مجلة المنارة مجلة المنارة للدراسات القانونية والإدارية
تقييم السياسات العمومية في التجربة الفرنسية”نموذج البرلمان الفرنسي”
إعداد الطالب الباحث: جمد عتيق البريدي
جامعة محمد الخامس، كلية الحقوق “السويسي”
مقــدمــــــة:
إن الباحث في موضوع السياسات العمومية يجدها أحد الاتجاهات الحديثة نسبيا في حقل العلوم السياسية ودراسات الأنظمة السياسية والسياسات المقارنة، والتي تروم دراسة النظام السياسي وهو في حالة حركة وذلك بالتركيز على مخرجاته عكس القانون الدستوري الذي يدرس الدولة وهي في حالة سكون، وقد نادى بذلك عالم السياسة الأمريكي هارولد لاسويل H.D.Lasswell، سنة 1951[1]، وقد تزامن ذلك مع التحولات الكبيرة التي بدأت تشهدها أدوار الدولة من خلال التحديات التي عرفتها، من دولة دركية مهمتها الأساسية الحفاظ على الأمن وترك المجال للسوق للتحكم فيه وفق قانون العرض والطلب ومنطق اليد الخفية، إلى دولة تدخلية، خصوصا بعد الأزمة الاقتصادية التي هزت العالم في 1929، وتدخلها كان يتم عبر السياسات العمومية.
إن دور الدولة التقليدي أو الدولة اللاتدخلية لم يعد بالإمكان أن يستمر بعد ظهور أنماط جديدة من الفاعلين بدأت في مزاحمة الدولة في دورها الأساسي وظهور ثورة المعلومات الرافضة لأية رقابة وثورة الشركات المتعددة الجنسية التي انقلبت فعلا إلى دور فوق الدولة[2]، وهو الأمر الذي يحتم على الدولة اتخاذ تدابير وإجراءات جديدة تتم عبر تحقيق المصلحة العامة من خلال السياسات العمومية.
ومن ناحية أخرى، عرفت السياسات العمومية تطورا كبيرا عبر مختلف المراحل والفترات بفضل القفزات النوعية التي حققها علم السياسة، مع بروز العديد من النظريات المؤطرة والمفسرة لعلم السياسة، وكذلك الفكرة التي يراد التأسيس لها حول الدور الجديد للدولة وهو الذي باتت تمليه ظروف المرحلة الراهنة، فبعد أن كان تدخل الدولة محصورا بمجالات تحقيق الأمن والدفاع عن السيادة الوطنية، وأصبح يتجاوزها إلى مسائل أوسع تدخل في نطاقها قضايا مثل البيئة، الأسرة…، وهو ما جعل برنامج الحكومة المتضمن للسياسة العامة للدولة ليشمل مجالات كانت بعيدة كل البعد عن اهتمام الرجل السياسي.
وتعد دراسة السياسات العمومية من أحدث الاتجاهات البحثية في العلوم السياسة، وهي المبحث العلمي الذي يتمحور حول: “برنامج عمل هادف يعقبه أداء فردي أو جماعي في التصدي لمشكلة أو مواجهة قضية أو موضوع[3]“.
يتضح من خلال هذا التعريف للسياسة العامة أنها أعمال مقصودة وموجهة نحو تحقيق أهداف معينة، وهذا ما يجعل الفاعل الحكومي أي صانع السياسة العامة يحتاج دائما إلى التقييم كآلية لمعرفة مدى تحقيق سياسة عمومية ما لأهدافها وغاياتها.
ويقصد بالتقييم عموما إصدار حكم على شيء معين وذلك بإرجاعه ومنحه قيمته الفعلية والحقيقة أو الموضوعة له من طرف المجتمع، ويقصد به في السياسات العامة تقييم آثار العمل الحكومي و بيان مدى تحقق الأهداف المعلنة على أرض الواقع[4].
