علاقة المجلس الوزاري بالمؤسسة الحكومية والتشريعية

علاقة المجلس الوزاري بالمؤسسة الحكومية والتشريعية

نورالدين التقاوي

باحث بسلك الدكتوراه جامعة الحسن الأول سطات

لقد عمل المغرب بعد حصوله على استقلاله على إرساء قواعد الدولة الحديثة منذ سنة 1956، فتم تدشين هذا التحول المهم بتوفر المغرب على وثيقة دستورية مستفتى حولها سنة 1962. كتشريع أساسي لبناء الدولة، إذ أنه مباشرة بعد الاستقلال وبعد تجميد فكرة المجلس التأسيسي الذي أحدثه الملك محمد الخامس وعين على رأسه علال الفاسي، وبعد مخاض عسير ونقاشات طويلة، عرض الملك الحسن الثاني مشروع الدستور على الاستفتاء الشعبي وتم اعتماده كأول دستور للبلاد، وهو نفسه الذي اعتبر أرضية تتالت عليها تعديلات سنوات 1970، 1972، 1972، 1992و 1996. لذلك يكاد ينعقد الإجماع من الباحثين على أن التعديلات الدستورية في المغرب جاءت كلها في إطار ما يصطلح عليه ب” التغيير في ظل الاستمرارية”. ويرجع ذلك إلى أن النظام السياسي المغربي يتميز بخصيصة أنه يستند إلى ثقافة سياسية جمعية ومتعددة، واستقراره اللافت، بالقياس إلى التحولات الكبرى التي تحدث في ساحة البلدان المجاورة، بفعل القدرة التي يمتلكها هذا النظام على إدماج تعدد الثقافات السياسية، واحتواء عناصر مقاومتها، وخلق شروط التوازن الضروري لضمان استمراريته. وهذا ما ميز حتى لحظة دستور 2011، وإن عبر هذا الدستور عن نوع من الانفتاح، ولكن ما ميز كل هذه الدساتير هو الحضور القوي للملكية، لأنه لا يمكن التفكير، مغربيا في موضوع “الاصلاح”، دون إثارة علاقاته الممكنة وترابطاته المفترضة مع الملكية، فالمساحة التي تحتلها هذه الأخيرة داخل الساحة العمومية وفي الخطاب السياسي تجعلها في قلب رهانات الاصلاح، سواء نظرنا إليه كمسلسل أو خطاب أو مطلب ولكن الجديد الأبرز الذي حمله دستور 2011 هو تقسيم و”علمنة” الفصل 19 من دستور 1996 ما أحدث نوعا من التمايز بين الديني والسياسي، بما يتوافق مع الدولة الديمقراطية التي تنبني وتقاس في مدى وجود فصل للسلط وخضوع لرقابة البرلمان، وذلك لإيجاد نظام يجسد السيادة الشعبية.

 ومن بين أهم المؤسسات التي عرفتها التجربة الدستورية هي مؤسسة المجلس الوزاري التي تعد مؤسسة حكم عرفتها جميع المحطات الدستورية ونظمتها في فصولها منذ سنة 1962، وتتجلى أهمية هذا المجلس في كونه يعتبر مجالا للتداول ومكانا لاتخاذ أكبر القرارات في حياة الدولة، هذا المجلس الذي رآه “ألان كليس” على أنه العنصر الدينامي والمحرك الأساسي للعمل الحكومي فهو الذي يقرر في جميع المسائل والقضايا التي تهم السياسة العامة للدولة، وما يقتضيه الأمر من ترسانة تشريعية في مختلف المجالات والقطاعات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والسياسية أي كل ما يتعلق بأوجه النشاط الحكومي، ونظر إليه العميد “هوريو” على  أنه؛ مجلس مؤلف من وزراء يتخذ باجتماعاته التدابير الأساسية للحكومة. وله صبغة مزدوجة، فهو من جهة يمارس وظائفا ذات صبغة سياسية، ويشكل شيئا مغايرا للإدارة وأسمى منها،  ومن جهة أخرى حين يرتدي نشاطه صبغة إدارية، يعتبر واحدا من الأجهزة العليا للإدارة، وكما أنه أهم مؤسسة دستورية بصفة عامة. وأهم مؤسسة حكومية على الإطلاق. ويمكن النظر إليه من زوايا متعددة، إذ تتعدد مفاهيمه بتعدد وجهات نظر الأطراف المشاركة فيه، أو بتعدد الجهات المساهمة في هذه المؤسسة، فإذا ما نظرنا إليه من وجهة نظر رئاسة الدولة بشكل عام أمكن القول أنه فرصة لإقرار التوجهات العامة للحكومة أمام كل الوزراء، ووسيلة لإظهار الخلافات مهما كانت بين الحكومة ورئاسة الدولة، أما من وجهة نظر الحكومة فهو فرصة لإقرار التوجهات العامة للحكومة أمام كل الوزراء.

 ووعيا منا بأهمية هذه المؤسسة في البناء الدستوري المغربي ارتأينا أن نبحث في هذه المؤسسة الدستورية نظرا لارتباطها بالملكية بالمغرب بغية التعرف على قنوات نظام الحكم المغربي، نظرا لكون هذه المؤسسة تنظيم دستوري للحكومات في البلدان البرلمانية وشبه البرلمانية، يجمع كل الوزراء لمداولة وإعلان مجموعة من وجهات النظر، حول مواضيع معينة يتم عرضها عليه قبل البت النهائي فيها.

