide de leur transmission au Ministre.
L’Inspecteur Général, en concertation avec le Ministre et les entités concernées dans le département ministériel, arrête le plan d’intervention de l’Inspection Générale ainsi que le calendrier des missions et les équipes à intervenir par type de mission.
La constitution des équipes est conditionnée par la nature des missions d’une part, et par les profils et expérience des auditeurs/inspecteurs d’autre part.
L’inspection générale de l’administration territoriale du ministère de l’intérieur procède de deux manières pour effectuer son contrôle. La première est routinière et suit un programme préétabli sur proposition de l’inspecteur général chargé de la gestion des services de l’inspection générale, la deuxième fait l’objet de décisions prises par le ministre de l’intérieur de façon exceptionnelle répondant à des situations précises et à des conjonctures nécessitant des interventions urgentes.
Les inspecteurs reçoivent des lettres de mission signées par le ministre de l’intérieur et élaborent des rapports écrites à la suite de chaque inspection.
S’agissant de la lettre de mission, qui constitue le mandat donné par la hiérarchie, qui informe l’entité à auditer du déroulement de la mission. Elle est conçue pour documenter et confirmer la mission, donnant des éclaircissements notamment sur l’étendue des travaux d’audit et l’étendue des responsabilités de l’auditeur.
Concernant l’élaboration des rapports d’audit ou d’inspection, l’objectif recherché est de relater le déroulement de la mission et de présenter les résultats des travaux effectués sur le terrain.
Pour bien répondre à cet objectif, le rapport d’audit ou d’inspection devra respecter certaines règles de rédaction, il doit être rédigé dans un style simple et clair permettant une lecture et une compréhension rapide, avec un style de rédaction concis et précis. Le choix des mots est en effet, très important afin d’éviter toute confusion en lisant le rapport qui doit être rédigé dans le respect des règles et des normes instaurées par l’inspection générale, en utilisant un vocabulaire relatif à l’environnement et à la culture de l’entité auditée. Enfin le rapport doit être unique mais pas identique et tenir compte des spécificités et des particularités de chaque mission.
Par ailleurs, le rapport d’inspection doit comporter également les procès-verbaux établis par l’Inspecteur et signé par le concerné après chaque vérification réalisée. Ces procès-verbaux doivent indiquer les références de la mission, la portée de la vérification, les personnes inspectées, les travaux de vérification effectués par l’Inspecteur, les contrôles vérifiés et les pièces jointes annexées au PV.
Il est à noter que les inspecteurs de l’administration territoriale disposent d’un pouvoir très étendu qui leur permet d’avoir l’accès à tous les documents de nature à leur permettre d’accomplir leur mission. De plus ils peuvent procéder à toutes les enquêtes et investigations qu’ils estiment nécessaires pour l’éclairage de leur opinion sur la gestion des services contrôlés[8].
2- Missions :
L’aspect organisationnel étant présenté, l’analyse de l’impact de l’IGAT sur la gestion des collectivités territoriales peut être entamée à travers ses missions et surtout ses réalisations pendant une période donnée
Le contrôle de l’I.G.A.T porte sur la légalité, la régularité et sur l’opportunité des actes administratives des organes cités à l’Article 2, du décret n° 2-94-100. « Sous réserve des attributions dévolues aux inspections relevant des autres ministères, l’inspection générale de l’administration territoriale a pour mission le contrôle et la vérification de la gestion administrative, technique et comptable des services relevant du ministère de l’intérieur des collectivités territoriales et de leurs groupements[9] ».
Il s’effectue sur place et sur pièce, il s’intéresse aussi bien à la gestion administrative et comptable et s’assure de la matérialité des faits et de l’exécution de toutes dépenses.
Les missions de l’IGAT peuvent se résumer en quatre grands axes, à savoir :
-l’inspection – l’audit – les requêtes – les études générales
Les missions d’audit et d’inspection de l’IGAT ne revêt pas un caractère conjoncturel, elles sont conçus selon un programme annuel près défini[10] sur la base de données objectives (rapports des autorités administratives, rapports des CRC, des articles de presse, des requêtes des citoyens, des conseils communaux ou des parlementaires ou de la société civile) ou dans le cadre de missions exceptionnelles fixées par le ministre de l’intérieur lorsque les circonstances l’exigent.
