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L’ACCÈS À L’INFORMATION ET LA PARTICIPATION
DEUX PRINCIPES FONDATEUR DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
-EXPERIENCE FRANCAISE-
Docteur Laid Masmoudi
Université Aix-Marseille
– L’environnement, une réalité menacée
Réchauffement climatique, qualité de l’eau, pollution de l’air, des sols, organismes génétiquement modifiés, produits chimiques, augmentation des déchets, catastrophes naturelles, érosion de la biodiversité… la détérioration de notre environnement est devenue une source quotidienne de préoccupation pour chacun d’entre nous. Selon le baromètre de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (2018), l’environnement est un sujet de préoccupation majeur pour les français. Ceux-ci s’inquiètent aussi fortement de la pollution de l’air et de la disparition des espèces animales. L’inquiétude est d’autant plus aiguë que la détérioration de l’environnement est perçue, avec raison, comme une menace potentielle sur la santé, responsable de l’augmentation de nombreuses maladies (tels que les cancers, maladies pulmonaires, allergies). Le lien entre l’environnement et la santé est mis en évidence avec beaucoup de force par la question de la pollution de l’air ou par les pollutions causées par les intrants agricoles (voir l’affaire du chlordécone, un insecticide longtemps utilisé aux Antilles pour lutter contre le charançon de la banane, avec des conséquences sanitaires majeures, ou les débats sur le glyphosate de Monsanto Roundup).
La dégradation de l’environnement a d’abord été perçue à travers une série de grandes catastrophes allant, pour n’en citer que quelques-unes parmi les plus importantes, des grandes marées noires (le Torrey Canyon en 1967, l’Amoco Cadiz en 1978, l’Exxon-Valdez en 1989, l’Erika en 1999, le Prestige en 2002, la fuite de pétrole BP dans le Golfe du Mexique en 2010), à des accidents industriels de grande ampleur (fuites de dioxine de Seveso en 1976, explosion d’une usine de pesticides à Bophal en Inde en 1984, incendie d’un entrepôt de produits chimiques à Bâle en 1986, explosion de l’usine chimique AZF à Toulouse en 2001, explosion de l’usine pétrochimique de Jilin en Chine en 2005) voire à des accidents nucléaires (Three Mile Island aux États-Unis en 1979 et surtout Tchernobyl en Ukraine en 1986, Fukushima au Japon en 2011).
LA CRISE ENVRIRONNEMENTALE ET LE DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
– La crise environnementale et le droit de l’environnement
L’entrée dans le XXIème siècle constitue indiscutablement une période charnière. Même si beaucoup d’inconnues demeurent, les problèmes environnementaux ne se sont jamais posés aussi clairement et avec autant d’acuité. Alors que la plupart des indicateurs sont au rouge et que l’urgence est avérée, l’enjeu est devenu plus que sérieux, vital, et il commence à être traité comme tel par les politiques. De nombreux indices en témoignent. Les changements climatiques n’occupent-ils pas désormais une grande part des discussions lors des sommets du G8 ? Le Prix Nobel de la paix 2007 n’a-t-il pas été attribué au GIEC et à l’ancien vice-président américain Al Gore pour leurs rôles de « lanceurs d’alerte » sur les problèmes de changements climatiques ? La protection de l’environnement n’a-t-elle pas récemment fait irruption dans notre bloc de constitutionnalité, à travers la Charte de l’environnement ? Le gouvernement français n’a-t-il pas organisé un « Grenelle » de l’environnement ?
Le droit ne constitue que l’un des outils à mobiliser pour résoudre la crise environnementale actuelle. Mais c’est un outil fondamental de régulation des activités humaines. C’est ainsi qu’est né et s’est développé un droit de l’environnement. S’il a pendant longtemps souffert de problèmes d’effectivité, ce droit a vu récemment son utilité reconnue et établie. Les rapports sur l’état de l’environnement mettent en avant une amélioration et une réduction des pressions sur l’environnement dans les secteurs couverts par des réglementations bien établies, sur un plan national, européen et bien souvent international.
La dimension juridique est une dimension nécessaire et même fondamentale dans la gestion d’un problème environnemental. C’est le droit qui autorise, encadre ou interdit les activités humaines susceptibles de produire des conséquences sur l’environnement. Le droit de l’environnement est essentiellement un droit de contrainte, dont les ramifications sont multiples. Il touche des acteurs très nombreux et très différents : industriel, agriculteur, élu local, promoteur immobilier, professionnel du tourisme ou des transports, simple citoyen, etc.