نظرا للقضايا الاستراتيجية التي يتداول فيها المجلس الوزاري، فلا بد أن تعكس وتساهم في تحديد علاقته بالمؤسسات الأخرى سواء المكون السفلي للسلطة التنفيذية (المجلس الحكومي)، وهذا ما سنعالجه في مطلب أول وعلاقته بالمؤسسة التشريعية (البرلمان) في مطلب ثان منطلقين في ذلك من طرح إشكالي جامع يتمحور حول التساؤل عن الطبيعة العلائقية بين المجلس الوزاري والمؤسستين اللتين سبق ذكرهما.

 

المطلب الأول: علاقة المجلس الوزاري بالمجلس الحكومي

يرتبط المجلس الوزاري ارتباطا وثيقا بالمجلس الحكومي وذلك لكون غالبية أعضاء هذا الأخير متواجدين بقوة الدستور بالمجلس الوزاري بالإضافة إلى الأدوار التمهيدية التي يقوم بها المجلس الحكومي من خلال تناوله لمجموعة من القضايا قبل احالتها إلى المجلس الوزاري.

الفقرة الأولى: توترات المجال التنفيذي

إن المجال التنفيذي كما هو معلوم في النظام النيابي ذي بنية ثنائية: فهي من ناحية وزارة (أو حكومة بحصر المعنى) مؤلفة من رئيس وزراء ووزراء، ومن ناحية ثانية رئيس الدولة، ولكن هذا الأمر يختلف باختلاف النماذج، حيث في تجربة النموذج البريطاني لا يتمتع التاج بأية سلطة، فيما الوزارة هي العنصر الأساسي للمؤسسات السياسية البريطانية، وتاريخيا، انبثقت الوزارة من المجلس الخاص للتاج، ابتداء من القرن السابع عشر (17)، حيث اعتاد بعض المستشارين الخاصين، المكلفين من قبل الملك بتحضير الشؤون الحكومية، على الاجتماع دون حضور الملك واستولوا فعليا على سلطة القرار.[1]

وتعتبر السلطة التنفيذية بالمغرب ذات رأسين، حيث الملك هو الرئيس الفعلي للسلطة التنفيذية، على اعتبار أن الملكية المغربية تسود وتحكم، رغم أن الدستور الجديد نص على إلزامية اختيار رئيس الحكومة من الحزب التي احتل الصدارة في الانتخابات المتعلقة بالغرفة الأولى، إلا أن المؤسسة الملكية لا زالت تبسط هيمنتها من خلال عدة مظاهر:

– مسؤولية الحكومة أمامها وظيفيا وعضويا، قبل أن تكون مسؤولة حتى أمام البرلمان، وكما لا يجب أن يغيب عن الأذهان أن الملك هو الذي يعين الحكومة؛

– الرئاسة الفعلية للمجلس الوزاري فكلما تطرقنا لمسألة النظام الدستوري المغربي إلا وبدت ثنائية الجهاز التنفيذي واضحة المعالم أكثر، فالملك من جهة يرأس المجلس الوزاري الذي يعتبر بمثابة حكومة تحت الرئاسة الفعلية للملك.[2]

ولقد خلق هذا الارتباك والضبابية نوعا من التجاذب الأكاديمي في مسألة هل يدخل الملك ضمن المجال التنفيذي؟، حيث انقسم المجال الأكاديمي إلى قسمين: حيث يرى القسم الأول من الباحثين أن تخصيص باب منفرد للحديث عن السلطة التنفيذية، يتم التطرق فيه لمؤسسة الحكومة مع غياب واضح للملكية، يعني أن الملك ليس جزءا من السلطة التنفيذية، وأن الاختصاصات التي يمارسها، بصفته رئيسا للمجلس الوزاري، ينبغي قراءتها باعتبارها مهاما مرتبطة بوظائفه التحكيمية والسيادية باعتباره رئيسا للدولة، ولا ينبغي تأويلها في الاتجاه الذي يضعنا أمام ممارسة تنفيذية تفتقر إلى آليات المحاسبة والمراقبة[3] ، وكما أن المكانة التي يحتلها رئيس الحكومة تجعل منه الرئيس الفعلي للسلطة التنفيذية إذا تم الحرص على ممارسته مهامه كاملة كما هو منصوص عليها دستوريا، فاقتراح أعضاء الحكومة يمثل سلطة حقيقية لا يمكن للملك أن يعين من خارجها، وهي سلطة كاملة لا استثناء فيها ولا وجود فيها ل “بدعة” وزراء السيادة، فجميع الوزراء وفق المنطق البرلماني، يتمتعون بالسيادة الشعبية لأن الحكومة بأكملها منبثقة عن الإرادة الشعبية.[4]

وعلى العكس من ذلك هناك رأي آخر يرى أن سلطة التعديل الدستوري المتمثلة في الملك لم تتوفق دائما في محاولة التستر، كما هو الشأن، عندما أعاد عنونة الفصل المتعلق بالحكومة بالسلطة التنفيذية. وكأن العنوان الجديد سيكون لوحده هو الدليل القاطع على الانتقال من ملكية تنفيذية إلى ملكية برلمانية، وعلى انتقال السلطة من الملك إلى الحكومة. بيد أن قراءة الدستور الجديد تبين أن السلطة التنفيذية لا زالت موزعة بين الملك والحكومة، وأن هذه الأخيرة في أمور بالغة الأهمية تظل تحت ربقة السلطة الملكية.[5] وأن هذه الأخيرة في أمور بالغة الأهمية تظل تحت ربقة السلطة الملكية.[6]