Selon le rapport d’activité du ministère de l’intérieur au titre de l’année 2013[11], le nombre de missions accomplies par l’IGAT à atteint 248 répartis comme suit :
| Type de mission | Nombre |
| L’urbanisme | 08 |
| Passation des consignes | 01 |
| Contrôle de la gestion des collectivités territoriales | 41 |
| Investigations | 21 |
| Audits | 177 |
| Total | 248 |
Source : le rapport d’activité du ministère de l’intérieur au titre de l’année 2013, p. 46 et 55.
- Mission d’inspection :
L’Inspection générale de l’administration territoriale a pour mission de procéder, sur instruction du ministre de l’intérieur, à des inspections dans les provinces, préfectures, cercles, circonscriptions et communes rurales ou urbaines du Royaume[12] .
Au demeurant, elle s’assure de l’application du droit lors de la gestion de la chose publique et tente de l’adapter aux réalités du pays, lorsque le besoin se fait sentir, en proposant au ministre de l’intérieur des mesures d’application et de correction et peut même être l’origine d’un projet de texte ou de réforme.
Par ailleurs, elle poursuit ses investigations pour favoriser l’uniformisation de l’exécution des tâches administratives partout dans le territoire national pour parer contre la perpétuation des situations telles la tenu des documents administratifs à la manière espagnole par certains régisseurs ou l’absence d’une comptabilité matière comme c’était le cas dans une commune.
Les missions d’inspection accomplies par l’IGAT font Constater plusieurs remarques et qui peuvent être résumées comme suit :
-Délivrance aléatoire de permis de construire et l’absence de contrôle de répression des infractions et des poursuites judiciaires en la matière.
-Violation de la loi d’urbanisme par les présidents de communes.
-Octroi d’attestations administratives dans le but de faire du partage des terrains agricoles en violation de la loi.
-Réticence dans la perception des impôts et des recettes communales.
-Mauvaise gestion technique et administrative des marchés de travaux et des services.
-Non justification des dépenses par bons de commande.
-Prise de décision de manière unilatérale par le président, sans recours aux délibérations du conseil communal et sans l’approbation de l’autorité de tutelle.
-Mauvaise gestion du patrimoine communal, retard dans l’actualisation des registres non vérification, dans des situations des beaux et valeurs immobilières et la non tenue les registres de la comptabilité matière.
-Mauvaise gestion des services et équipements communaux.
-Exploitation des ressources communales pour des raisons personnelles.
L’IGAT a également pour mission de mener les investigations nécessaires et de soumettre leurs conclusions aux présidents des collectivités concernées, qui peuvent émettre leurs observations et leurs avis en toute liberté et transparence.
Sur la base des rapports des inspecteurs et des réponses et justifications des intéressés, on prend les mesures nécessaires selon chaque cas.
Ainsi, les mesures adoptées varient entre : des mesures disciplinaires, des mesures de rétablissement ou la transmission vers les autorités judiciaires compétentes.
La mission d’inspection de l’IGAT ne s’arrête pas à l’établissement des rapports, mais il y a une continuité qui se manifeste à travers le suivi des recommandations et des orientations émanant d’elles mêmes, des commissions préfectorales provinciales ou des CRC. S’agissant des recommandations émanant des rapports des inspecteurs ou des commissions préfectorales/ provinciales, le suivi de l’IGAT consiste à vérifier si les intéressés se sont conformé aux dites recommandations, de saisir les autorités locales pour la mise en œuvre des mesures qui s’imposent ou de constituer des commissions centrales lorsque les circonstances l’exigent, et ce, dans le but de constater les infractions formulées dans les rapports.
Concernant le suivi des rapports et arrêts des CRC, l’IGAT à reçu 35 rapports et arrêts répartis entre des rapports de contrôle de gestion des collectivités territoriales, des arrêts dans le domaine budgétaire et financier, des avis sur les comptes administratifs rejetés.