Branche particulière du droit, ou tout au moins discipline juridique formalisée et enseignée en tant que telle depuis une grosse trentaine d’années, le droit de l’environnement peut être défini comme l’ensemble des règles existantes relatives à l’environnement. Pour être plus précis, c’est même l’ensemble des règles qui ont pour objet la protection de l’environnement. C’est donc un droit finalisé, organisé autour d’un objectif particulier :
Les contours du droit de l’environnement sont mouvants, parce que, comme nous l’avons vu, les définitions de l’environnement varient.
En outre, au regard du caractère transversal des problématiques environnementales, l’ensemble – ou presque – des règles juridiques est susceptible d’être affecté, à des degrés divers, par la problématique environnementale. Certains secteurs ou branches sont particulièrement concernés, en ce qu’ils doivent intégrer progressivement un objectif de protection de l’environnement dont ils étaient souvent assez éloignés à l’origine (droit forestier, droit rural, droit minier, droit de l’urbanisme, droit de l’énergie, droit de l’aménagement du territoire, droit de la santé, etc.). Par sa dimension horizontale, le droit de l’environnement interagit avec la plupart des autres branches ou domaines du droit. Entre les acceptions les plus larges et les plus étroites, les cours, manuels et ouvrages de droit de l’environnement balancent.
Pour les besoins de cet enseignement, nous retiendrons les aspects naturels, et exclurons l’environnement culturel en tant que tel (bâtiments, monuments, œuvres d’art) qui, construit de la main de l’homme, relève d’une approche assez différente.
Toujours en raison du caractère transversal de son objet, le droit de l’environnement dépasse également les frontières classiques entre le droit public et le droit privé. Se constituant comme un droit de police administrative, le droit de l’environnement relevait à l’origine essentiellement d’un droit administratif de facture classique, droit de réglementations et de polices. Mais il a évolué peu à peu vers l’intégration d’instruments négociés (accords de branche, contrats territoriaux d’exploitation, contrats « Natura 2000 », contrats de rivière, contrats de branche) voire de mécanismes du droit privé, et touche aujourd’hui toutes les disciplines qu’elles soient du droit privé et du droit public. La summa divisio entre le droit public et le droit privé qui domine en France l’enseignement du droit révèle, ici comme pour d’autres domaines, sa profonde inadaptation. Elle complique l’appréhension de la matière dans sa globalité. Décidément globalisant, le droit de l’environnement transcende également les frontières entre les ordres juridiques : le droit international, le droit européen.
Qu’on l’analyse sur le plan international, européen ou française, le mouvement normatif a été d’une grande rapidité et d’une grande ampleur, si bien que le droit de l’environnement est aujourd’hui formé de plusieurs milliers de textes et instruments.
Au foisonnement, s’ajoute en outre l’éclatement entre les sources internationales, européennes et française : les sources internationales et communautaires ont joué et continuent de jouer un rôle important de « locomotive » dans le développement des sources de droit français de l’environnement. Sans doute n’est-il pas exagéré d’affirmer que, pour au moins les deux tiers, le droit français de l’environnement puise sa source dans le droit communautaire de l’environnement, lequel puise à son tour sa source, même si c’est dans des proportions moindres, dans le droit international de l’environnement. Par la définition de référentiels mondiaux ou régionaux et de régimes juridiques d’une précision croissante, le droit international et le droit communautaire de l’environnement conduisent, dans une certaine mesure, à une acculturation ou une standardisation des droits nationaux que l’on retrouve bien au-delà de l’exemple français.
– Les sources du droit de l’environnement revêtent un caractère éclaté.
Dans la mesure où le législateur a tenté de répondre, souvent dans l’urgence, à chaque nouveau problème environnemental identifié, les textes sont venus s’additionner pièce après pièce, sans aucun plan d’ensemble, dans un écheveau réglementaire bien difficile à démêler. De fait, le droit de l’environnement se présente comme une superposition d’instruments, issus de sources différentes, adoptés à des époques différentes, reflétant parfois des conceptions différentes, voire opposées, intervenant dans des domaines variés qui se recoupent plus ou moins, entretenant des rapports pas toujours aisés à identifier (règle- exception/exemption/dérogation, règle générale-régime particulier, règles d’application cumulative ou alternative, etc.).