وهذا ما جعل الأستاذ حسن طارق يفترض في الهندسة الدستورية الحالية نوعا من الالتباس والاحتكاك والتوتر، مما يجعلنا غير مبتعدين عنى مفهوم “التعايش”، لأن سمو الملكية، واحتفاظها بمجال محجوز وبصلاحيات دينية وسيادية، يجعلان اقتسام السلطة التنفيذية لا يحيل على توازن الصلاحيات، ولا يخفى البعد التراتبي في العلاقة، وهذا ما يدعو إلى تنسيب المفهوم المغربي “للتعايش” حيث الكلمة الأخيرة تعود للمؤسسة الملكية.[7]إذن فالسلطة التنفيذية تمارس عبر طبقتين: طبقة أعلى تضع الاستراتيجيات الكبرى، وتحدد الأهداف والاختيارات الكبرى، وطبقة أدني تضطلع بالمهام التدبيرية والتقنية والتنفيذية، مع امكانية الاجتهاد في موضوعات لا تعدها السلطة الأعلى ذات أولوية استراتيجية.[8]

الفقرة الثانية: الدور التمهيدي للمجلس الحكومي:

إن من التعديلات الأساسية التي كشف عنها الدستور الجديد هي تركيبة الحكومة التي أصبح يترأسها شخص من الحزب الذي تصدر حزبه الانتخابات الخاصة بأعضاء مجلس النواب، ويعينه الملك ويعين الوزراء باقتراح منه، وكذا رئاسته للمجلس الحكومي الذي يتداول في مجموعة من القضايا الهامة، ونطرح التساؤل هنا، هل أدت هذه المراجعة الدستورية إلى تحول ايجابي في علاقة المجلس الحكومي بالمجلس الوزاري؟

إن السلطة التنفيذية المزدوجة واسعة الانتشار وذات تاريخ طويل، فعلى سبيل المثال يدير رئيس الحكومة في عدة دول الشؤون الحكومية في عدة دول الشؤون الحكومية ويصنع السياسات، في حين يكون رئيس الدولة (رئيس أو ملك) مجرد منصب شكلي بصلاحيات سياسية قليلة.[9]

وكما هو معلوم في الحالة المغربية إن الملك هو الذي يقود العمل الحكومي ويمارس رقابة قبلية وبعدية على أعماله، وهناك مجال لممارسة السلطة التنفيذية من طرف الحكومة التي تعمل تحت سلطة رئيسها على تنفيذ البرنامج الحكومي وعلى ضمان تنفيذ القوانين، و كما أن الإدارة موضوعة تحت تصرفها[10] وبالرجوع إلى دستور 2011 في فصله 92، فإننا نجد أن المجلس الحكومي يتداول تحت رئاسة رئيس الحكومة في الأمور التالية:

– السياسة العامة للدولة قبل عرضها على المجلس الوزاري؛

– السياسات العمومية؛

– السياسات القطاعية؛

– طلب الثقة من مجلس النواب، قصد مواصلة الحكومة تحمل مسؤوليتها؛

– القضايا الراهنة المرتبطة بحقوق الإنسان وبالنظام العام؛

– مشاريع القوانين، ومن بينها مشروع قانون المالية، قبل إيداعها بمكتب مجلس النواب، دون  – إخلال بالأحكام الواردة في الفصل 49 من هذا الدستور؛

– مراسيم القوانين؛

– مشاريع المراسيم التنظيمية؛

– مشاريع المراسيم المشار إليها في الفصول 65 (الفقرة الثانية) و66 و70 (الفقرة الثالثة) من هذا الدستور؛

– المعاهدات والاتفاقيات الدولية قبل عرضها على المجلس الوزاري؛

– تعيين الكتاب العامين، ومديري الإدارات المركزية بالإدارات العمومية، ورؤساء الجامعات والعمداء، ومديري المدارس والمؤسسات العليا. وللقانون التنظيمي المشار إليه في الفصل 49 من هذا الدستور، أن يتمم لائحة الوظائف التي يتم التعيين فيها في مجلس الحكومة. ويحدد هذا القانون التنظيمي، على وجه الخصوص، مبادئ ومعايير التعيين في هذه الوظائف، لا سيما منها مبادئ تكافؤ الفرص والاستحقاق والكفاءة والشفافية.

إذن فالملاحظ أنه قد حصل تقليص لبعض اختصاصات المجلس الوزاري، والتي تم تفويتها للمجلس الحكومي المستحدث، إلا أنه يسجل أن كافة القضايا الاستراتيجية. وأيضا الملفات الأكثر أهمية التي يرتبط بها مصير البلاد على كافة المستويات: الأمنية، العسكرية، السياسية، والاقتصادية يظل التقرير بشأنها أولا وأخيرا بيد رئيس الدولة في إطار المجلس الوزاري.[11]

ويبرز الدور التمهيدي للمجلس الحكومي من خلال:

• التداول المسبق في السياسات العامة:  يمكن تعريف السياسات العمومية على أنها مجموعة من الخطط والبرامج والأهداف العامة، التي تعبر عن اتجاه العمل الحكومي لفترة زمنية مستقبلية، بحيث يكون لها المساندة الرسمية، وبذلك فإنها تعتبر نشاطا مؤسساتيا، إذ لا يمكن لأي سياسة أن تصبح عامة مالم تتبنها الحكومة،[12] ولقد أوكل الفصل 92 من الدستور الصلاحية للمجلس الحكومي للتداول المسبق في السياسات العامة قبل عرضها على المجلس الوزاري، ويبرز هذا الأمر الدور المنسحب للحكومة في مواجهة المشاكل التي يطرحها المجتمع في شتى المجالات من جهة، ومن جهة أخرى الحضور القوي للملكية في توجيه السياسة الحكومية،[13]في حين أن السياسة العامة للبلاد يجب أن تكون اختصاصا حكوميا أصيلا، وذلك من خلال وضع سياسة اقتصادية واجتماعية وثقافية تستجيب للمطالب الملحة وتتماشى مع الظروف المحيطة.[14]