Enfin, il convient de signaler que l’IGAT se base sur les rapports des CRC lors de l’élaboration de son programme annuel d’inspection.
b- Mission d’audit :
La mission d’audit de l’IGAT consiste à vérifier l’efficacité du contrôle interne et à étudier les procédures d’organisation et de gestion, dans le but du renforcement des capacités des responsables locaux à travers des recommandations pratiques et réalistes en vue d’améliorer leurs actions.
Et en vue de permettre plus d’efficacité et d’effectivité aux missions d’audit on a procède à l’élaboration de guide d’audit et du cahier de charges pour chaque mission, et au suivi de la mise en œuvre des recommandations à travers des formulaires instruits par les responsables et la confection d’une base de données sur les marchés publiques ainsi que les projets non achevés. L’objectif étant de permettre la sélection, sur la base de critères, pour la programmation des missions d’audit.
c- l’IGAT et le Médiateur :
Certes, le champ d’action de l’I.G.A.T est large et touche aux différentes disciplines du fait que son contrôle porte sur les communes, préfectures et provinces, les services du ministère de l’intérieur et les agents d’autorité.
En plus, elle est en liaison avec les citoyens par le biais des requêtes adressées au ministère ainsi qu’eux cellules des droits de l’Homme et les services du Médiateur.
Ainsi, en plus de sa mission d’audit et d’inspection, l’IGAT reçoit les requêtes formulées contre les collectivités territoriales. Ces requêtes parviennent des citoyens, des services administratifs ainsi que des services du Médiateur.
L’IGAT, en la personne du Wali inspecteur général de l’administration territoriale, est l’interlocuteur du ministère de l’intérieur par rapport au Médiateur, s’agissant des collectivités territoriales et des services centraux du ministère de l’intérieur[13] .
Dans ce cadre, et suite à une circulaire du ministre de l’intérieur [14] (destinée aux walis et gouverneures et présidents de communes et directeurs des établissements publics, sous tutelle du ministère de l’intérieur), qui organise la mission de l’IGAT en tant qu’interlocuteur principal et permanant du Médiateur , il a été procédé à la nomination des interlocuteurs officiels et permanents des services du ministère et des établissements sous sa tutelle, et à la création de cellules locales dans les différentes wilayas , province et préfectures .
Dans le cadre de la coopération entre le Médiateur et le ministère de l’intérieur, on a procédé à la création d’une commission mixte qui se réuni périodiquement afin d’étudier et de trouver les solutions idoines à certaines cas litigieux, tels les cas ou la responsabilité de la doléance incombe à plusieurs administrations, les cas où la date de survenance de la doléance est très ancienne( dépassant parfois 20 ans) et les cas qui exigent des mesures procédurales très compliquées (expropriations). Dans ce cadre le ministre de l’Intérieur à adressé une deuxième circulaire[15] aux Walis et Gouverneurs afin d’inciter les collectivités territoriales à mettre en œuvre les instructions contenues dans la circulaire précité.
A noter que parmi, les requêtes qui émanent du Médiateur, il y a celles relatives au non exécution, par des collectivités territoriales, des décisions judiciaires. Dans ce cas l’IGAT en informe les préfectures et provinces afin d’inciter les collectivités concernées à exécuter les décisions judiciaires et proposer les solutions possibles le cas échéant (restitution des terrains aux propriétaires, se mettre d’accord avec les intéressés).
Dans ce cadre, l’IGAT s’est réunit plusieurs foi avec le Médiateur et à eu recours aux services du ministère de l’intérieur concernées par les requêtes en question, surtout la DGCL, afin de permettre la résolution rapide et juste des litiges.
En plus des requêtes provenons à travers le Médiateur, L’IGAT reçoit, le long de l’année, un certain nombre de requêtes émanant des citoyens directement à travers les structures administratives. Parmi ces requêtes une part importante concerne les collectivités territoriales. De ce fait, l’inspection en informe les sévices concernés en leur demandant de lui parvenir les éclaircissements et les éléments de réponse pour trouver les solutions adéquates dans le cadre de la loi. Avant d’en aviser les citoyens.