Cela pose des problèmes concrets d’homogénéité et d’articulation entre les instruments.
La codification a certes apporté une amélioration, mais le problème demeure, en partie à cause du caractère « tentaculaire » d’un droit de l’environnement qui déborde largement du Code de l’environnement. L’éclatement résulte aussi de la superposition de couches normatives – droit français, droit communautaire, droit européen, droit international – qui, même s’il tend globalement à l’harmonisation, ne forment que rarement un ensemble homogène. Foisonnement et éclatement concourent à rendre difficile l’appréhension et la compréhension des règles qui composent le droit de l’environnement. La difficulté est aggravée par l’évolution très rapide de ces règles. Certes, ce sont des tendances qu’on retrouve dans d’autres domaines, mais elles sont ici particulièrement marquées
La codification a certes apporté une amélioration, mais le problème demeure, en partie à cause du caractère « tentaculaire » d’un droit de l’environnement qui déborde largement du Code de l’environnement. L’éclatement résulte aussi de la superposition de couches normatives – droit français, droit communautaire, droit européen, droit international – qui, même s’il tend globalement à l’harmonisation, ne forment que rarement un ensemble homogène. Foisonnement et éclatement concourent à rendre difficile l’appréhension et la compréhension des règles qui composent le droit de l’environnement. La difficulté est aggravée par l’évolution très rapide de ces règles. Certes, ce sont des tendances qu’on retrouve dans d’autres domaines, mais elles sont ici particulièrement marquées.
Section 1. L’objet du droit de l’environnement
L’objet du droit de l’environnement est l’environnement. Cette notion, qui suscite de nombreuses questions, mérite d’être explorée plus avant. L’environnement est d’abord :
• Un concept anthropocentriste.
• C’est ensuite un concept polysémique.
• C’est enfin une réalité menacée.
– 1. L’environnement, un concept anthropocentriste
La notion d’environnement est récente. Le verbe français « environner » apparaît au XII
Le substantif qui en dérive, et provient de l’anglais, n’est employé que depuis les années 60. La notion d’environnement est polysémique et, par-là, relativement difficile à cerner. Le dictionnaire Robert peut nous servir de point de départ.
La notion d’environnement est récente. Le verbe français « environner » apparaît au XII
Le substantif qui en dérive, et provient de l’anglais, n’est employé que depuis les années 60. La notion d’environnement est polysémique et, par-là, relativement difficile à cerner. Le dictionnaire Robert peut nous servir de point de départ.
Le dictionnaire Robert définit l’environnement comme l’ « ensemble des conditions naturelles (physiques, chimiques, biologiques) et culturelles (sociologiques) dans lesquelles les organismes vivants (en particulier l’homme) se développent ».
Cette définition nous conduit à nous interroger sur la place de l’homme dans cette définition. L’environnement est-il uniquement ce qui entoure l’homme et influence sa vie et sa santé ? L’environnement n’est-il protégé qu’en tant qu’il répond aux besoins humains ?
Cet environnement-là est affaire, avant tout, de bien-être et de santé.
L’approche est dite anthropocentrique, ce qui signifie qu’elle place l’homme au centre.
Cet anthropocentrisme est par définition fortement teinté d’utilitarisme : c’est parce qu’il est utile à l’homme, pour son bien-être, sa santé, voire son agrément, qu’on protège l’environnement. Sur le plan philosophique, cette conception est dominante. Pour certains, la société moderne « a transformé la nature en “environnement” : simple décor au centre duquel trône l’homme qui s’autoproclame “maître et possesseur” » (François Ost). Portant la marque du Discours de la méthode de Descartes, pour qui l’homme doit se rendre « comme maître et possesseur de la nature », cette conception particulière des rapports homme/nature imprègne logiquement le discours juridique.
Mais si la définition du Robert met l’accent sur l’homme (« en particulier l’homme »), elle est aussi plus large, puisqu’elle se réfère à l’ensemble des « organismes vivants », traitant l’homme comme l’un d’entre eux. Elle évoque par-là d’autres approches, développées plus récemment, selon lesquelles l’homme ne serait plus au- dessus mais dans, une espèce vivante parmi les autres espèces vivantes ; il ne serait que l’un des éléments de l’écosystème global que constitue notre planète et devrait être placé exactement sur le même plan qu’eux (approches dites de l’écologie radicale ou deep ecology). Le point focal de la définition de l’environnement se déplace alors : l’environnement à prendre en compte et à protéger est autant celui de l’homme que celui des autres espèces. L’homme est décentré ; l’anthropocentrisme cède la place à l’écocentrisme. La nature, l’environnement, n’ont-ils pas une valeur intrinsèque, qui leur conférerait une existence hors de l’interaction
Ainsi, selon la Charte de la nature : « toute forme de vie est unique et mérite d’être respectée, quelle que soit son utilité pour l’homme » (Résolution 37/7 de l’Assemblée générale de l’ONU, 1982). Mais l’approche demeure minoritaire et les conséquences juridiques ou, plus largement, politiques ne sont guère tangibles.