ولكن السؤال المطروح، هل يعد البرنامج الحكومي جزءا من السياسة العامة للبلاد ويستوجب عرضه على المجلس الوزاري؟

يستتبع التعيين الملكي لأعضاء الحكومة، تقدم رئيس الحكومة أمام مجلسي البرلمان مجتمعين، وعرض البرنامج الذي يعتزم تطبيقه. ويجب أن يتضمن هذا البرنامج الخطوط الرئيسة للعمل الذي تنوي الحكومة القيام به في مختلف مجالات النشاط الوطني، وبالأخص في ميادين السياسة الاقتصادية والاجتماعية والبيئية والثقافية والخارجية.[15]ويتم إعداده من طرف الأحزاب المشكلة للأغلبية.[16] وتعد مسألة عرض البرنامج الحكومي على المجلس الوزاري من الأمور التي أتارت نقاشا دستوريا كبيرا، حيث يرى الأستاذ حسن طارق أن اعتبار السياسة العامة للدولة من اختصاصات المجلس الوزاري، مقابل تحديد صلاحية الحكومة في تنفيذ البرنامج الحكومي، من شأنه أن يثير الكثير من الأسئلة المرتبطة بالتخوف من استيعاب المفهوم المطاطي للسياسة العامة للدولة لكل مكونات البرنامج الحكومي، ولجميع ميادينه. وبالنسبة لقضية العرض فيرى الأستاذ خالد الناصري أن الخطأ المنهجي الذي سقط فيه بعض المحللين الراغبين في تغذية أطروحات المعارضة، هو عدم القيام بقراءة مندمجة للفصلين 88 و49. فالفصل 49 يعالج موضوع القضايا المحالة على أنظار المجلس الوزاري، بينما الفصل 88 يعالج مسألة التصريح الحكومي المتضمن للبرنامج. فإذا كان الفصل 88 لا يصرّح تحديداً بوجوب عرض البرنامج الحكومي على المجلس الوزاري، فإن الفصل 49 يفرض صراحة إحالة “التوجهات الاستراتيجية لسياسة الدولة” على المجلس الوزاري. ويضيف متسائلا “فهل يا ترى من عاقل يقول إن برنامج حكومة جديدة، حاملة لمشروع حكامة جديدة، حكومة سيرهن برنامجها مستقبل البلاد للخمس سنوات القادمة، هل يقول لنا هذا العاقل إن ذلك لا يدخل ضمن خانة “التوجهات الاستراتيجية للدولة”؟[17]. وفي الجهة المقابلة يرى فريق آخر أن الفصل 49 يهم ويعالج القضايا المحالة على أنظار المجلس الوزاري، بينما الفصل 88 يتطرق إلى عرض البرنامج الحكومي أمام مجلسي البرلمان والتصويت عليه من لدن مجلس النواب. وبالتالي، فالمشرع الدستوري لا يصرح بوجوب عرض البرنامج الحكومي على المجلس الوزاري، ولو أراد المشرع عرض البرنامج الحكومي على المجلس الوزاري لنص على ذلك صراحة، حتى ينهي الفراغ الدستوري،[18]ولا يسعنا إلا أن نساير هذا الطرح الأخير مبدين مع ذلك مجموعة من الملاحظات:

• إذا كان المشرع لم ينص صراحة على إحالة البرنامج الحكومي على المجلس الوزاري فإنه لم يحدد كذلك المقصود بالسياسة العامة للبلاد؛
• الحكومة هي المؤتمنة على تنفيذ البرنامج الحكومي المصوت عليه من طرف مجلس النواب ولا أحد غيرها؛
• وجود سوابق تاريخية تم فيها عرض البرنامج الحكومي على المجلس الوزاري رغم ان الدستور لم يكن ينص على ذلك؛
• البرنامج الحكومي يقترب من السياسات العامة للبلاد وليس التوجهات الاستراتيجية كما ذهب إلى ذلك الأستاذ خالد الناصري، حيث نجد أن البرنامج الحكومي يتضمن الخطوط للعمل الذي تنوي الحكومة القيام به في مختلف مجالات النشاط الوطني، وبالأخص في ميادين السياسة الاقتصادية والاجتماعية والبيئية والثقافية والخارجية، وكما أن السياسة العامة كما يعرفها الأستاذ نجيب الحجيوي “هي جميع الخطوط الرئيسية التي تنوي الحكومة القيام بها في مختلف ميادين النشاط الوطني وبالأخص في ميادين الاقتصاد، الاجتماع، الثقافة، السياحة، الدفاع والأمن…”[19]
• البرنامج الحكومي انعكاس للنظرة الملكية وليس الحكومية، حيث بالتأمل للبرنامج الحكومي (2016- 2021) خصوصا في مقدمته التي تعرف بفلسفة إعداد البرنامج تتكون من خمس (5) صفحات فقط ولكن رغم ذلك ورد مصطلح الملك ما يفوق عشر (10) مرات، بالإضافة إلى تعابير تبين تأثير التوجه الملكي على البرنامج “وطبقا للتوجيهات الملكية السامية…”.
• التداول المسبق في المعاهدات والاتفاقيات الدولية:

يعد رئيس الدولة في القانون الدولي العام، ممثل الدولة وجهازها الرئيس في علاقاتها الخارجية، فهو الذي يعتمد الدبلوماسيين الأجانب، ويعين قانونا الممثلين الدبلوماسيين لدى الدول الأخرى، وهو الذي يصادق على المعاهدات الدولية التي تبرمها الدولة.[20]ووعيا من المشرع الدستوري وإشراكا منه للحكومة في القرار الخارجي فقد منح للمجلس الحكومي صلاحية التداول في المعاهدات والاتفاقيات الدولية دون حق التقرير فيها، مما يبرز الطبيعة التمهيدية للمجلس الحكومي.