Il convient de signaler à cet égard que la majorité des requêtes en question, concernent des décisions des élus et fonctionnaires des collectivités territoriales en matière d’urbanisme et d’octroi de certains permis (37 % des requêtes) ,des actes des agents d’autorité dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions de maintien de l’ordre public, des décisions des services des préfectures et provinces et dans le cadre de l’expropriation .
3 – Réalisations :
Dans un souci de voir de prés la tache qu’incombe aux inspecteurs de l’IGAT, et après avoir dressé un aperçu sur la mission de l’IGAT sous un angle « théorique » se basant sur les textes, il nous semble judicieux de citer quelques exemples de missions accomplies sur le terrain.
Deux programmes ont suscité un intérêt particulier de la part des auditeurs de l’IGAT de part leur importance et leur impact au niveau local :
– Les Programmes de la Mise à Niveau Urbaine (PMANU).
– L’Initiative Nationale de Développement Humain(INDH).
L’audit de performance des programmes de la mise à niveau urbaine (PMANU)[16]
La mission d’audit du PMANU présente un exemple concert de la moralisation des collectivités territoriales et ce pour divers raisons. D’abord, c’est un programme destinés aux collectivités territoriales, financé, en partie, par les collectivités territoriales et dont l’exécution est confiée aux collectivités territoriales.
En suite c’est un programme véhiculant un budget énorme. Enfin, l’intervention de l’IGAT à pour finalité, non pas d’inspecter les responsables locaux et de les sanctionner, mais de chercher les points de faiblesses et de proposer les mesures d’amélioration de la gestion locale.
Les lignes qui suivent se proposent d’analyser l’audit du PMANU à travers deux angles à savoir :
-Contexte et enjeux de la mise en place du programme de la mise à niveau urbaine (PMANU)
– Présentation de la mission d’audit de performance du PMANU.
- Contexte et enjeux de la mise en place du programme de la mise à niveau urbaine (PMANU) :
D’un côté, ce programme ambitieux (à l’époque) à vue le jour dans un contexte politique favorable marqué par la volonté des autorités publiques de redynamiser la politique urbaine.
Cette volonté se manifeste clairement dans un message Royale [17] où il stipule «…Il s’agit aussi de renforcer les moyens affectés à la gestion urbaine pour la mettre en phase avec notre conception de l’unité de la ville, dont nous avons fait un choix politique et institutionnel central dans le système de mise à niveau des villes… »
De l’autre côté, ce programme s’est montrée en mesure de répandre aux attentes des citoyens, puisqu’il s’est fixer comme objectifs d’améliorer la qualité des espaces urbains à travers le renforcement des infrastructures de base et des équipements socioéconomiques, sportifs et culturels dans 40 villes et localités du Royaume.
Et enfin, l’adoption d’une démarche novatrice qui s’appuie sur : Les principes de bonne gouvernance (concertation, participation et partenariat), une vision intégrée des projets et le renforcement des mécanismes de partenariat.
Il est à noter à cet égard que depuis le démarrage du programme en 2005, plus de 190 villes et localités ont été couverte, mobilisant une enveloppe globale de près de 34 milliards de dirhams.
- Présentation de la mission d’audit de performance du PMANU.
Un programme ambitieux avec une enveloppe budgétaire conséquente suscite un intérêt particulier aux yeux des décideurs, tel est le cas du ministre de l’intérieur qui à donner ses instructions afin que soit auditer une part bien que minime, de ce chantier d’envergure[18].
L’IGAT avec des moyens très faibles, n’a pu qu’auditer 3 villes (depuis le démarrage du programme en 2005) sur les 190 villes et localités ciblé soit 2.17 milliards sur 34 milliards. Et ce, dans le cadre de l’accord de coopération entre le gouvernement marocain et l’Union Européenne, et de la convention de jumelage conclue entre l’inspection Générale de l’Administration Territoriale marocaine et l’inspection générale de l’administration française.
Le jumelage dont a bénéficié l’IGAT, lancé en 2007, pour un budget de 1.210.000 euros[19] avec son homologue français[20], a pour objectif d’en faire un pôle de promotion de la bonne gouvernance locale.
