مجلة المنارة مجلة المنارة للدراسات القانونية والإدارية
تأهيل السلطة المالية للبرلمان المغربي
فـؤاد أشـن
باحث في سلك الدكتوراه، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، جامعة محمد الخامس السويسي، الرباط، مختبر البحث في التقنين القانوني والسياسي،
[email protected] البريد الالكتروني:
تعتبر المؤسسة البرلمانية محور المؤسسات في الأنظمة الديمقراطية، فما تتوفر عليها من اختصاصات في مجال التشريع والمراقبة وتقييم السياسات العمومية يجعل تأثيراتها تشمل مختلف المجالات. ومن أهم الوسائل التي تؤثر بها المؤسسة البرلمانية على الحياة العامة نجد سلطاتها التشريعية والرقابية المرتبطة بالمجال المالي المالي.
وقد خضعت السلطة المالية للبرلمان المغربي -على غرار بعض التجارب المقارنة التي تنهل من التجربة الدستورية الفرنسية- لمظاهر العقلنة، ففيما يتعلق بالجانب التشريعي أصبحت السلطة المالية للبرلمان ضعيفة أمام هيمنة واضحة للحكومة في مختلف المراحل التي يمر منها مشروع قانون المالية إلى أن تتم المصادقة عليه، أما الجانب الرقابي فالآليات التي يتوفر عليها البرلمان لا تؤدي إلى إثارة المسؤولية السياسية للحكومة إذا استثنينا ملتمس الرقابة الذي يستوجب تفعيله توفر شروطا غاية في التعقيد.
ولذلك كانت إثارة موضوع السلطة المالية للبرلمان خلال السنوات الأخيرة في عمق النقاش المرتبط بتأهيل المؤسسة البرلمانية. وكان إقرار دستور 2011،[1] فرصة للتخفيف من قيود العقلنة، وتمكين البرلمان من اختصاصات جديدة. ثم بعد ذلك تم إصدار القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13،[2] والذي نص على مقتضيات جديدة تهدف إلى تعزيز السلطة المالية للبرلمان.
ومن خلال ما سبق، سنعمل من خلال هذه الدراسة على التعريج على أثر الإصلاحات الدستورية والقانونية التي عرفها المغرب مؤخرا على تعزيز السلطات المالية للبرلمان المغربي، وكيف يمكن استثمار هذه المستجدات لتجاوز النقائص التي اعترت الممارسة البرلمانية السابقة في المجال المالي ؟
وللتفصيل في هذه الإشكالية، سنتناول هذا الموضوع في محورين :
ü المحور الأول: سلطة البرلمان في مراحل الإعداد والمصادقة على مشروع قانون المالية
ü المحور الثاني: تتبع البرلمان لتنفيذ قانون المالية
المحور الأول: سلطة البرلمان في مراحل الإعداد والمصادقة على مشروع قانون المالية
يتميز قانون المالية بكونه قانون متكرر في الزمان، لذلك فهو يخضع لجدول زمني صارم، حيث يتم إعداده أولا من قبل السلطة التنفيذية وبالضبط داخل أجهزة وزارة المالية (المطلب الأول)، ثم يعرض المشروع بعد ذلك على المؤسسة البرلمانية لمناقشته والتصويت عليه (المطلب الثاني).
المطلب الأول: إعداد مشروع قانون المالية
تشكل مرحلة إعداد مشروع قانون المالية مرحلة في غاية الأهمية، باعتبارها اللحظة التي يتم خلالها رسم معالم التوجهات المالية للسنة المقبلة، وإذا كان لاستفراد الحكومة بهذه المهمة ما يبرره (الفرع الأول)، فإن الإصلاحات الأخيرة ألزمت الحكومة بضرورة إشراك البرلمان منذ مرحلة الإعداد لمشروع قانون المالية (الفرع الثاني)
الفرع الأول: دواعي تحكم الحكومة في مرحلة إعداد مشروع قانون المالية
تعتبر مرحلة إعداد مشروع قانون المالية مرحلة بالغة الأهمية، على اعتبار أنه خلال هذه المرحلة يتم تحديد التوجهات العامة التي سينبني عليها قانون مالية السنة المقبلة، ويعهد القانون التنظيمي لقانون المالية رقم 130.13 لوزير المالية بإعداد مشروع قانون المالية تحت سلطة رئيس الحكومة،[3] وهي نفس المقتضيات التي كان منصوصا عليها في القانون التنظيمي لقانون المالية 98.7، بل إن جل دول العالم توكل مسألة إعداد مشاريع قوانين المالية للسلطة التنفيذية انطلاقا من عدة اعتبارات أهمها:[4]
1 أن عملية إعداد مشروع قانون المالية مسألة بالغة التعقيد تتطلب إمكانيات مادية وبشرية معتبرة، بالإضافة إلى كون هذه العملية تحتاج إلى دراسات مستفيضة ومطلعة على مختلف شؤون الدولة.
2 أنه من الأجدر أن من ينفذ الميزانية هو الذي يجب أن تمنح له سلطة إعدادها كي يكون مسؤولا عنها بصفة كاملة.
3 أن قانون المالية يعتبر ترجمة لبرنامج الحكومة، وبالتالي فهو تعبير عن سياساتها الاقتصادية والاجتماعية التي التزمت سابقا بنهجها، ومن هنا وجب منحها سلطة إعداد مشروع قانون المالية.