وفي يومنا هذا أصبح التقييم يكتسي أهمية خاصة في مجال السياسات العمومية، كونه يساهم في إرشاد الفعل العمومي نحو الأهداف الحقيقية، وكذلك الوسائل المناسبة لصياغة وبلورة سياسة عمومية تستجيب لحاجيات المجتمع.
و تعتبر فرنسا من الدول التي عرفت فيها السياسات العمومية تطورا كبيرا وإغناء مهما للمادة البحثية فيها، وسنحاول في هذه المقالة الوقوف عند التجربة الفرنسية من خلال تقييمها للسياسات العمومية وتطورها.
ولاشك أن فرنسا تعد من الدول التي لها تجربة كبيرة في مجال تقييم السياسات العمومية سواء من طرف المؤسسات الرسمية على رأسها البرلمان، أو من كرف فعاليات المجتمع المدني، بل وسعت فرنسا من نطاق تقييم السياسات العامة حيث عملت على توسيع مشاركة المواطنين في تقييم السياسات العمومية التي تكون أولا من خلال العملية الانتخابية، باعتبار المواطن المنتخب (citoyen-électeur)، الذي يمكنه محاكمة هذه السياسة عبر الإدلاء بصوته بالإيجاب أو السلب[5]. ومن جهة أخرى، أصبحت مشاركة المواطنين في تقييم السياسات ضرورة شرعية على الأقل في ميدان البيئة، حيث يجسد قانون بوشار[6] Loi Bouchardeau، المتعلق بدمقرطة الاستفسارات العامة وحماية البيئة مثالا واضحا على ذلك، إذ من خلاله يتم إعلام عموم الناس وجمع تقديراتهم واعتراضاتهم في مجال من المجالات المذكورة، وأخذها بعين الاعتبار مما يجعلهم مشاركين رئيسيين في عملية التقييم، إلا أن البرلمان الفرنسي يبقى أهم مؤسسة رقابية تقوم بعملية تقييم السياسات العامة.
وهو ما سنحاول دراسته من خلال الإشكالية التالية: ماهي الجهات المختصة بعملية تقييم السياسات العمومية بفرنسا وماهي السلط المخولة للبرلمان في ذلك ؟
المحـــــاور:
المحور الأول:الفاعلين في تقييم السياسات العامة في فرنسا.
المحور الثاني: آليات تقييم السياسات العامة البرلمان الفرنسي نموذجا.
خلاصة.
المحــور الأول: الفاعلين في تقييم السياسات العامة في فرنسا.
كغيره من المجالات مر مجال السياسات العمومية بفرنسا بالعديد من المراحل تأرجحت بين الصعود والهبوط قبل أن تتم عملية ممؤسسة مسلسل التقييم، حيث أضحت عملية تقييم السياسات العامة أحد المسلسلات الرئيسية في العمل التشريعي وذلك بفضل الجهود المبذولة من طرف كل الفاعلين والمتدخلين في هذا المجال، فالسياسات العامة، كما هو معلوم، حقل يتقاطع فيه مجموعة من المتدخلين ويتم دراسته عبر مختلف الحقول العلمية؛ أي أنه مجال للإلتقائية بين مختلف العلوم والحقول.
فقد عرفت الفترة الممتدة من سنة 1968 إلى 1984 أول مبادرة في مسلسل التقييم في القرارات العمومية وعقلنة خيارات الميزانية حيث وضعت مجموعة من الخلايا في الوزارات لتطوير برنامج الميزانية. وفي إطار تجديد الخدمة العامة قررت الحكومة برئاسة “ميشيل روكار” سنة 1989 إعادة إنتاج موضوع التقييم مع تقرير “باتريك فيفر” المعنون بتقييم السياسات في الفعل العمومي. وقد عملت فرنسا سنة 1992 على إنشاء اللجنة الوطنية للتقييم والبحث من أجل زيادة الفعالية في عملية التقييم، كما عرفت سنة 1999 إنشاء بعثة الرقابة والتقييم من طرف اللجنة المالية للجمعية الوطنية.[7]
بالرجوع إلى التعاريف المقبولة عموما، فتقييم السياسات العمومية يهدف إلى تقييم فعالية هذه السياسة بالمقارنة مع النتائج المنجزة[8].