Ce projet, qui c’est achevée en 2010, concerne notamment le renforcement des capacités des collectivités territoriales et la promotion des fonctions d’audit et de contrôle de l’IGAT conformément aux standards internationaux.
L’objet de la mission étant, d’apprécier la conformité et la performance du processus d’élaboration, de mise en œuvre et de pilotage des programmes de mise à niveau urbaine des villes concernées (Salé, Ifrane, Tetouan) .
C’est ainsi qu’on a procédé à l’examen du processus de définition des objectifs des programmes et de fixation des priorités des projets, des modalités de contractualisation, de financement et de coordination des actions entre les différents intervenants , du dispositif de pilotage, de reporting et d’évaluation des projets réalisés dans le cadre de ces programmes, tout en s’assurant du respect de la conformité des opérations à la réglementation en vigueur, et l’ appréciation des résultats sur la qualité de vie urbaine de quelques projets achevés.
Le déroulement de cette mission à commencer par une phase préparatoire caractérisé par le cadrage de la mission[21] et l’identification des processus du PMANU [22]
En suite, une phase terrain ou les inspecteurs ont effectué des audiences avec les responsables locaux avant de procéder à l’identification des axes de travail:
– Identification et déclinaison de la piste d’audit (constats, risques, etc.);
– Sélection d’un échantillon représentatif de projets;
– Traitement et analyse de l’échantillon retenu quant à la conformité et la performance;
– Visite des lieux d’un nombre réduit de projets;
-Première évaluation, à travers une enquête de satisfaction, des projets d’aménagement ;
– Formulation de recommandations pratiques d’amélioration.
C’est ainsi, que l’IGAT est parvenu à plusieurs conclusions suite à cette mission d’audit, les plus importantes sont :
II- En dépit des besoins accrus en matière de contrôle, d’audit et d’évaluation, le développement des fonctions de l’IGAT rencontre d’incontestables limites
L’extension constante des champs de compétence des collectivités territoriales, ses conséquences financières et la complexification de la gestion publique rendent de plus en plus nécessaire le recours à des outils de contrôles, d’audit et d’évaluation ;
Les besoins des collectivités territoriales en matière de contrôle, d’audit et d’évaluation des politiques publiques n’ont cessé d’augmenter ces dernières années en raison de la montée en puissance du processus de décentralisation.
- Un besoin accru en matière d’audit, de contrôle et d’évaluation : encore non satisfait
L’ensemble des nouvelles formes de partenariats public/privé crée de nouveaux besoins en matière d’expertise et de conseil financier. La faible diffusion encore aujourd’hui des contrats de partenariat met en évidence ces besoins. Le besoin d’expertise est nécessaire pour évaluer en amont les gains en termes de qualité du service et lors des négociations du contrat pour évaluer les meilleures formes de rémunération.
Il est légitime de s’interroger sur le coût total de ces opérations. Par ailleurs, certaines petites communes, qui soulignent le caractère complexe de ces procédures, mettent en avant le besoin d’expertise nécessaire à la définition d’indicateurs de performance pertinents.
Ces collectivités réclament des missions de conseil juridique sur des problèmes de contentieux, afin de répondre à des demandes précises et de limiter les frais inhérents aux procédures de juridictionnelles. Il peut s’agir de problèmes juridiques liés à la résiliation d’un bail municipal, de besoins de conseil en cas de conflit porté devant le tribunal administratif.
Néanmoins, ces besoins ne sont pas satisfaits. Pour autant la prise en charge de ces besoins objectifs semble freinée par un certain nombre de limites. Les grandes collectivités, par exemple, nécessitent des interventions ponctuelles (études stratégiques, prospectives), des prestations de conseil et une assistance technique adaptées à leurs besoins spécifiques (aide méthodologique, rédaction de cahiers de charges) plutôt que pour des missions d’investigation ou d’inspection au sens traditionnel du terme, qu’on n’exclue pas systématiquement pour autant.
Plus généralement, les grandes collectivités attendent d’une mission d’inspection qu’elle les aide à mieux mettre en œuvre la conduite du changement et à s’adapter à l’évolution de la législation, des technologies et des plans de carrière (gestion des mouvements du personnel et de leur carrière, gestion des services et refonte des organigrammes, etc.).