من خلال هذه التبريرات التي تنتصر للسلطة التنفيذية في مجال إعداد مشاريع قوانين المالية، ظلت المؤسسة البرلمانية بعيدة عن الإطلاع عما يدور في مطبخ السلطة التنفيذية حين إعداد المشروع، الأمر الذي كرس لضعف مشاركة أعضاء المؤسسة البرلمانية في صياغة محاور قانون المالية، فكل القوانين يمكن أن يبادر فيها البرلمان من خلال اقتراح قوانين باستثناء قانون المالية الذي لا نجد أي مقتضى لا في الدستور ولا في القوانين التنظيمية ولا في الأنظمة الداخلية يتحدث عن مقترح قانون مالية.
هذا الاختصاص الخالص للسلطة التنفيذية في مجال المبادرة المالية بدأت تنتفي حدته مع إقرار دستور 2011 الذي حاول إعادة الاعتبار للبرلمان في المجال المالي لإشراكه في عمق التدبير العمومي منذ مرحلة الإعداد.
الفرع الثاني: أهمية إشراك البرلمان في مرحلة إعداد مشروع قانون المالية
كان من الضروري مواكبة تنصيص الفصل الثاني من دستور 2011 على الطابع البرلماني للنظام السياسي المغربي بتخفيف القيود الدستورية المفروضة على المؤسسة البرلمانية، سواء في مجال التشريع أو المراقبة، وذلك لتمكين ممثلي الأمة من المشاركة الفعالية في التعبير صياغة توجهات السياسة العامة ومتابعة حسن تنفيذها.
وقد عمل القانون التنظيمي الجديد لقانون المالية 130.13 على ترجمة التوجهات الدستورية من خلال التنصيص على إشراك البرلمان في مرحلة الإعداد من خلال تنصيصه على عرض الوزير المكلف بالمالية على اللجنتين المكلفتين بالمالية بالبرلمان قبل 31 يوليوز الإطار العام لإعداد مشروع قانون المالية للسنة الموالية، ويتضمن هذا العرض:
- تطور الوضعية الاقتصادية الوطنية
- تقدم تنفيذ قانون المالية للسنة الجارية إلى حدود 30 يونيو من نفس السنة
- المعطيات المتعلقة بالسياسة الاقتصادية والمالية
- البرمجة الميزانياتية الإجمالية لثلاث سنوات.[5]
تكتسي عملية إشراك البرلمان في مرحلة الإعداد أهمية بالغة، حيث من شأنها القطع مع الثقافة التي كانت سائدة سابقا لدى العضو البرلماني والذي كان يعتبر أن ألاختصاص المالي هو اختصاص حكومي بالدرجة الأولى، وأن المؤسسة البرلمانية لا تقوم إلا بأدوار شكلية فقط حين عرض مشروع قانون المالية على المصادقة .
كما أن تمكين البرلمان من المعلومة المالية في فترة مبكرة قد يحفز الفرق البرلمانية للإعداد الجيد لمرحلة المناقشة من خلال استغلال الحيز الزمني الفارق بين مرحلة عرض الإطار العام لإعداد مشروع قانون المالية ومرحلة إحالة مشروع قانون المالية في 20 أكتوبر على أبعد تقدير.[6] حيث ستتاح لمختلف الفرق البرلمانية وبخاصة تلك المحسوبة على المعارضة، فرصة الاطلاع على المعلومة المالية والاقتصادية والاجتماعية التي سيصاغ على أساسها مشروع قانون المالية ومن ثم الإعداد لمرحلة عرض المشروع على البرلمان وتقديم آرائها في شكل مقترحات أو تعديلات على المشروع.
ورغم أن عرض وزير المالية لا تترتب عنه أية نتائج مباشرة على إعداد قانون المالية، إلا أن المناقشة التي تصاحب هذا العرض تكون فرصة للتواصل بين السلطتين التشريعية والتنفيذية حول المحاور الأساسية التي سيركز عليها مشروع قانون المالية، ومناسبة لتذكير البرلمان للحكومة بالتزاماتها في برنامجها الحكومي.
المطلب الثاني: عرض مشروع قانون المالية على البرلمان
رغم أن البرلمان يتوفر على مجموعة من الصيغ لفرض تصوراته أثناء عرض مشروع قانون المالية (الفرع الأول)، فإن الممارسة أثبتت عجزا كبيرا لهذه المؤسسة في المجال المالي بسبب تجذر مظاهر العقلنة البرلمانية (الفرع الثاني).
الفرع الأول: المناقشة والتصويت على مشروع قانون المالية
أصبح لزاما على الحكومة في ظل مقتضيات المسطرة التشريعية المنصوص عليها في دستور 2011 أن يتم إيداع مشروع قانون المالية أول مرة لدى مكتب مجلس النواب بعدما كان الخيار لديها مفتوحا في ظل دستور 1996، ويأتي هذا المستجد في إطار التوجه الذي سار عليه المشرع الدستوري والذي يهدف إلى إعطاء الأولوية لمجلس النواب في المسطرة التشريعية على حساب مجلس المستشارين. ولتقديم مشروع قانون المالية إلى أعضاء مجلسي البرلمان، يقوم وزير المالية بعرض المشروع في جلسة مشتركة للمجلسين.[7]
ما يهمنا في هذا المرحلة من المسطرة التشريعية الخاصة بقانون المالية هو مدى تأثير العضو البرلماني في مضامين المشروع، حيث تكون المناقشة التفصيلية داخل اللجان الدائمة لمقتضيات مشروع قانون المالية.