ولكن الإشكال المطروح هو أن التوقيع على المعاهدات اختصاص ملكي حسب منطوق الفصل 55 من الدستور، والموافقة عليها تتم في المجلس الوزاري وهذا الأمر غير منصوص عليه في الفصل 49 ضمن لائحة القضايا التي يبت فيها المجلس الوزاري؟  وهنا لا يسعنا إلا العودة لتبني رأي الأستاذة رقية المصدق، واعتبار أن الأمر يدخل في محاولة التستر على اختصاصات المجلس الوزاري، الذي تقوده سلطة التعديل الدستوري المتمثلة في الملك[21]. إذن فالتصديق على المعاهدة أو الاتفاقية يمر بالمراحل التالية:

• التداول في الاتفاقية والمعاهدة بالمجلس الحكومي؛
• التداول في الاتفاقية والمعاهدة بالمجلس الوزاري؛
•  عرضها على البرلمان من أجل الموافقة عليها بقانون بالنسبة للمعاهدات والاتفاقيات التي تهم معاهدات السلم أو الاتحاد، أو التي تهم رسم الحدود، ومعاهدات التجارة، أو تلك التي تترتب عليها تكاليف تلزم مالية الدولة، أو يستلزم تطبيقها اتخاذ  تدابير تشريعية، أو تتعلق بحقوق وحريات المواطنات والمواطنين، العامة أو الخاصة. كما للملك أن يعرض على البرلمان كل معاهدة أو اتفاقية أخرى قبل المصادقة عليها؛[22]
• انتظار بت المحكمة الدستورية في حالة إحالة معاهدة عليها وفق الشكليات المنصوص  عليها في المادة 55 من الدستور؛
•  المصادقة من طرف الملك.

وتجدر الإشارة إلى أنه رغم قلة انعقاد المجالس الوزارية، وعدم انتظام جلساتها، لا يعنيان وجود هامش كبير للجهاز الحكومي في صنع القرار، فالملك يتبع كل القضايا المتعلقة بالسياسة العامة من لحظة اقتراحها والنقاش حولها إلى غاية وصولها للمجلس الوزاري، سواء تعلق الأمر بالتقارير إليه عن نهاية كل اجتماع حكومي او من خلال القنوات المتعددة التي تزود الملك بالمعلومات[23].

المطلب الثاني: علاقة المجلس الوزاري بالمؤسسة التشريعية

تتحدد علاقة المجلس الوزاري بالمؤسسة التشريعية من خلال القضايا ذات الطابع التشريعي التي يتداول فيها قبل إحالتها إلى البرلمان، وكذا من خلال تداول هذا المجلس في مسألة دراسة مقترح رئيس الحكومة بحل مجلس النواب.

الفقرة الأولى: التداول في بعض مشاريع القوانين[24]:

يتوفر رئيس الدولة في كل الأنظمة البرلمانية على صلاحية التدخل في العمل التشريعي للبرلمان، سواء بالنسبة للنصوص ذات المصدر الحكومي أو النصوص ذات المصدر البرلماني. فبالنسبة لمشاريع القوانين، يتدخل رؤساء الدول ذات النظام البرلماني، قبل وبعد دراستها من طرف البرلمان. قبل؛ أي على مستوى المجلس الوزاري كما تنص على ذلك كثير من الدساتير. بعد؛ بمعنى أنه يمكن ممارسة بعض الصلاحيات المنصوص عليها في الدستور في الدستور بخصوص المشاريع المصادق عليها من طرف البرلمان قبل أن تصبح سارية المفعول، والتي تخول لرئيس الدولة ممارسة حق “الفيتو” أو حق طلب قراءة النص قراءة جديدة أو إحالته إلى القضاء الدستوري او اصدار الأمر بتنفيذه.[25] حيث بالرغم من أن لرئيس الحكومة حق المبادرة باسم الحكومة في اقتراح مشاريع قوانين،[26]على غرار ما هو مقرر لأعضاء البرلمان، فإن هذه المبادرة تبقى مقيدة ورهينة بالموافقة الملكية من خلال رئاسة هذا الأخير للمجلس الوزاري، وإلزامية عرض بعض مشاريع القوانين التي يودعها رئيس الحكومة لدى البرلمان على أنظار المجلس الوزاري

قبل إحالتها إليه- أي البرلمان- طبقا للدستور[27].

   وإذا كانت الممارسة بالمغرب تثبت أن بعض مشاريع القوانين لا تناقش في المجلس الوزاري إلا إذا نالت مسبقا موافقة الملك، وأن رئيس الحكومة، لا يحيل أي مشروع قانون على البرلمان لم ينل تلك الموافقة مسبقا، فإن الممارسة في فرنسا أبانت على أن الرئيس يمكنه أن يختلف مع الحكومة، خاصة في حالة التعايش، ويرفض تسجيل دراسة مشروع قانون في جدول أعمال المجلس الوزاري، وبالتالي عدم إحالته على البرلمان؛ الشيء الذي يؤدي إلى نشوب نزاع بينهما، تخرج منه الحكومة هي المنتصرة، ذلك أنها تعيد طرح مشروع النص موضوع النزاع مع الرئيس في شكل مقترح قانون تتقدم به الأغلبية ضدا على الرئيس وأغلبيته، وفي هذه الحالة تصوت الأغلبية على النص وتحيله على الرئيس وأغلبيته، وفي هذه الحالة تصوت الأغلبية على النص وتحيله على الرئيس قصد إصدار الأمر بتنفيذه، حيث لا يحق له الاعتراض على ذلك، إلا إذا اعتبر أن النص مخالف للدستور، وعندها يمكنه فقط عرضه على المجلس الدستوري.[28]

وتحال على المجلس الوزاري مشاريع النصوص التالية:

•  مشاريع القوانين التنظيمية؛
• مشاريع قوانين الإطار؛
• مشروع قانون العفو العام؛
• مشاريع النصوص المتعلقة بالمجال العسكري.