– L’environnement, un concept polysémique
• Au sens de là on entend par :
1. Environnement : l’ensemble des éléments naturels et des établissements humains ainsi que les facteurs économiques, sociaux et culturels favorisant l’existence et le développement des organismes vivants et des activités humaines.
2. Protection de l’environnement : la préservation et l’amélioration des constituants de l’environnement, la prévention de leur dégradation, de leur pollution ou la réduction de cette pollution.
3. La définition de l’environnement du dictionnaire Robert (supra) est très large. L’environnement se présente comme un concept polysémique qui ne peut être défini et appréhendé qu’au regard d’une série de notions voisines.
4. En France, il n’est pas encore question, par exemple, de donner aux arbres le droit d’ester en justice, comme le proposait Stone en 1972, ou plus largement de conférer la qualité de sujet de droit à la nature ou certains éléments naturels. On notera que la nouvelle Constitution équatorienne consacre un chapitre aux « Droits de la Nature » (2008). En 2010, la Bolivie adopte la « loi de la Terre-Mère », comprenant le droit à la vie et à l’existence ; le droit de poursuivre les cycles vitaux et les processus libérés de l’altération humaine ; le droit à l’eau pure et à l’air pur ; le droit de ne pas être pollué ; et le droit de ne pas avoir de structure cellulaire modifiée ou génétiquement modifiée. En 2014, le Parlement Nouvelle-Zélande accorde au Parc national de Te Urewera les mêmes droits qu’une personne. Il en est de même en 2017 pour la rivière Whanganui, puis la montagne sacrée Mont Taranaki.
5. En 2017, la Haute Cour de l’Etat himalayen de l’Uttarakhand (Inde) considère que le Gange et l’un de ses affluents, la Yamuna, sont désormais des « entités vivantes ayant le statut de personne morale » avec des droits afférents. Ce sera ensuite le tour des glaciers Gangotri et Yamunotri. Cela a été annulé par la Cour suprême indienne, au motif que ce statut était non viable juridiquement.
6. Loi n° 11-03 relative à la protection
Et à la mise en valeur de l’environnement (B.O n° 5118 du 9 Juin 2003)
La loi 11-03 avait pour objet d’édicter les règles de base et les principes généraux de la politique nationale dans le domaine de la protection et de la mise en valeur de l’environnement. Ces règles et principes visent à :
• protéger l’environnement contre toutes formes de pollution et de dégradation quelle qu’en soit l’origine ;
• améliorer le cadre et les conditions de vie de l’homme ;
• Définir les orientations de base du cadre législatif, technique et financier concernant la protection et la gestion de l’environnement ;
• Mettre en place un régime spécifique de responsabilité garantissant la réparation des dommages causés à l’environnement et l’indemnisation des victimes.
A. Environnement, nature et culture
B. La définition du dictionnaire Robert regroupe sous le vocable environnement l’« ensemble des conditions naturelles » et « culturelles (sociologiques) ».
Doit-on effectivement insérer sous le terme environnement l’ensemble des éléments naturels et culturels ? Ou bien ne doit-on retenir que les éléments naturels ? S’il est difficile de prendre position, c’est bien qu’il n’existe pas une, mais plusieurs définitions de l’environnement.
• Au sens strict, l’environnement ne recouvre que l’« ensemble des conditions naturelles ». Il est assimilé, alors, à la notion de « nature » que le Robert définit notamment comme « ce qui, dans l’univers, se produit spontanément, sans intervention de l’homme ». C’est l’environnement naturel.
• Au sens large, l’environnement inclut également des éléments culturels, non pas naturels mais artificiels, au sens de fabriqués par l’art de l’homme (bâtiment, monuments, œuvres d’art). Il regroupe alors l’environnement naturel et culturel.