تتجلى أهمية مناقشة مشروع قانون في اللجان الدائمة المعنية،[8] في إتاحة الفرصة لأعضاء مجلسي البرلمان في المناقشة والاستفسار على مختلف المقتضيات الواردة في المشروع بكل حرية، مع إمكانية التقدم بتعديلات على المشروع، وحتى إن تم رفض هذه التعديلات فهي تدرج في التقرير الذي يعده المقرر العام للجنة والذي يرفق بمشروع قانون المالية.[9] بيد أن واقع الممارسة داخل اللجان الدائمة وإن كان يطبعه هدوء نسبي مقارنة مع الجلسة العامة بسبب الطابع السري لاجتماعاتها مقارنة الجلسات العامة التي تكون علنية، حيث يحاول كل طيف استثمارها من الناحية السياسية، فإن هيمنة الحكومة غالبا ما تكون حاضرا وبقوة في كبح إرادة العضو البرلماني في تقديم تعديلات على المشروع.
والسلاح الذي تستعمله الحكومة بشكل مكثف هو الفصل 77 من دستور 2011،[10] والذي كان يطابقه الفصل 51 من دستور 1996، حيث ترفض الحكومة المقترحات والتعديلات التي يتقدم بها أعضاء البرلمان إذا كان قبولها يؤدي بالنسبة لقانون المالية إلى تخفيض الموارد العمومية، أو إلى إحداث تكليف عمومي، أو الزيادة في تكليف موجود، ورغم أن الدستور الحالي ربط إعمال الحكومة بهذا الفصل بشرط بيان الأسباب، فإن ذلك يبقى مجرد إجراء شكلي فقط، فعدم اقتناع أعضاء الحكومة بأسباب رفض الحكومة للتعديلات المقترحة لا تترتب علية أية نتائج قانونية.
الفرع الثاني: عوامل محدودية التدخل البرلماني في مجال قانون المالية
رغم ما تعرفه المؤسسة البرلمانية في مرحلة المناقشة والتصويت على مشروع قانون المالية من متابعة من قبل المهتمين بالشأن العام، إلا أن تأثير هذه المؤسسة لم يرق بعد إلا مستوى الأهمية التي تحظى بها قوانين المالية في الأنظمة الديمقراطية كموعد سنوي يحدد توجهات السياسة الاقتصادية والاجتماعية للحكومة في السنة المقبلة.
وتتمثل عوامل محدودية مساهمة المؤسسة البرلمانية بشكل فاعل في التأثير على مضمون مشروع قانون المالية في مجموعة من العوامل يمكن إجمالها أساسا في:
محدودية الإلمام بالمادة المالية: فغالبا ما تكون الثقافة المالية لدى العضو البرلماني جد محدودة، لذلك يتفادى النواب الدخول في نقاش تفاصيل مشروع قانون المالية، وأغلب المداخلات تتصف بالعمومية والسطحية. بالإضافة إلى كون مشروع قانون المالية يقدم في شكل أرقام وجداول يصعب على غير المتخصصين في المجال المالي إدراك الأهداف التي تبتغيها الحكومة من ورائها، هذا النقص يمكن تجاوزه من خلال تعزيز التواصل البرلماني الحكومي من جهة والتواصل البرلماني البرلماني من جهة أخرى من خلال التنسيق المسبق للمواقف بين التكتلات السياسية داخل البرلمان، ودراسة توجهات المشروع قبل الخوض فيها بعد إيداعه في مجلس النواب، ثم تطعيم اللجان المكلفة بالمالية في كلا المجلسين بكفاءات قادرة على تقديم الإضافة في المجال المالي.
إكراهات الجدولة الزمنية: عكس باقي القوانين العادية الأخرى، يخضع قانون المالية سواء في مرحلة الإعداد أو المناقشة والتصويت لجدول زمني صارم، فالسلطة التنفيذية يجب أن تعرض المشروع على السلطة التشريعية في 20 أكتوبر على أبعد تقدير، والزمن البرلماني المخصص للمناقش والتصويت على مشروع قانون المالية في كلا المجلسين هو 58 يوما، مقسمة بين 30 يوما لمجلس النواب و22 يوما لمجلس المستشارين، ثم 6 أيام لمجلس النواب للبت النهائي في المشروع حال إدخال مجلس المستشارين لتعديلات على المشروع الذي صوت عليه مجلس النواب أول مرة.
ضخامة الترسانة القانونية التي يتضمنها المشروع: يتضمن مشروع قانون المالية ترسانة قانونية مهمة تتعلق بالإطار القانوني المنظم للمالية العمومية (المدونة العامة للضرائب، مدونة تحصيل الديون العمومية، …) وهذه الترسانة القانونية غالبا مل يكون لها تأثير على الأوضاع الاقتصادية والاجتماعية، بيد أن هذه التشريعات أو التعديلات أو الإلغاءات التي يتم إدخالها لا تحظى بمناقشة مستفيضة داخل المؤسسة التشريعية، بسبب كم هذه التشريعات من جهة وقلة الحيز الزمني المخصص للبرلمان، وهو ما يفوت على البرلمان في أحيان كثيرة معرفة التوجهات الحكومية في مجال المالية العمومية والسياسة الضريبية والجمركية المتبعة.
إن أي تعزيز للأدوار البرلمانية في المجال المالي لا يجب أن يقتصر فقط على تأهيل الإطار الدستوري والقانوني والتنظيمي المتعلق بالمجال المالي، وإنما يجب مواكبته بإجراءات موازية أخرى تتجلى أساسا في تأهيل العنصر البشري، وتأهيل اللوجيستيك البرلماني، وتمكين البرلمان من المعلومة المالية في أوانها وبالشفافية والدقة اللازمين، كما أن الثقافة السائدة لدى السلطة التنفيذية والتي تنظر إلى البرلمان كمؤسسة يغلب عليها الطابع السياسي الذي يتنافى مع الطبيعة التقنية لقوانين المالية يجب أن تخضع هي الأخرى للمراجعة.