وانطلاقا من هذه التوطئة نسجل الملاحظات التالية:

الملاحظة الأولى: إن رئاسة الملك لمجلس الوزراء وقيامه بهذا الدور من خلال الموافقة على كل مشروع يعرض على المجلس أو الاعتراض عليه، يمكن الملك من مراقبة المبادرة الحكومية في اقتراح مشاريع القوانين التي تعرض على البرلمان، بالإضافة إلى أن الملك في إطار مزاولته لهذه المهام، يمارس سلطة توجيهية فيما يخص عمل الحكومة، ولا سيما، فيما يتعلق منها بالعمل التشريعي. وإعداد مشاريع القوانين التي يتعين إحالتها على المجلس للنظر فيها من أجل عرضها على البرلمان[29]

الملاحظة الثانية: أن الحكومة لما تتقدم بمشاريع قوانين المحددة في المادة 49 من الدستور، لا يمكنها تقديم مشروع قانون مخالف للتوجهات الملكية والذي يحق له مراقبتها –الملك- حين تعدها.

وعلى العموم يعكس هذا الأمر أهمية المجلس الوزاري كهيئة وزارية للعمل الجماعي للحكومة في كونه يعد من الوجهة الدستورية “تظاهرة” كبرى للعمل الجماعي للحكومة، وممرا ضروريا ملزما لإضفاء الصبغة الرسمية على بعض النصوص التي يصادق عليها، حيث تعد مصادقة المجلس شرط صحة لإحالتها على البرلمان.[30]

الفقرة الثانية: التداول في حل مجلس النواب:

مع وجود سلطات متميزة وظيفيا في النظام البرلماني فإنه لا يعمد إلى جمع نظام السلطات كما هو الحال في نظام الجمعية النيابية ولا يحاول أن يفصل بين السلطات ما هو في الشأن الرئاسي، وإنما يقر التعاون والمراقبة المتبادلة وخاصة بين السلطة التشريعية والتنفيذية.[31]ويعد هذا الأمر أحد ايجابيات النظام البرلماني حيث يكون غياب التعارض أو التضارب بين أولويات وسياسات السلطتين التنفيذية والتشريعية، وذلك لكون الحزب (أو الائتلاف) صاحب الأغلبية في البرلمان هو في الوقت ذاته الذي يتولى رئاسة الحكومة ويسيطر على عمل السلطة التنفيذية، حيث يلاحظ نوع من التناسق والانسجام بين عمل السلطة التشريعية والتنفيذية.[32]وعملا بمبدأ التوازن تمنح بعض الدساتير الحق للحكومة في حل مجلس النواب، ويعد النظام الانجليزي صاحب السبق في ظهور حق الحل، حيث جاءت بمثابة قاعدة تلازم البرلمان، ففي أول ظهوره كان هذا الأخير مؤسسة غير دائمة، فقد كان الملك يدعوا المنتخبين لانتخاب البرلمان كلما رأى ضرورة لذلك، وبعد بضعة أيام أو أسابيع ينهي مهمة هذه الهيئة انطلاقا من إرادته، وإذا رأى ضرورة وجودها مرة أخرى يدعو المنتخبين ثانية لانتخاب برلمان جديد. وكأمثلة على ذلك عرف النظام البريطاني لسنة 1328 أربعة برلمانات.[33] وينقسم الحل إلى عدة أنواع:

• الحل الرئاسي: وهو الحل الذي يباشره رئيس الدولة؛
• الحل الوزاري: تستعمله الحكومة وذلك كمقابل للمسؤولية السياسية؛
• الحل الذاتي: ويسمى كذلك عندما يكون للمجلس التشريعي حق حل نفسه بنفسه؛
• الحل الشعبي: ويكون فيه للناخبين الحق في طلب الاقتراع على حل المجلس التشريعي.[34]

إن الحل يعمل على حفظ التوازن بين البرلمان والحكومة في إطار تقنية التوازن[35] التي تعطي للسلطتين التشريعية والتنفيذية آليات تأثير متبادلة، وهذا في النظام البرلماني الذي يقوم على الفصل المرن بين السلطات، ويلعب حق الحل في إطار ضبط العلاقة بين السلطتين دورين رئيسين: الأول هو المساهمة في إقامة التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، والثاني هو حل الخلاف بينهما في حال تعذره بطرق أخرى.

وفي الحالة المغربية فإن دستور 2011 أكد على هذه الامكانية، وذلك في إطار آليات تأثير الحكومة على البرلمان، حيث تمكن هذه الآلية الحكومة الحق في حل مجلس النواب بعد القيام بعدة اجراءات:

• استشارة الملك، رئيس مجلس النواب، ورئيس المحكومة الدستورية؛
• اتخاذ القرار في المجلس الوزاري بمرسوم؛
• تقديم رئيس الحكومة لتصريح يتضمن بصفة خاصة دوافع قرار الحل وأهدافه.