وغالبا، فإن تقييم السياسات العمومية يصطدم مع محددات مبهمة ومتناقضة في كثير من الأحيان في الفعل العمومي بالنظر لقياس نتائجها والممانعة التي يطرحها الواقع. وعليه فممارسة التقييم عملية تشمل كل تقنيات الملاحظة والقياس والتحليل، إذن هي وقبل كل شيء عملية نشاط مؤسساتي يهدف إلى نجاعة التدبير العمومي، خصوصا وأنه ينبني على قيم الحكامة الجيدة، التي تتمثل في النزاهة والصرامة والشفافية والرغبة في الحفاظ على المصلحة العامة.
إن إضفاء الطابع المؤسساتي على عملية التقييم في الجمهورية الفرنسية، أضحى تقييم السياسات العمومية فرصة جديدة خصوصا مع دخول فاعلين جدد كالبرلمان والجماعات الترابية، والرهانات التي جاءت مع سياق إصلاح الدولة، لكن في نفس الوقت لا زلنا بعيدين عن مسلسل منسجم ومستمر في تقييم السياسات العمومية والدخول في مسلسل التحديث[9]، الذي يروم إنجاز مقاربة شمولية ومندمجة في عملية التقييم.
فعلى المستوى المركزي:
نجد الحكومة، المجلس الوطني للتقييم، مكتب التخطيط، وفي ظل سياق الإصلاح عملت بعض الوزارات على تطوير جهاز التقييم على المدى البعيد كالتعليم الوطني والبنية التحتية والعمل والشؤون الإجتماعية. وقد عمل البرلمان كذلك على التطوير من فعاليته وقدرته على لعب دور مهم في تقييم السياسات العامة لكنه لازال لم يرقى إلى الدور الذي يقوم به الكونغرس الأمريكي في هذا المجال.
على المستوى المحلي:
لعبت السياسة الهيكلية الأوربية دورا هاما في عملية تقييم السياسات العمومية بفرنسا، ففي جانب المؤسسات والأدوار التي تقوم بها كل مؤسسة يلاحظ في السنوات الأخيرة انتشار المنظمات غير الحكومية والتي لها دور مهم في تقييم بعض السياسات العمومية المحددة خصوصا تلك التي لها سلطات إدارية مستقلة، ونشير كذلك إلى ظهور المنظمات الخاصة مثل الجمعية الفرنسية للتقييم التي لها دور في تنمية كل أشكال التقييم.
الأجهزة مابين الوزارية:
المجلس الوطني للتقييم الذي أنشأ بظهير 18نونبر 1998 حيث يعتبر مجلسا علميا لعملية التقييم إلى جانب مكتب التخطيط، ويلعب هذا المجلس مسؤولية تقييم السياسات العمومية المدارة من طرف الدولة والجماعات الترابية ومؤسساتها العمومية ويقدم كل سنة برنامجا شاملا عن التقييم للوزير الأول يتكون من شخصيات معينة من طرف المجلس الاقتصادي والاجتماعي ومجلس الدولة ومحكمة الحسابات وشخصيات معروفة بنزاهتها في مجال التقييم والمنتخبين من رؤساء بلديات فرنسا وعمالاتها وأقاليمها.
مكتب التخطيط :
في السنوات الخمسة عشر الأخيرة كان مكتب التخطيط فاعلا رئيسيا في عملية تقييم السياسات العمومية في الإدارات ويمارس دور مهم من خلال إجراءين رئيسيين الأول بشراكة مع المجلس الوطني للتقييم الذي يوفر للأمانة العامة مجموعة من الدراسات الوزارية وثانيا بالتعاون مع الأقاليم.[10]
المحور الثـانـي : أليات تقييم السياسات العمومية في البرلمان الفرنسي.