المحور الثاني: تتبع البرلمان لتنفيذ مقتضيات قانون المالية
لا ينتهي دور البرلمان بالتصويت على مشروع قانون المالية فقط، وإنما يسهر على تتبع تنفيذ مقتضياته من قبل السلطة التنفيذية وفقا للترخيص البرلماني، ولأجل الغايات والأهداف التي تم تحديدها مسبقا، ويمارس البرلمان هذا الدور من خلال الآليات الرقابية التي يتوفر عليها (المطلب الأول)، أو من خلال إعمال دوره في مجال تقييم السياسات العمومية (المطلب الثاني).
المطلب الأول: التتبع من خلال الآليات الرقابية العادية
يتوفر البرلمان على مجموعة من الآليات الرقابية التي يمكن استثمارها في المجال المالي (الفرع الأول)، إلا أن الدور الرقابي للبرلمان أثبت محدوديته في فحص مدى احترام الحكومة للترخيص البرلماني في المجال المالي (الفرع الثاني).
الفرع الأول: أصناف الرقابة البرلمانية
يتوفر البرلمان على عدة آليات رقابية، وإعمال هذه الآليات في ميدان الرقابة المالية يمكن تصنيفه إلى ثلاث مستويات: رقابة قبلية، رقابة مواكبة ثم رقابة بعدية.
الرقابة القبلية: يمارسها البرلمان قبل المصادقة على مشروع قانون المالية، خاصة بواسطة اللجان الدائمة، حيث تساءل الحكومة هنا عن النوايا وليس الأفعال، حيث تقوم اللجان الدائمة بالاستفسار عن مقاصد السياسة المالية في الميادين الاقتصادية والاجتماعية، والاعتبارات التي ارتكنت إليها الحكومة لإقرار سياستها الجبائية والانفاقية في السنة المالية المقبلة.
الرقابة المواكبة: حينما يدخل قانون المالية حيز التنفيذ، يراقب البرلمان عملية التنفيذ ومدى مطابقتها للترخيص البرلماني، كما يراقب استعمال الأموال العمومية في المشاريع التي رصدت اعتمادات مالية من أجلها.
وأهم الآليات الرقابية التي تمكن البرلمان من مواكبة الحكومة في تنفيذها لقانون المالية نجد الأسئلة البرلمانية بمختلف أنواعها،[11] فالأسئلة البرلمانية توجه إلى أعضاء الحكومة من أجل الحصول منهم على معلومات وتفسيرات تهم قطاعات معينة. وحق التقدم بالأسئلة البرلمانية مكفول لغرفتي البرلمان على السواء، وتعتبر آلية رقابية غاية في الأهمية باعتبارها تساير العمل الحكومي أثناء انعقاد الدورات البرلمانية، وتؤسس للحوار بين البرلمان والحكومة،[12] وذلك من خلال جلسات الأسئلة الشفوية خصوصا،[13] و كذلك عن طريق التقدم بأسئلة كتابية.
كما يمكن للبرلمان مواكبة العمل تنفيذ قانون المالية من خلال تأسيس اللجان النيابية لتقصي الحقائق، ولجان تقصي الحقائق تشكل من قبل المجالس البرلمانية من أجل جمع العناصر والمعلومات حول القضية التي شكلت من أجل البحث فيها، على أن تعرض خلاصات عملها على المجلس الذي انبثقت منه.[14]
وتمتاز هذه الآلية بكونها تمثل عمق المبادرة البادرة البرلمانية في المراقبة والتقصي، حيث يخرج البرلماني إلى الميدان بحثا عن المعلومة دون انتظار السلطة التنفيذية لتقديم الأجوبة على الإشكال المطروح.
يمكن أيضا للجان الدائمة الاستماع إلى مسئولي الإدارات والمؤسسات والمقاولات العمومية، وذلك من أجل استفسارهم على القضايا التي تثير الرأي العام.[15]
الرقابة البعدية: رقابة يمارسها البرلمان بعد تنفيذ قانون المالية، ورغم أن الرقابة البعدية تتيح للبرلمان أيضا إعمال الآليات الرقابية المشار إليها سابقا ( الأسئلة البرلمانية ولجان تقصي الحقائق)، إلا أن أهم الآليات الرقابية في هذه المرحلة هي المناقشة والتصويت على قانون التصفية.[16] وتتجلى أهمية قانون التصفية في كون الأرقام التي يقدمها بخصوص السنة المالية المعنية هي أرقام حقيقية ونهائية، سواء تعلق الأمر بالمداخيل أو النفقات.
ويودع مشروع قانون التصفية المتعلق بتنفيذ قانون المالية سنويا بالأسبقية بمكتب مجلس النواب في أجل أقصاه نهاية الربع الأول من السنة الثانية التي تلي سنة تنفيذ قانون المالية المعني.[17] ويرفق المشروع بمجموعة من الوثائق التي تدعم حسن مقروئيته.[18]
ورغم تعدد الآليات المتاحة للمؤسسة البرلمانية لبسط رقابتها على القانون المالي في مختلف مراحله إلا أن مجموعة من العوامل تجعل من التدخل الرقابي البرلماني معابا بنواقص عدة.
الفرع الثاني: محدودية الدور الرقابي في تتبع تنفيذ قانون المالية
ان جرد الآليات الرقابية المتاحة للمؤسسة البرلمانية لا يعني بالضرورة إلمام ممثلي الأمة بكل تفاصيل المادة المالية، فالممارسة تثبت قصور البرلمان في الإحاطة الشاملة بكل تفاصيل تنفيذ قوانين المالية بفعل اصطدامه بعراقيل عدة ارتأينا التميز بينها كما يلي:
العوامل السياسية: غالبا ما يبحث البرلماني في ممارسته للرقابة على عمل الحكومة على التطرق إلى الإشكالات التي تمس ناخبيه بشكل مباشر، وبالتالي فمراقبة العمل الحكومي خاصة بواسطة الأسئلة الشفوية تتمحور حول الإشكالات التي تهم الدائرة الانتخابية التي يمثلها النائب البرلماني.