إلا أن هذا الأمر يثير عدة ملاحظات تبادرت لذهن الباحث:

• القرار المتخذ من طرف رئيس الحكومة لا وجود له إلا بموافقة المجلس الوزاري، مع غياب أي تنصيص دستوري بشأن مناقشة هذا القرار بالمجلس الحكومي؛
• قرار الحل هو في يد الملك وليس بيد رئيس الحكومة بفعل تفرده باتخاذ القرار داخل المجلس الوزاري، مما يبقي دور رئيس الحكومة في هذا الشأن تبريريا –تقديم تصريح أمام مجلس النواب-؛
• وجود ثلاثة مداخل ملكية لضبط هذه الآلية المخولة لرئيس الحكومة؛ من خلال الاستشارة التي يطلبها رئيس الحكومة من الملك، وكذا القبول ببرمجة هذه النقطة ضمن جدول أعمال المجلس الوزاري، بالإضافة إلى الموافقة على ذلك في المجلس الوزاري.

وتبقى النقطة المثيرة هي مسألة  طبيعة استشارة رئيس الحكومة، فالاستشارة كما نعلم لا تكون ملزمة ويمكن الأخذ بها أو رفضها، ولكن الاجراء لا يصح من الناحية المسطرية في حال عدم الاقدام على طلبها، إذن فهل يمكن لرئيس الحكومة رأي الملك الوارد في الاستشارة.؟

نرى هنا، أن هذه الاستشارة هي بمثابة رأي إلزامي في الموضوع، وذلك لكون الملك هو الذي يملك سلطة القرار والحسم في الامر، وتختلف هذه الاستشارة عن الاستشارة الواردة في مختلف الفصول من الدستور عندما ينص على استشارة الملك لرئيس الحكومة أو أية جهة أخرى، حيث يمكن للملك عدم الأخذ بهذه الاستشارة أو حتى عدم الاطلاع عليها.[36]

خاتمة:

ومن خلال مقاربة هذا الموضوع مقاربة علمية فإن التعرف على مختلف علائق المجلس الوزاري والاضطلاع على خصائصها نسجل أن المجلس الوزاري رغم كونه بنية عصرية لاتخاذ القرار إلا أن التقليدانية لا زالت تسمه، حيث إن طبيعة حقل “التقليدانية” هو خصيصة تميز للمشهد المؤسساتي بالمغرب، القائم على هرمية لصالح الملكية التي تعتبر صاحبة الإرادة العليا والمخططة لكل سياسة في البلاد. هذا الامر الذي يجعل من الحكومة مجرد جهاز استشاري واقتراحي ويجسد كذلك تفوق المجلس الوزاري على البنية الحكومية وكذا امتلاك أدوات تأثيرية لتوجيه السياسة التشريعية.

---

[1]  موريس دوفرجيه “المؤسسات السياسية والقانون الدستوري، الأنظمة السياسية الكبرى” ترجمة جورج سعد، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، لبنان، الطبعة الأولى 1992، ص 201/202.

[2]  عبد العزيز غوردو “الحكامة الجيدة في النظام الدستوري المغربي” منشورات E-KUTUB LTD، الطبعة الأولى لندن 2015، ص 59/60.

[3]  حسن طارق “الربيع العربي والدستورانية: قراءة في تجارب المغرب وتونس ومصر” منشورات م.م.إ.م.ت، سلسلة مؤلفات وأعمال جامعية 105، الطبعة الأولى 2014، ص 148/149، مستندا في هذا الرأي إلى عبد العلي حامي الدين ” من هيمنة المؤسسة الملكية إلى ضرورة التعايش مع رئيس الحكومة” جريدة أخبار اليوم العدد 840 (عدد خاص) 25و 26 يونيو 2011، ص 18.

[4]  عبد العلي حامي الدين “دستور 2011 على محك التطبيق” السلطة التنفيذية بين جدلية التأويل الديمقراطي وتجاوزات الممارسة” مساهمة ضمن مؤلف جماعي ” الدستور المغربي الجديد على محك الممارسة” أعمال ندوة 18 و19 أبريل 2013 المنظمة من طرف مجموعة البحث في القانون الدستوري وعلم السياسة، كلية الحقوق السويسي- الرباط، منشورات ملتقى الطرق، الطبعة الثانية 2015. ص 86.

[5]  رقية المصدق ” وهم التغيير في مشروع الدستور الجديد” ضمن مؤلف ” الدستور الجديد ووهم التغيير” مرجع سبق ذكره ص 71/72.

[6]  رقية المصدق ” وهم التغيير في مشروع الدستور الجديد” ضمن مؤلف ” الدستور الجديد ووهم التغيير” مرجع سبق ذكره ص 71/72.

[7]  حسن طارق ” الربيع العربي والدستورانية…” مرجع سابق ص 151/152.

[8]  خالد العسري “حدود المتغيرات في العلاقة بين مكونات السلطة التنفيذية في دستور 2011” مساهمة ضمن مؤلف جماعي تحت عنوان “مغرب ما بعد حراك 2011، ماذا تغير؟” منشورات المركز المغربي للأبحاث وتحليل السياسات CEMRAP، طبعة 2016، ص 52.

[9]  ماركوس بوكنفورديه “دليل عملي لبناء الدساتير: تصميم السلطة التنفيذية” المؤسسة الدولية للديمقراطية والانتخابات 2011، ص 21.

[10]  ينظر الباب الخامس المتعلق بالسلطة التنفيذية من دستور 2011.

[11]  خالد العسري “حدود المتغيرات في العلاقة بين مكونات السلطة التنفيذية في دستور 2011” مرجع سابق، ص 52.