أولا: الأسئلة واللجان البرلمانية كأليات لتقييم السياسات العمومية.
يسعى البرلمان من خلال ممارسته لمهامه الرقابية إلى التحقق من أن تنفيذ السياسة الحكومية يتم وفقا لما هو مرسوم ومخطط له في برنامج الحكومة، فهذه المهمة تمكنه من الكشف عن أخطاء الحكومة، ومن ثمة تقويم أدائها عبر جمع المعلومات عن موضوع معين واطلاع الرأي العام عنها.
وتعتبر الأسئلة البرلمانية إحدى الأليات الرقابية الهامة التي يملكها البرلمان في علاقته بالحكومة التي يستطيع من خلالها متابعة عمل الحكومة في تنفيذ مختلف السياسات العمومية بطريقة رسمية موثقة.
ففيما يخص دور اللجان البرلمانية في مراقبة العمل الحكومي وتقييم سياساته العمومية، فقد مكنها المشرع من الوقوف على عيوب الجهاز الحكومي والإداري للدولة سواء من الناحية المالية، أو الإدارية، أو الإقتصادية مما يساعده على اقتراح أفضل الوسائل لمعالجة ما كشفته التحقيقات من اختلالات. فالهدف من تشكيل لجان التحقيق هو التأكد من حدوث وقائع معينة، غير أن سلطة البرلمان في تكوين لجان التحقيق ليست سلطة مطلقة بل هي مقيدة بحيث يجب ألا تكون الوقائع محل التحقيق موضوعاً للمتابعة القضائية، حيث تنتهي مهمة تحقيق اللجان البرلمانية بمجرد فتح تحقيق قضائي، ومن القيود التي تحد من سلطة البرلمان في تكوين اللجان البرلمانية حق الحكومة في الاعتراض على طلب تكوين اللجنة بحجة أن التحقيق يعرض المصالح العليا للبلاد للخطر، وان أسرار الدفاع لا تسمح بتشكيل لجنة تحقيق[11]. ورغم هذا فقد وجدت بعض الحالات التي شكل فيها البرلمان الفرنسي لجان تحقيق في بعض الموضوعات المحالة إلى التحقيق القضائي، كما حدث سنة 1967 حيث استمرت لجنة التحقيق البرلمانية في أداء عملها رغم إعلان وزير العدل بأن القضاء قد باشر التحقيق في الموضوع[12].
ورغم تخويل البرلمان الفرنسي الحق في تكوين لجان تحقيق برلماني من أجل مراقبة وتقيم السياسات العمومية التي تنهجها الحكومة، إلا أن الدور الرقابي للجان البرلمانية في فرنسا ضعيف من الناحية العملية فهي لجان يتم تشكيلها بصفة عامة على أثر فضيحة عالمية، أو سياسية في أغلب الأحيان، وتستغرق المناقشة داخلها وقت طويل، ويسود جو من اللامبالاة تسفر عنها نتائج محددة[13].
ثانيا: ملتمس الرقابة كألية لتقييم السياسات العمومية.
تعتبر التجربة البرلمانية الفرنسية متميزة ورائدة في مجال مساءلة الحكومة عبر ملتمس الرقابة وتقييم سياساتها العمومية إلى حد يخولها إسقاط الحكومة[14].