بالإضافة إلى أن الأغلبية الحكومية تتجنب طرح الإشكالات التدبيرية للحكومة بشكل علني داخل البرلمان ارتكانا إلى التزامها السياسي تجاهها، بل إنها تعمد على استثمار الانجازات الحكومية من خلال طرح المواضيع التي حققت فيها الحكومة بعض النتائج الملفتة.
العوامل الدستورية والقانونية: ممارسة البرلمان لدوره الرقابي قد يصطدم أيضا ببعض المعيقات الدستورية التي تشترط بعض الشروط لتفعيل الأدوار الرقابية من قبيل:
- طرح ملتمس الرقابة: آلية ينفرد بها فقط مجلس النواب، والتقدم بملتمس الرقابة يتطلب توقيع خمس أعضاء المجلس، ولا تصح الموافقة إلا إذا نال تصويت الأغلبية المطلقة.[19]
- تأسيس اللجان النيابية لتقصي الحقائق: آلية رقابية متاحة لكلا المجلسين، ولا يمكن تأسيس لجان نيابية لتقصي الحقائق إلا بطلب ثلث من أعضاء أحد المجلسين.[20] وقد تم تأسيس العديد من اللجان للتقصي في بعض الاختلالات التدبيرية والمالية التي عرفتها مؤسسات عمومية من قبيل لجنة لتقصي الحائق حول مؤسسة الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، ولجنة لتقصي حول مؤسسة القرض العقاري والسياحي، وأخر لجنة للتقصي تم تشكيلها كانت حول مكتب التسويق والتصدير سنة 2011، ورغم توصل اللجنة إلى وجود اختلالات في هذه المؤسسات إلا أن تقاريرها بقيت رهينة رفوف المؤسسة البرلمانية بسبب تعقد مساطر الإحالة إلى السلطات القضائية.
- عرض قانون التصفية: دأبت الحكومات المتعاقبة على تأجيل عرض قوانين التصفية في أوانها على المؤسسة البرلمانية، وذلك من أجل إطلاع ممثلي الأمة على الأرقام الحقيقية لتنفيذ قانون المالية، فالممارسة في هذا الجانب أفرغت هذه الآلية الرقابية المهمة من مقاصدها، حيث أن التأخير وصل إلى حد عرض بعض الحكومات لمشاريع قوانين تصفية لحكومات سابقة وهو ما ينتفي معه مبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة.
فرغم تنصيص الدستور على عرض الحكومة لقانون التصفية خلال السنة الثانية لتنفيذ قانون المالية،[21] إلا أن تجاوز الحكومة لهذا الأجل لا تتريب عنه أية جزاءات.
العامل الزمني: تفعيل الدور الرقابي للبرلمان قد يصطدم ببعض العراقيل الزمنية، حيث أن هناك مخططات وبرامج ومشاريع يتطلب إنجازها فترة زمنية طويلة، وتتبع ومراقبة إنجازها يكون صعبا بسبب غياب المعلومات النهائية المتعلق بالانجاز، كما أن تقييم مردودية والنتائج الميدانية لهذه المنجزات قد يتطلب عدة سنوات.[22]
هذا القصور الذي يعتري الآليات الرقابية التقليدية خاصة في مجال تتبع تنفيذ قانون المالية، جعل المشرع الدستوري يوسع اختصاصات البرلمان ليجعل من تقييم السياسات العمومية أحد أهم اختصاصاته،[23]
المطلب الثاني: مداخل تعزيز أدوار البرلمان في الرقابة على تنفيذ قانون المالية
لتجاوز محدودية الرقابية البرلمانية في الميدان المالي، من المنتظر أن تساهم الفلسفة التدبيرية الجديدة التي تضمنها القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13 في توضيح مسار تنفيذ قوانين المالية بالنسبة للبرلمان (الفرع الأول)، كما أن تمكين المؤسسة التشريعية من مهمة تقييم السياسات العمومية من شأنه أن يساهم في تعزيز مكانتها في تتبع مآل صرف المال العام (الفرع الثاني)
الفرع الأول: الفلسفة الجديدة في تدبير المالية العمومية
من أهم ما أتى به القانون التنظيمي الجديد للمالية نجد تنصيصه على إعداد قانون المالية استنادا إلى برمجة ميزانياتية لثلاث سنوات، وتكون هذه البرمجة قابلة للتحيين كل سنة لملاءمتها مع تطور الوضعية المالية والاقتصادية والاجتماعية للبلاد. وتهدف هذه البرمجة على الخصوص إلى تحديد تطور مجموع موارد وتكاليف الدولة على مدى ثلاث سنوات اعتمادا على فرضيات اقتصادية ومالية واقعية ومبررة.[24]
كما عمل المشرع المغربي خلال صياغته للقانون التنظيمي الجديد للمالية 130.13 على تحيين مقتضيات تدبير المالية العمومية بما يتلاءم مع التدبير المرتكز على النتائج، حيث سيتم تقديم نفقات الميزانية العامة داخل الأبواب في فصول مقسمة إلى برامج وجهات ومشاريع أو عمليات، وتقدم نفقات كل مرفق من مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة داخل كل فصل في برامج وعند الاقتضاء في برامج منقسمة إلى جهات ومشاريع وعمليات، وتقدم نفقات كل حسب من الحسابات المرصدة لأمور خصوصية في برامج وعند الاقتضاء في برامج منقسمة إلى جهات ومشاريع أو عمليات.[25]
ويتوخى التدبير المرتكز على النتائج تحقيق غايات لعل أهمها يتمثل في توجيه الفعل العمومي إلى النتائج، وعقلنة التدخل العمومي عن طريق تطوير فاعلية وفعالية الإدارة وتكريس ثقافة تقديم الحساب والمسؤولية عن النتائج.[26] فهو بذلك يركز على المردودية والنجاعة في تدبير المال العام، وتحقيق الغايات التي رصدت من أجلها هذه الأموال.