Par-delà son apparente simplicité, cette distinction ne résout cependant pas toutes les difficultés. La frontière est en effet parfois difficile à tracer entre l’environnement naturel et l’environnement culturel.
• D’une part, certaines notions, comme celle de paysage, revêtent par principe une double composante, naturelle et culturelle.
• D’autre part, la main de l’homme est désormais partout ou presque partout, si bien que la nature « naturelle » se raréfie. L’artificialisation de la nature est sensible jusque dans des zones peu habitées, ne serait-ce que par la diffusion des pollutions et nuisances (pôles, hautes montagnes, haute mer…).
Elle s’exprime aussi par les développements du génie génétique, les OGM apparaissant comme autant de nouveaux artefacts.
– B. Environnement et écologie
La notion d’écologie est plus précise que celle d’environnement, et moins polysémique.
Le terme, né à la fin du XIX siècle, désigne une discipline scientifique.
Branche de la biologie, l’écologie (du grec oikos = la demeure, l’habitat) s’attache particulièrement à l’étude des êtres vivants (biocénose) et des milieux dans lesquels ils se reproduisent (biotopes), ainsi que des relations des êtres vivants entre eux et avec ces milieux (écosystèmes). À vrai dire, l’écologie fait partie du corpus des « sciences de l’environnement ».
À ce titre, l’environnement, ou tout au moins une partie de l’environnement, est l’objet de l’écologie, tandis qu’en retour l’écologie constitue un des supports du droit de l’environnement.
Nous verrons que le droit de l’environnement s’y abreuve et qu’il a « juridicisé » certains de ses concepts fondamentaux (espèce, écosystème, habitat, état de conservation favorable, équilibre écologique, etc.).
Quant aux écologistes, ils sont de deux types : il y a les scientifiques et les politiques. Le mouvement de l’écologie politique s’est développé au début des années 1970 et a connu des succès variés selon les États et selon les époques. Pour éviter toute confusion avec les politiques, les écologistes scientifiques se font désormais plus fréquemment appeler écologues.
C. Environnement et santé
Le terme de « santé » est tout aussi polysémique que celui d’environnement.
La relation environnement/santé n’est pas aisée à cerner. Elle s’analyse principalement dans un sens : la plupart des problèmes environnementaux ont des conséquences, plus ou moins fortes, plus ou moins directes, à court, moyen ou à long terme, sur la santé publique (alors qu’il existe des problèmes sanitaires purs, sans aucune origine environnementale). Cette relation univoque est complexe : on va rencontrer par exemple des troubles biologiques et sanitaires induits par des expositions modestes, mais sur un temps long, ou encore des expositions diffuses, multiples, dont les effets conjugués sont difficiles à appréhender et encore très méconnus.
Les relations entre le droit de l’environnement et le droit de la santé ont évolué. Aux origines du droit de l’environnement se trouvent des préoccupations sanitaires. C’est bien au nom de ces préoccupations que l’on a légiféré dans le domaine des « pollutions et nuisances ». Mais à partir des années 1970, le droit de l’environnement s’est peu à peu éloigné de ces préoccupations pour s’attacher parfois à la protection de l’environnement, de la nature, de la diversité biologique, sans prendre en compte l’homme directement (mouvement dont témoigne la formulation précitée de la Charte de la nature). Or, on assiste actuellement à un fort retour des préoccupations sanitaires. Certains environnementalistes le déplorent, regrettant que le droit de l’environnement n’en devienne que plus anthropocentrique. Ce mouvement contribue toutefois à renforcer le droit de l’environnement, dans la mesure où les risques sanitaires mobilisent davantage l’opinion publique.
Sa signification a varié en fonction du développement des connaissances scientifiques et médicales, ainsi que des exigences sociales. À l’origine, la santé était caractérisée par l’absence de maladie. Le mot a ensuite évoqué le fonctionnement harmonieux de l’organisme humain pendant une période appréciable, indépendamment des anomalies ou traumatismes qui n’affectent pas les fonctions vitales (Dictionnaire Robert). Au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, l’Organisation mondiale de la
Le droit de l’homme à un environnement sain, les principes d’intégration des exigences environnementales et de développement durable, les principes de prévention et de précaution et le principe du pollueur-payeur occupent ainsi une place prépondérante dans l’évolution du droit de l’environnement et participent même à l’évolution du droit français de l’environnement et des institutions françaises bien au-delà de la sphère de l’environnement.