لقد شهدت التجربة البرلمانية الفرنسية خلال الفترة الممتدة بين 1960 و 1971 تقديم 25 ملتمس رقابة ضد الحكومة، حيث انصبت مضامين هذه الملتمسات الرقابية على انتقاد السياسة العامة للحكومة، وعلى انتقاد السياسة الاقتصادية والمالية والاجتماعية، حيث استمر البرلمان الفرنسي في تقديم العديد من ملتمسات الرقابية و التي لم تؤدي إلى إسقاط أي حكومة فرنسية إلى حدود صعود اليمين من جديد لرئاسة الدولة وتغيير الحكومة البرلمانية بين اليسار واليمين. ورغم كل محاولات أعضاء الجمعية الوطنية لإرغام الحكومة على تقديم استقالتها إلا أن كل المجهودات كانت تصطدم بالمادة 49 من الدستور الفرنسي. ويمكن خلال هذه المرحلة اعتبار مسألة توقيع وإيداع ملتمس الرقابة من طرف المعارضة البرلمانية هو وسيلة لإعلام الرأي العام بالسياسات العمومية المعقدة العالقة بين المعارضة البرلمانية والحكومة، وذلك بهدف استمالة الجماهير في الانتخابات المقبلة للتصويت لصالحهم من جهة، ويمكن اعتبار ملتمس الرقابة المرتبط بمسألة التصويت على نص من جهة أخرى بمثابة ضغط تمارسه الحكومة على أغلبيتها في البرلمان لمساندتها في تمرير سياساتها العمومية المتبعة خصوصاً إذا كانت الحكومة لا تتوفر على أغلبية برلمانية قوية وصلبة ومنسجمة.
و بفشل ملتمسات الرقابة التي وقعها أعضاء الجمعية الوطنية من الإطاحة بالحكومة إلا أنها نجحت في إثارة الرأي العام الفرنسي ضد السياسات العمومية التي تنهجها الحكومة. كما تم اختراق الإطار المؤسساتي التقليدي على مستوى مراقبة الأداء الحكومي من خلال مؤسسات أخرى كالجماعات الضاغطة، الرأي العام، وسائل الإعلام، الصحافة. وما يميز هذه المساءلة الممارسة من خارج البرلمان هو أنها أصبحت تمتد إلى الوزير المعني بالأمر، وبالتالي يقدم استقالته بمفرده مثل استقالة وزير الصليب الأحمر في قضية جورج حبش، واستقالة وزير التعليم العالي في قضية إصلاح التعليم[15].
خلاصــة:
لقد تبين من خلال البحث أن أهم التحديات التي تواجه السياسات العامة في فرنسا هي تلك التي تتمثل بإدراك مشاكل المواطنين، والاستجابة لها بالكيفية التي تحقق أعلى درجات الرضا، وتقديم أفضل الخدمات الممكنة لهم مع الأخذ بعين الاعتبار الأسبقيات والأولويات و تقديم الأهم على المهم عند التعامل مع المشاكل المطروحة لتلبية حاجيات المواطنين خصوصاً عند عدم كفاية الموارد المادية والبشرية والمالية وغيره.
إن عملية تقييم السياسات العامة في فرنسا ليس بالأمر اليسير، فقد وجد أن هناك العديد من الجهات التي تشارك في هذه العملية كالأحزاب السياسية، والجماعات المتنفذة، والنخب الاجتماعية والاقتصادية والسياسية، والشخصيات الدينية، والقانونية والسياسية وعامة المواطنون، إضافة إلى القيادات الإدارية بمستوياتها المتنوعة المتواجدة في جميع أجهزة الدولة ذات الصلة بتقييم السياسات العامة، كالجهاز التشريعي والتنفيذي، والقضائي. حيث إن عملية تقييم السياسات العامة تمر بالعديد من المراحل منها: معرفة مطالب ورغبات المواطنين غير المشبعة أو الكامنة، ومن ثم تحديد البدائل أو الأولويات أو وضع جدولة زمنية لهذه المطالب بحسب المتاح من الموارد المتنوعة الإمكانات المتوفرة لأجهزة الدولة ذات الصلة بهذه المطالب والرغبات وصولاً إلى الخطوة الأخيرة التي تتمثل في اختيار السياسة أو السياسات العامة التي ينجم عنها حل المشكلة أو إجابة واحد أو أكثر من مطالب المواطنين.