هذه المستجدات ستمكن البرلمان من تتبع تنفيذ قانون المالية بشكل أكثر دقة، فمن جهة ستكون الظرفية المالية والاقتصادية والاجتماعية التي سينفذ فيها قانون المالية معروفة ومحددة في البرمجة المتعددة السنوات، ومن جهة أخرى فإن تنفيذ قانون المالية سيكون مؤسسا على فلسفة النتائج، وهذه النتائج ستكون قابل للتقييم بواسطة مؤشرات دقيقة وواضحة.
هذا النمط من التدبير المالي قد يوفر للبرلمان مرجعا مهما للمعلومة المالية بشكل مسبق، والتي على أساسها يمكن أن يؤسس أدواره الرقابية فيما يتعلق بالمالية العمومية، ويمارس دوره التقييمي للسياسات والبرامج العمومية بشكل أكثر وضوح.
الفرع الثاني: تمكين البرلمان من تقييم السياسات العمومية
على الرغم من أن إعداد السياسات العمومية،[27] وتقييمها،[28] تتداخل فيه عدة مؤسسات دستورية، فإن الدور المركزي في هذه العملية يعود إلى مؤسسة البرلمان، باعتباره المحدد للمحاور التي يراها تستحق إثارتها أمام الجهاز التنفيذي للتقييم والمناقشة، وذلك تعزيزا للدور المركزي الذي أصبح يحظى به البرلمان في النظام السياسي المغربي، وتتجلى أهمية مواكبة البرلمان بغرفتيه للسياسات العمومية، في التنبيه إلى الاختلال الناتجة عن تنفيذ السياسات العمومية ومن ثم تقويمها، بالشكل الذي يمكنها من تحقيق النتائج والأهداف التي سطرت من أجلها.[29]
ودفعت محدودية الرقابة البرلمانية الكلاسيكية بالمشرع الدستوري ليبوأ اختصاص تقييم السياسات العمومية المكانة الدستورية كعنوان ثالث لاختصاص البرلمان.[30] حيث ينص الفصل مائة وواحد من دستور 2011 على اختصاص البرلمان بتقييم السياسات العمومية،[31] حيث تم التنصيص على آليات رقابية جديدة على العمل الحكومي من قبيل التنصيص على تخصيص جلسة شهرية في كل مجلس لتوجيه الأسئلة المتعلقة بالسياسات العامة لرئيس الحكومة،[32] وجلسة سنوية لتقييم السياسات العمومية، وكذا التنصيص على عرض الحصيلة المرحلية أمام البرلمان من قبل رئيس الحكومة،[33] كل ذلك يشكل لبنة جديدة في تأهيل المؤسسة البرلمانية وجعلها في صلب متابعة الشأن العام، من خلال تتبعها للبرامج الحكومية المتعلقة بالسياسات العمومية.
ولاالب أولا: الجلسة الشهرية
أصبح بإمكان البرلمان بغرفتيه تتبع السياسة العامة بشكل مستمر، وذلك عن طريق توجيه أسئلة إلى رئيس الحكومة الذي عليه أن يحضر إلى مجلسي البرلمان كل شهر ليقدم أجوبته في هذا الصدد.[34]
ورغم الجدل الذي حصل بخصوص عدد الجلسات، فقد تم الانتصار لتخصيص كل مجلس بجلسة خاصة كل شهر، وهو ما يفيد وجود تمييز مقصود بين المجسين، فيما يتعلق بإجابة رئيس الحكومة على الأسئلة المطروحة في كل مجلس على حدة.[35] وهو الأمر الذي زكاه المجلس الدستوري وهو بصدد النظر في النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013، حينما ألزم رئيس الحكومة بالحضور مرة واحدة أمام كل من مجلسي البرلمان، طالما أن المجلس المعني لديه أسئلة تتعلق بالسياسة العامة.[36]
ثانيا: الجلسة السنوية لتقييم السياسات العمومية
عكس الجلسة الشهرية التي يتقدم قيها رئيس الحكومة للإجابة عن الأسئلة المتعلقة بالسياسة العامة أمام كل غرفة على حدة، فإن تقييم السياسات العمومية يتم في جلسة واحدة تجتمع فيها غرفتي البرلمان معا، وذلك لتوحيد جهود المؤسسة البرلمانية وتنسيقها بغية تحقيق هذه الآلية الرقابية لأهدافها، خاصة وأنها لا تتاح للمؤسسة البرلمانية إلا مرة واحدة كل سنة.