Mais notre étude s’intéressera à des autres principes peu connus dans notre pays et qui sont étroitement liées à la démocratie participative, en l’occurrence :
LE PRINCIPE D’ACCÈS À L’INFORMATION
LE PRINCIPE DE PARTICIPATION
1 Le principe d’accès à l’information
La participation active de citoyens à la définition et à la mise en œuvre de politiques environnementales est favorisée par un certain nombre d’instruments internationaux, au premier rang desquels la Déclaration internationale adoptée à Rio qui, dans son principe 10, proclame que chaque individu doit avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. En France, le Code de l’environnement a d’abord retenu la formulation du principe de participation issue de la loi « Barnier » de 1995, qui était très restrictive.
Le principe de participation était limité à l’accès à l’information sur l’environnement : or, si l’accès à l’information est bien une condition préalable à la participation, la participation ne se résume nullement au droit d’être informé. Cette conception reflète la résistance envers le développement d’une démocratie participative, au-delà d’une démocratie traditionnellement représentative. La définition du principe/droit de participation au processus décisionnel est mise en œuvre en droit français par différents outils qui sont, pour certains, antérieurs à la loi « Barnier » et a fortiori à la Charte. Après le Grenelle de l’environnement, a été expérimentée en septembre 2012 une “Conférence environnementale”. L’objectif était de permettre de : trier et isoler les sujets prioritaires pour relever les principaux défis écologiques ; convenir des objectifs à poursuivre, des concertations particulières à mettre en œuvre et des mesures à prendre sans attendre ; et faire un bilan de tout ce qui aura été réalisé. Elle a réuni pendant deux jours l’ensemble des partenaires du dialogue environnemental. Aux côtés de l’État, elle associe ainsi à la réflexion et aux décisions les organisations non gouvernementales, les syndicats de salariés, les syndicats d’employeurs, les représentants des élus locaux, mais aussi les parlementaires. En dépit de nombreux progrès, ces multiples initiatives – quelque peu désordonnées et à certains égards incohérentes – présentent, tantôt par leur conception, tantôt leur champ d’application, tantôt leur mise en œuvre, certaines insuffisances. Il n’en reste pas moins que les réelles avancées du droit de l’environnement sont susceptibles de faire évoluer d’autres branches du droit, comme le droit de l’urbanisme, plus restrictif, et plus largement l’ensemble du système juridique français ; cette conférence environnementale est réitérée depuis lors chaque année.
Le renversement de la règle du secret, devenant l’exception et non plus le principe, est d’abord intervenu par le biais d’instruments généraux, non spécifiquement consacrés à l’environnement, comme la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés et surtout la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 sur la liberté d’accès aux documents administratifs, mettant en place la Commission d’accès aux documents administratifs. Au-delà du droit à la communication de documents, le droit à l’information a ensuite été posé dans le champ de l’environnement, pour tel ou tel secteur. Par exemple, la loi n° 88-1261 du 30 décembre 1988 sur les déchets précise que « Toute personne a le droit d’être informée sur les effets préjudiciables pour la santé de l’homme et l’environnement du ramassage, du transport, du traitement, du stockage et du dépôt des déchets, ainsi que sur les mesures prises pour prévenir ou compenser ces effets ». C’est la loi « Barnier » n° 95-101 du 2 février 1995 qui a énoncé le principe général applicable en la matière, aujourd’hui formulé ainsi dans le Code de l’environnement : « toute personne a le droit d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques » (art. L110-1).
Le principe a désormais acquis une valeur constitutionnelle. L’article 7 de la Charte de l’environnement prévoit en effet que « Toute personne a le droit, dans les conditions et limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques (…) ».
En la matière, la réglementation française – pas toujours suffisamment effective – évolue vers une protection accrue sous l’influence du droit international et communautaire, lesquels évoluent également en interaction. Une première pierre a été posée par la directive communautaire n° 90/313/CEE du 7 juin 1990 concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement. La mise en œuvre de cette directive a suscité un abondant contentieux devant la Cour de Justice de Luxembourg qui l’a toujours interprétée strictement et dans un sens très protecteur. L’adoption en 1998 de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public à la prise de décision et l’accès à la justice dans le domaine de l’environnement a marqué une nouvelle étape. Extrêmement détaillée, cette convention va très loin dans les droits garantis. Elle oblige les États non seulement à garantir l’accès aux informations existantes mais aussi à rassembler et diffuser un certain nombre d’informations.