Les grandes collectivités territoriales ont un besoin fort dans le domaine de l’évaluation des politiques publiques, que l’évaluation ne doit pas être seulement réalisée a posteriori, mais qu’elle doit aider à la mise en œuvre de la politique.
Cependant, les plus petites d’entre elles ont parallèlement besoin de conseils adaptés à leur situation et d’une assistance technique de proximité capables de suppléer à leur manque de moyens. Elles ont ainsi besoin d’une aide administrative, qui leur permette de gérer les procédures administratives liées à l’exercice de leurs missions.
L’inadaptation du Code des marchés publics à la réalité des communes a été soulignée à plusieurs reprises, ce qui expliquerait l’augmentation du nombre de procédures contentieuses. Les nouvelles normes comptables et budgétaires ne sont quant à elles pas présentées comme des contraintes à l’action.
Ces missions ont généralement trait à l’urbanisme, aux questions sanitaires, à la résolution des contentieux ou à la passation de marchés publics.
Comme il n’existe pas à l’heure actuelle d’institution étatique ou locale spécifiquement chargée d’aider les collectivités territoriales dans de tels cas, les collectivités territoriales font appel à des institutions diverses et variées. Elles utilisent généralement leurs contacts personnels et font appel à des réseaux informels.
- La satisfaction des besoins latents en matière d’audit, de contrôle et d’évaluation est freinée par des limites structurelles
La « Fonction d’inspection » peut être définie comme l’ensemble des pratiques mises en œuvre par les pouvoirs publics afin d’une part de contrôler et évaluer les services administratifs et les politiques publiques, d’autre part d’assister les décideurs publics dans l’accomplissement de leur mission.
Les compétences de l’IGAT devraient, donc, s’inscrire dans une logique :
- De subsidiarité : faire ce que les collectivités ne peuvent pas réaliser seules ;
- De coproduction avec les autre corps de contrôle;
- de conseil et d’ingénierie en matière de prévention des risques juridiques ou financiers et de soutien;
- D’anticipation en exerçant une mission de prospective et de réflexion stratégique, soit au profit d’une collectivité, soit de manière plus générale, pour mieux analyser l’évolution du processus de décentralisation et les mutations de la vie politique et administrative locale ;
- De coopération et de réseau en faisant émerger des demandes conjointes de missions d’études émanant de collectivités ou de niveaux de collectivités confrontés à des problèmes de même nature.
En plus, L’I.G.A.T. ne devrait en aucun cas avoir pour vocation de se substituer aux structures locales d’audit mais au contraire contribuer à leur émergence et à leur généralisation en facilitant la convergence de leurs thèmes de réflexion et de leurs outils dans le respect absolu de leur autonomie et de leur diversité.
Surtout, l’heure est aujourd’hui à la préparation d’une nouvelle ère qui articule les débats autour de l’autonomie locale et non plus seulement autour de la décentralisation au sein desquels le questionnement des modes d’évaluation des politiques territoriales se pose tout particulièrement.
De même, il faudra veiller à ce que les compétences de l’I.G.A.T. ne viennent pas parasiter celles des cours régionales des comptes. Elle pourrait intervenir notamment en amont des décisions pour des évaluations ex ante de certains grands projets d’investissement, ce que ne peuvent pas faire les C.R.C.
En outre, on peut dire que sans remettre aucunement en cause la légitimité du contrôle de gestion de l’IGAT, le rythme et le délai de ce contrôle a posteriori tend à les rendre peu réactives face aux besoins permanents et en temps réel des collectivités.
Le contrôle de gestion réalisé se limite souvent à un contrôle de régularité, faute de moyens suffisants à la disposition de l’IGAT pour couvrir tout le territoire du pays d’une manière régulière et efficace par conséquent les inspecteurs lors des missions « œuvrent avec rapidité et sélectivité, ils choisissent quelques projets et donnent l’impression qu’ils sont tenus de terminer coûte que coûte un programme chargé dans un temps très limité »[23].