وقد حدد النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013،[37] النصف الأول من دورة ابريل لعقد الجلسة السنوية لتقييم السياسات العمومية،[38] إلا أن الإعداد لهذه الجلسة يبدأ في مستهل دورة أكتوبر من كل سنة تشريعية، حيث تقدم الفرق والمجموعات النيابية اقتراحاتها بكل غرفة، ويتولى مكتبا المجلسين تحديد المواضيع حسب خصوصية كل مجلس.[39] وينسق مجلسا البرلمان في إعداد مذكرة حول كل موضوع تتضمن الأسئلة والتحاليل المراد الحصول عليها، وتحال التقارير المتعلقة بالآراء والدراسات والأبحاث على اللجن الدائمة المختصة للإطلاع عليها، وذلك للتحضير للجلسة السنوية لمناقشة وتقييم السياسات العمومية.[40]
ثالثا: عرض الحصيلة المرحلية
يعرض رئيس الحكومة أمام البرلمان الحصيلة المرحلية لعمل الحكومة، إما بمبادرة منه أو بطلب من ثلث أعضاء مجلس النواب، أو من أغلبية أعضاء مجلس المستشارين.[41]
فعرض الحصيلة المرحلية يكون إذا أمام المجلسين مجتمعين، ولذلك يفرض هذا المقتضى التنسيق بين الغرفتين، ولهذا نجد النظام الداخلي لمجلس النواب ينص على أنه ” يحدد مكتبا المجلسين تاريخ انعقاد الجلسة المشتركة ويقوم رئيسا المجلسين بعقد اجتماع لإصدار بلاغ مشترك في الموضوع”.[42]
أهمية هذه الآليات المتعلقة بتقييم السياسات العمومية يمكن استثمارها في مجال الرقابة على حسن تنفيذ قوانين المالية، من خلال تقييم مدى تطابق ما تعهدت به الحكومة خلال تقديمها لقانون المالية مع ما تم تحقيقه من إنجازات على أرض الواقع، كما أن الفلسفة الجيدة في تدبير المالية المتعلق بالتدبير على أساس النتائج قد يسمح للبرلمانيين بتقييم مردودية البرامج والمشاريع والسياسات العمومية.
في نفس الاتجاه، نص النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013 على إحداث لجنة تسمى ” لجنة مراقبة الإنفاق العمومي”،[43] مهمتها تدقيق الإنفاق العمومي الذي تقوم به الحكومة من قطاعات وزارية تابعة لها ومؤسسات ومقاولات عمومية تعمل تحت مسؤوليتها من خلال صرف الموارد المالية المسجلة بالميزانية العامة للدولة، وفي الحسابات الخصوصية للخزينة ومرافق الدولة المسيرة بطريقة مستقلة وفي ميزانية المؤسسات والمقاولات العمومية، ودراسة قوانين التصفية وتقارير المجلس الأعلى للحسابات.[44]
خاتمة
عرفت البنية القانونية المؤطرة للمجال المالي مراجعة شاملة في السنوات الأخيرة، كان الهدف منها بالأساس إحقاق الحكامة على مستوى تدبير المالية العمومية، وقد أعطيت للبرلمان أدوار مهمة لبلوغ هذا المبتغى من خلال تعزيز سلطته التشريعية والرقابية والتقييمية ذات العلاقة بالمجال المالي.
وإذا كان من شأن هذه المستجدات أن تعزز السلطات المالية للبرلمان المغربي، فإن ذلك يظل غير كاف إذا لم تتم مواكبة ذلك بإجراءات موازية يتم من خلالها توفير الوسائل الضرورية لهذه المؤسسة للقيام بأدوارها. ومن جانب آخر، يتوجب على السلطة التنفيذية مراجعة ثقافة الهيمنة على المؤسسة البرلمانية في المجال المالي، والتأسيس لثقافة جديدة تنبني على التشارك والتشاور في جميع أطوار التي يمر منها مشروع قانون المالية.
[1] ظهير شريف رقم 1.11.91 صادر في 27 شعبان 1432 (29 يوليوز 2011) بتنفيذ الدستور، الجريدة الرسمية عدد5964 مكرر بتاريخ 28 شعبان 1432 (30 يوليوز 2011)
[2] ظهير شريف رقم 1.15.62 صادر في 14 من شعبان 1436 (2 يونيو 2015) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 130.13 لقانون المالية، الجريدة الرسمية عدد 6370، الصادرة في فاتح رمضان 1436 (18 يونيو 2015)
[3] تنص المادة 47 من القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13على أنه ” يتولى الوزير المكلف بالمالية تحت سلطة رئيس الحكومة إعداد مشاريع قوانين المالية …”
[4] عبد القادر تيعلاتي، المالية العامة المغربية والمقارنة، الجزء الأول: قانون الميزانية، دار النشر الجسور، الطبعة الثالثة، 2002، ص: 58
[5] المادة 47 من القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13
[6] المادة 48 من القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13
[7] الفصل 68 من دستور 2011
[8] وهما لجنة المالية والتنمية الاقتصادية في مجلس النواب، ولجنة المالية والتخطيط والتنمية الاقتصادية في مجلس المستشارين.
[9] يونس لعري، موقع لجنة المالية من الرقابة البرلمانية في الميدان المالي بالمغرب، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بوجدة، 1999،2000، ص: 29،30
[10] يسهر البرلمان والحكومة على الحفاظ على توازن مالية الدولة. وللحكومة أن ترفض، بعد بيان الأسباب، المقترحات والتعديلات التي يتقدم بها أعضاء البرلمان، إذا كان قبولها يؤدي بالنسبة لقانون المالية إلى تخفيض الموارد العمومية، أو إلى إحداث تكليف عمومي، أو الزيادة في تكليف موجود.
[11] تميز الأنظمة الداخلية للبرلمان بين ثلاث أنواع من الأسئلة البرلمانية، الأسئلة الشفوية والأسئلة الكتابية ثم الأسئلة الآنية.
[12] Andre HAURIOU , droit constitutionnel et institutions politique , 3 eme édition , paris , 1968 , p 194
[13] الجلسة الأسبوعية المتعلقة بالأسئلة في مجلس النواب أصبحت تقام في يوم الثلاثاء بدل الاثنين كما تنص على ذلك المادة 189 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013.