[12]  محمد الرضواني “التنمية السياسية في المغرب” ص 146.

[13]  عبد الاله سطي ” صناعة القرار السياسي بالمغرب: بحث في المؤسسة والمؤسساتية بالنظام السياسي المغربي ” مجلة القضاء المدني، سلسلة دراسات وأبحاث، دار نشر المعرفة، الطبعة الأولى 2017، ص 91.

[14]  عبد الرحمان اليوسفي، كلمة ألقيت أمام اللجنة المركزية لحزب الاتحاد الاشتراكي للقوات الشعبية، يوم 12 شتنبر 1998، ورد في مؤلف تجميعي لخطب الأستاذ عبد الرحمان اليوسفي “الاتحاد الاشتراكي من المعارضة إلى التناوب” الطبعة الأولى 2001، ص 278.

[15]  المادة 88 من دستور 2011.

[16]  للتعمق أكثر حول التقاطعات بين البرنامج الحزبي والحكومي ينظر أعمال المائدة المستديرة المنظمة بكلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية أكدال- الرباط  يوم 26 أبريل 2017 تحت عنوان “البرنامج الحزبي والبرنامج الحكومي: تقاطع أم تمايز؟” من خلال التقرير المنجز حول الندوة من طرف الباحث والمنشور بموقع المركز الديمقراطي العربي بألمانيا عبر الرابط التالي: http://democraticac.de.w0124385.kasserver.com/?p=45872.

[17]  نلاحظ هنا أن الأستاذ خالد الناصري يدرج البرنامج الحكومي ضمن التوجهات الاستراتيجية وليس السياسة العامة.

[18]  أمين السعيد “مؤسسة رئيس الحكومة في الدستور المغربي المعدل” سلسلة البحث الأكاديمي الصادرة عن مجلة العلوم القانونية،  طبع مطبعة الأمنية وتوزيع مكتبة الرشاد- سطات، السنة 2014.ص 140.

[19]  نجيب الحجيوي “سمو المؤسسة الملكية” مرجع سابق، ص 102.

[20]  سعيد الصديقي “صنع السياسة الخارجية المغربية” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام،  جامعة محمد الأول، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية- وجدة، السنة الجامعية 2001/2002. ص 43.

[21]  رقية المصدق “وهم التغيير..” مرجع سابق، ص 71.

[22]  المادة 55 من دستور 2011.

[23]  محمد الرضواني “التنمية السياسية بالمغرب” الطبعة الأولى 2011، ص 175.

[24]  المقصود هنا ببعض مشاريع القوانين (مشاريع القوانين التنظيمية، مشاريع قوانين الإطار، مشروع قانون العفو العام، مشاريع النصوص المتعلقة بالمجال العسكري).

[25]  الحبيب الدقاق “العمل التشريعي للبرلمان: مقاربة نقدية للقانون البرلماني والممارسة بالمغرب” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية أكدال- الرباط، السنة الجامعية 2001/2002، ص 28.

[26]  الفصل 78 من دستور 2011.

[27]  عبد الاله فونتير “العمل التشريعي بالمغرب: أصوله التاريخية ومرجعياته الدستورية، دراسة تأصيلية وتطبيقية” الجزء الثالث، سلسلة دراسات وأبحاث جامعية 4، الطبعة الأولى 2002، ص 18.

[28]  الحبيب الدقاق ” العمل التشريعي للبرلمان…” مرجع سابق ص 29.

[29]  عبد الاله فونتير “العمل التشريعي بالمغرب…” مرجع سابق ص 63.

[30]  محمد موفلاح “أساليب ومناهج العمل الحكومي” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال – الرباط ( لم يتم ذكر السنة الجامعية) ص 121.

[31]  حسان محمد شفيق العاني ” الأنظمة السياسية والدستورية المقارنة” منشورات جامعة بغداد 1986، ص 39.

[32]  دليل “المحاور العلمية للبناء الدستوري” إصدارات المؤسسة الدولية للديمقراطية والانتخابات 2012، ص 27. لتحميل الدليل يرجى زيارة موقع المؤسسة www.Idea.int.

[33]  عبد الحميد الزوبع “علاقة البرلمان بالحكومة في النظام الدستوري المغربي- دراسة مقارنة” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية ، أكدال- الرباط، السنة الجامعية 2000/2001.

[34]  للتعمق أكثر ينظر عبد الكريم الحديكي “التأثير المتبادل بين الحكومة والبرلمان في النظام الدستوري المغربي” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية ، أكدال- الرباط،  السنة الجامعية 2002/2003، ص 332- 337.

[35]  المعروفة ب «Poids et contre poids » .

[36] على سبيل المثال الاستشارة الواردة في المادة 47 من الدستور

” يعين الملك رئيس الحكومة من الحزب السياسي الذي تصدر انتخابات أعضاء مجلس النواب، وعلى أساس نتائجها.

ويعين أعضاء الحكومة باقتراح من رئيسها.

للملك، بمبادرة منه، بعد استشارة رئيس الحكومة، أن يعفي عضوا أو أكثر من أعضاء الحكومة من مهامهم.

ولرئيس الحكومة أن يطلب من الملك إعفاء عضو أو أكثر، من أعضاء الحكومة.

ولرئيس الحكومة أن يطلب من الملك إعفاء عضو أو أكثر، من أعضاء الحكومة، بناء على استقالتهم الفردية أو الجماعية.

يترتب عن استقالة رئيس الحكومة إعفاء الحكومة بكاملها من لدن الملك.

تواصل الحكومة المنتهية مهامها تصريف الأمور الجارية إلى غاية تشكيل الحكومة الجديدة.”