Ce qui donne aux gestionnaires locaux plus de « confort » par rapport aux visites des inspecteurs, c’est que le suivi des recommandations formulées par ces derniers ne s’effectue qu’à l’occasion de la mission suivante. Parfois l’opération de suivi s’effectue après que le changement est survenu auprès des responsables locaux surtout les élus.
L’IGAT ne pourra, donc, pas effectuer des contrôles thématiques capables d’évaluer et de comparer les performances entre plusieurs entités par absence de référentiels normés, fiables et disponibles, et permettant ainsi de comprendre et retrouver les causes et raisons des écarts constatés entre les collectivités.
Par ailleurs, le contrôle exercé par les inspections générales des ministères suppose que ces dernières bénéficient d’un libre accès à toutes les administrations concernées et que celles ci sont tenues de prêter leur concours aux membres de ces inspections, de leur fournir toutes justifications et tous renseignements utiles et de leur communiquer tous documents nécessaires à l’accomplissement de leurs missions. En droit, les inspections ont donc une compétence de contrôle très large et sont habilitées à agir contre le gré de la collectivité. Cette faculté rappelle par ses connotations quasi inquisitoriales les origines des inspections.
Deux considérations rendent la pratique assez fortement différente du droit :
- Les inspections évoluent : loin de se limiter à un contrôle disciplinaire et formel, elles s’attachent aujourd’hui principalement à des fonctions d’audit, d’évaluation, de conseil et d’appui. Au delà de leur fonction quasi coercitive et du contrôle de régularité, elles s’appuient donc principalement sur la coopération avec les personnes inspectées et les standards de bonne gestion.
- Le principe de libre administration des collectivités territoriales ne confère pas à l’inspection générale la même relation d’autorité qu’avec les services déconcentrés de l’Etat. Malgré les textes, les inspections sont souvent dépendantes dans leur action du bon vouloir des collectivités, qu’elles doivent donc, dans une certaine mesure, ménager.
- La confusion de la fonction et de l’organe : de la nécessité de clarifier les notions
Les missions d’inspection ne garantissent pas la prise en compte de certains besoins locaux.
L’un des freins à l’appréhension correcte, et parfois au bon accomplissement des missions de contrôle, d’audit ou d’évaluation tient, dans le contexte de liberté d’organisation interne de chaque collectivité territoriale au fait que selon les collectivités, l’appellation « inspection » recouvre un panel extrêmement varié d’activités, de métiers, et donc de compétences.
Enfin, il ne saurait y avoir d’Inspection générale de l’administration territoriale répondant au souci de transparence de l’action publique territoriale sans indépendance[24] de ses membres et respect d’une véritable charte déontologique. Les rapports de l’I.G.A.T. devront par conséquent, pour satisfaire à cette double exigence, se caractériser par une « absence d’orientation donnée préalablement[25]» au risque de « déplaire en décrivant la réalité ».
L’indépendance ne se manifeste pas seulement dans la capacité pour un fonctionnaire ou un agent public de faire jouer une clause de conscience, mais aussi dans l’expression de ses convictions dûment étayées. En effet, « l’indépendance des inspecteurs et inspecteurs généraux, écrit Jacques MÉNIER, se manifeste en particulier dans la signature de leurs rapports. Celle-ci exprime leur responsabilité personnelle.
Cette règle, qui vaut pour toutes les inspections générales, est une conséquence, une marque, et, en même temps, l’une des raisons de leur indépendance. Le signataire n’engage que lui dans son r apport, il n’écrit ni au nom du ministre, ni au nom de l’administration. Si l’on fait crédit à ses observations et à ses propositions, c’est que personne ne les a dictées. On peut suivre ou ne pas suivre ses conclusions, mais elles lui sont personnelles ».
Ce principe d’indépendance pose un problème par rapport à l’effet de proximité qui est la marque d’une collectivité territoriale. Les communes, comme les préfectures, les provinces ou les régions, sont beaucoup plus sensibles aux aléas politiques, aux règles de l’alternance, que le pouvoir étatique. L’indépendance n’en est que plus fragile et les risques de pression ou d’autocensure plus tangibles. Il faudra adopter des règles d’incompatibilité de fonction (relations personnelles préexistantes des rapporteurs, affectations antérieures, etc.). Le fait de confier des missions de contrôle et d’audit à une autorité indépendante, ne peut que contribuer à conjurer ces risques.