LE PRINCIPE DE PARTICIPATION
Le Principe de participation a été élargie en 2002, pour tenir compte de la Convention d’Aarhus (précit.) adoptée entre-temps (Loi n° 2002-276 sur la démocratie de proximité). Le Code de l’environnement pose désormais le « principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses et le public est associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire » (art. L. 110-1). Bien qu’élargie, la formulation demeure restrictive.
En effet, Les associations de protection de l’environnement jouent un rôle important dans la mise en œuvre de la politique de l’environnement, et concourent aussi au développement d’une démocratie « participative ». Très nombreuses, même si le compte en est délicat (elles seraient entre 15 000 et 40 000 en France), elles sont aussi très diverses par leur taille, leur objet, leur composition, leurs moyens d’action, etc. Tantôt « chiens de garde », tantôt interlocuteurs, voire partenaires des pouvoirs publics, elles suscitent des sentiments ambivalents de la part de l’administration et des élus locaux. Leur contribution à la protection de l’environnement est reconnue à travers la procédure de l’agrément :
• Sous certaines conditions, une association de protection de l’environnement peut être agréée selon une procédure établie en 1976 et profondément réformée en 1995 (voir art. L. 141-1 et s. Code env.).
• Jusqu’à présent, l’agrément était accordé sans limitation de durée. L’agrément est maintenant valable cinq ans et il est renouvelable.
• Selon l’art. L. 141-2, les associations de protection de l’environnement agréées sont appelées, dans le cadre des lois et règlements en vigueur, « à participer à l’action des organismes publics concernant l’environnement ». L’agrément atteste d’une certaine Développement durable (Code env., art. L. 141-3). Les associations agréées ont le droit d’être entendues, à leur demande, lors de l’élaboration des schémas de cohérence territoriale, des schémas de secteur et des plans locaux d’urbanisme (Code urb., art. L. 121-5). Elles peuvent saisir la Commission nationale du débat public si elles exercent leur activité sur l’ensemble du territoire national (Code env., art. L. 121-8). Elles sont associées à la surveillance de la qualité de l’air (Code env., art. L. 221-3). Elles participent à la concertation lors de l’élaboration des directives de protection et de mise en valeur des paysages (Code env., art. L. 350-1). Elles participent à l’élaboration des plans nationaux d’élimination des déchets (Code env., art. L. 541-11). L’agrément permet à l’association d’engager des recours devant les juridictions administratives, pénales, civiles.
• L’agrément permet l’attribution de subventions publiques ou l’encouragement des dons des particuliers et entreprises par des dispositions fiscales.
• Disposer d’informations fiables et complètes sur l’état de l’environnement, les facteurs de dégradation, les risques encourus, constitue un préalable indispensable pour éventuellement se protéger, mais aussi pour participer à la prise de décision, contrôler, exercer des recours ou même, de façon moins mesurable, des pressions ou une influence sur différents acteurs impliqués (administration européenne, administration nationale, collectivités locales, entreprises, etc.).
L’accès à l’information est donc l’élément fondamental du triptyque sur lequel repose la Convention d’Aarhus.
D’abord posé comme principe, l’accès à l’information a été consacré comme un « droit à ».
Avant d’être reconnu comme un droit, le principe de l’information des citoyens en matière d’environnement a été posé dès la création du Ministère française de l’environnement. Depuis l’origine, le Ministre de l’environnement est chargé d’informer « l’opinion afin d’associer la population » à l’action gouvernementale (décret n° 71-94 du 2 février 1971). Selon l’article 8 de la Charte de l’environnement, « L’éducation et la formation à l’environnement doivent contribuer à l’exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte ».
CONCLUSION
La Déclaration de Rio (1992) a participé à la construction d’un référentiel mondial (voir son Principe 10). En 1998, la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement est venue concrétiser ce principe sur le plan conventionnel. L’environnement participerait ainsi à la reconfiguration de l’action publique et l’avènement d’une nouvelle démocratie, dite « démocratie technique ». Pour autant, le développement de cette démocratie procédurale ne doit pas faire illusion. Il masque mal le peu d’implication du public, le détournement de certaines procédures, l’omnipotence de l’expert, le caractère le plus souvent indirect et presque professionnalisé d’une représentation dans des structures consultatives qui se multiplient à l’infini (Jean-Marc Février).
Revue Almanara pour les études juridiques et Administratives Numéro Spécial / Avril2020_____