ويلعب البرلمان الفرنسي دورا هاما في عملية تقييم السياسات العمومية في فرنسا من خلال مجموعة من الآليات التي يخولها له المشرع الفرنسي من أجل الوقوف على عمل الحكومة وتقييم سياساتها العمومية إلا أنه لازال ينقصه المزيد من الانفتاح حتى يقوم بدوره على أكمل وجه، خصوصا وأن العقلنة البرلمانية تكبل عمله وتحد من نشاطه الرقابي.
لائحـة المراجـــع:
- جيمس أندرسون، صنع السياسات العامة، دار الميسرة للنشر و الطباعة و التوزيع، الدوحة،1998، ترجمة عامر الكبيسي.
- خالد محمد غازي، ما بعد العولمة: صناعة الإعلام وتحول السلطة، الناشر: وكالة الصحافة العربية، 2016.
- احمد مصطفى الحسين، مدخل إلى تحليل السياسات العامة، الأردن ،إصدارات المركز العلمي للدراسات السياسية، 2002.
- عبد الغني اعبيزة، البرلمان والمسؤولية السياسية للحكومة، دراسة تحليلية مقارنة للتجارب البرلمانية، دار القلم، رقم الطبعة غير مذكور، دمشق، سنة 2008.
- وسيم حسام الدين، الرقابة البرلمانية على أعمال الإدارة في النظام البرلماني والرئاسي دراسة مقارنة، منشورات الحلبي الحقوقية، الطبعة الاولى، بيروت، سنة 2008.
- La ducomentation francaise, La librarie du citoyen, l’evaluation des politiques publiques francaise.
- L’ena, centre de ducomentation, L’evaluation des politiques publiques, Janvier 2012.
- L’evaluation des politiques publique francaise . 2004
- JEAN. LECA. Les politiques publiques , presses universitaires de France 1985
[1] احمد مصطفى الحسين، مدخل إلى تحليل السياسات العامة، الأردن ،إصدارات المركز العلمي للدراسات السياسية، 2002، ص59.
[2] خالد محمد غازي، ما بعد العولمة: صناعة الإعلام وتحول السلطة، الناشر: وكالة الصحافة العربية، 2016، ص139
جيمس أندرسون، صنع السياسات العامة، دار الميسرة للنشر و الطباعة و التوزيع، الدوحة،1998، ترجمة عامر الكبيسي، ص 15.[3]
[4] JEAN. LECA. Les politiques publiques , presses universitaires de France 1985 pp 33 ،34
[5] Jean-Bernard Auby, droit de la ville, du fonctionnement juridique des villes au droit à la ville, LexisNexis SA, 2013, Paris, p264.
[6] Loi n°83-630 du 12 juillet 1983, relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement.
[7] L’evaluation des politiques publique francaise 2004
[8] L’ena, centre de ducomentation, L’evaluation des politiques publiques, Janvier 2012, Page 2
[10] La ducomentation francaise, La librarie du citoyen, l’evaluation des politiques publiques francaise.
[11]– وسيم حسام الدين، الرقابة البرلمانية على اعمال الإدارة في النظام البرلماني والرئاسي دراسة مقارنة، منشورات الحلبي الحقوقية، الطبعة الاولى، بيروت، سنة 2008.صص 247 و 249 و 250.
[12]– وسيم حسام الدين، الرقابة البرلمانية على اعمال الإدارة في النظام البرلماني والرئاسي دراسة مقارنة، مرجع سابق. ص 255.
[13]– وسيم حسام الدين، الرقابة البرلمانية على اعمال الإدارة في النظام البرلماني والرئاسي دراسة مقارنة، مرجع سابق. ص 260.
[14]– عبد الغني اعبيزة، البرلمان والمسؤولية السياسية للحكومة، دراسة تحليلية مقارنة للتجارب البرلمانية، دار القلم، رقم الطبعة غير مذكور، دمشق، سنة 2008. ص 54.
[15]– عبد الغني اعبيزة، البرلمان والمسؤولية السياسية للحكومة، دراسة تحليلية مقارنة للتجارب البرلمانية، مرجع سابق. صص 64و65و66.