[1] Note ministérielle à partir de 2009.
[2] « Manuel d’audit Interne pour les Inspections Générales des Ministères » élaboré dans le cadre du Projet de Gouvernance Locale au Maroc au titre de l’année 2007, recueil des directives de l’inspecteur général, p.10
[3] Portail national du Maroc (www.maroc.ma) du 25- 5 -2006.
[4] Dahir n° 1 – 08-153 du 22 safar 1430 (18 février 2009) portant promulgation de la loi n°17 -08, modifiant et complétant la loi n°78 -00 portant charte communale, telle que modifiée et complétée.
[5] « Manuel d’audit Interne pour les Inspections Générales des Ministères », précité, p.8
[6] « MAP » du 01.07.2009
[7] « MAP » du 24. 04. 2010, précité
[8] Article 7 du Décret n°2-94 -100 du 16 juin 1994 portant statut particulier de l’inspection générale de l’administration territoriale du ministère d’Etat de l’Intérieur, B.O. du 20 .7.1994, n°4264.
[9] Article 2 décret n°2-94 -100 du 16 juin 1994 portant statut particulier de l’inspection générale de l’administration territoriale du ministère d’Etat à l’Intérieur, B.O. n°4264 du 20 .7.1994.
[10] Article 3 du décret précité.
[11] Rapport d’activités du Ministère de l’Intérieur au titre de l’année 2013 (du 1er Janvier au 15 Octobre) en Arabe.
[12] Article 6 du décret n° 2-75-834 du 24 moharrem 1396 (26 janvier 1976) relatif aux attributions et à l’organisation du ministère à l’intérieur B.O n° 3302 du 11/02/1976, p.212.
[13] Section 1, article 24 ,25,26 du dahir n° 1-11-25 du 12 rabii II 1432 (17 mars 2011) portant création de l’institution du médiateur. B.O n° 5926 du 17 mars 2011, p.279.
[14]Circulaire du ministre de l’intérieur n° 135 du 12 Décembre 2006.
[15] Circulaire du ministre de l’intérieur n° 14 608 du 08 octobre 2009.
[16] « Finances news » du 19 février 2009, Internet Maghress. Entretien : une charte éthique de l’élu est un concevoir.
[17] Un message Royale adressé aux participants à la rencontre nationale du Code de l’urbanisme tenue le 3 octobre 2005.
[18] Audit réalisé au titre de l’année 2009.
[19] « Libération » du 23 – 11 – 2009.
[20]Rapport d’activité au titre de l’année 2009, de l’Inspection Générale de l’Administration de la France, p.37.
[21] Rédaction des documents, lettre de mission, le cahier des charges, le plan de la mission et le programme de travail.
[22] Les processus Concernés par l’audit, couvrant les aspects de pilotage, de conception, de mise en œuvre et d’évaluation à travers l’élaboration d’un diagramme de flux (flow shart).
[23] Témoignage d’un cadre à la DAS ayant assisté à des opérations d’audit conjoint de l’IGAT et l’IGF.
[24] MERAND (P), chef du S.C.P.C., soulignait qu’une inspection générale devait être totalement indépendante, en d’autres termes qu’elle ne devrait pas être rattachée à des autorités responsables de la conduite de politiques publiques.
[25] Propos tenus par un membre d’une inspection générale de l’Etat. In MÉNIER (J.), « Les inspections générales », BergerLevrault, coll. L’administration nouvelle, Paris, 1988, p. 232. Sur le même sujet, on pourra consulter avec profit deux autres documents exclusivement consacrés aux inspections générales de l’Etat : l’ouvrage de Pierre MILLOZ publié en 1983 chez Economica « Les inspections générales ministérielles dans l’administration française » ainsi que la thèse de Frédéric RENAUDIN soutenue en
2003 à l’Université Paris II PanthéonAssas
« Les inspections générales dans le système administratif français ».