[14] Pierr AVRIL et Jean GICQUEL , droit parlementaire , éditions Montchrestien , 1988 , Paris. Page : 232
[15] ينص الفصل 102 على ” يمكن للجان المعنية في كلا المجلسين أن تطلب الاستماع إلى مسؤولي الإدارات والمؤسسات والمقاولات العمومية، بحضور الوزراء التابعين لهم، وتحت مسؤوليتهم”
[16] الفقرة الأولى من الفصل 76 من دستور 2011 تنص على ” تعرض الحكومة سنويا على البرلمان، قانون التصفية المتعلق بتنفيذ قانون المالية، خلال السنة الثانية التي تلي سنة تنفيذ هذا القانون”
[17] المادة 65 من القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13
[18] ينص عليها الفص 66 من القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13 وتتمثل في: الحساب العام للدولة، ملحق بالاعتمادات الإضافية المفتوحة، التقرير السنوي حول نجاعة الأداء، تقرير حول الموارد المرصدة للجماعات الترابية، تقرير افتحاص نجاعة الأداء.
[19] الفصل 105 من دستور 2011
[20] الفقرة الثانية من الفصل 67 من دستور 2011
[21] تنص الفقرة الأولى من الفصل 76 من دستور 2011 على أنه “تعرض الحكومة سنويا على البرلمان، قانون التصفية المتعلق بتنفيذ قانون المالية، خلال السنة الثانية التي تلي سنة تنفيذ هذا القانون”
[22] من الأمثلة على هذا النوع من المخططات نجد مخطط المغرب الأخضر الذي رصدت له مبالغ مهمة على مساحة زمنية طويلة
[23] حيث ينص الفصل 70 من دستور 2011 على أنه “يمارس البرلمان السلطة التشريعية. يصوت البرلمان على القوانين، ويراقب عمل الحكومة، ويقيم السياسات العمومية…”
[24] المادة 5 من القانون التنظيمي للمالية 130.13
[25] المادة 38 من القانون التنظيمي لقانون المالية 130.13
[26] فؤاد بلحسن، تدبير الاعتمادات المرتكز على النتائج بالمغرب، المطبعة الاوروالمتوسطية، فاس، الطبعة الثانية، 2014،ص: 4
[27] إعداد السياسات العمومية يتخل فيه أكثر من فاعل، وليس بالضرورة مرتبطا بالمؤسسة البرلمانية، فقد يكونون فاعلون من دائرة الدولة ( القيادة السياسية والتنفيذية…) وقد يكونون من خارج هرم الدولة ( نقابات، هيأت مهنية…) وقد تتدخل أيضا الهيأت القضائية ( كالمجلس الدستوري، …)، ومن ثم فإن الفاعل السياسي ليس بالضرورة هو المحدد للسياسات العمومية.
Pierre MULLER (1990), « les politiques publiques », edition dalloz Armand, paris, P 262
مذكور عند: حسن طارق، السياسات العمومية بين السياسة والادارة، ملاحظات حول الحالة المغربية، مجلة دفاتر الساسة والقانون، العدد 6، ينابر 2012، ص 30.
[28] بالنسبة لتقييم السياسات العمومية تلتجئ المؤسسة البرلمانية للحصول على التقارير والمعلومات من قبل المؤسسات الأخرى، وذلك من اجل بناء مساءلتها على أسس واقعية، وفي المغرب نجد المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، والمجلس الأعلى للحسابات، وباقي مؤسسات الحكامة المنصوص عليها في الفصول من 161 إلى 170 أهم المؤسسات التي بإمكانهما تزويد البرلمان بالمعلومات التي يطلبها أثنا إعداده لتقييم السياسات العمومية.
[29] جاء في خطاب الملك محمد السادس، الذي افتتح به دورة أكتوبر بتاريخ 12 أكتوبر 2012: ” وتعميقا لدور البرلمان في مجال مراقبة الحكومة فقد تم تدعيمه دستوريا ٬ ليتولى مهمة تقويم السياسات العمومية”.
[30] طه لحميداني، البرلمان المغربي وتقييم السياسات العمومية، مجلة أنفاس حقوقية، العدد 4، مطبعة إمستيتن، الرباط، الطبعة الأولى، ص 66
[31] تنص الفقرة الثانية من الفصل 101 على ” تخصص جلسة سنوية من قبل البرلمان لمناقشة السياسات العمومية وتقييمها”
[32] الفصل 100 من دستور 2011
[33] الفقرة الأولى من الفصل 101
[34] تنص الفقرة الثالثة من الفصل 100 من دستور 2011 على ” تقدم الأجوبة على الأسئلة المتعلقة بالسياسة العامة من قبل رئيس الحكومة، وتخصص لهذه الأسئلة جلسة واحدة كل شهر، وتقدم الأجوبة عنها أمام المجلس الذي يعنيه الأمر خلال الثلاثين يوما الموالية لإحالة الأسئلة إلى رئيس الحكومة”
[35] طه لحميداني، مرجع سابق، ص 74
[36] قرار المجلس الدستوري رقم 13-924
[37] نشير هنا إلى أن النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2012 لم يشر إلى المقتضيات والمساطر التي يتوجب إتباعها لعقد الجلسة السنوية لتقييم السياسات العمومية، وهو ما أعتبره العديد من الباحثين تبخيسا لهذا المستجد الدستوري المهم. إلا أن النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013 تجاوز هذه الهفوة وخصص الباب السابع منه للتنصيص على الإجراءات المنظمة للجلسة السنوية لتقييم السياسات العمومية.
[38] المادة 211 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013
[39] المادة 213 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013
[40] المادة 214 من النظام الداخلي لمجلسي النواب لسنة 2013
[41] الفقرة الأولى من الفصل 101 من دستور 2011
[42] الفقرة الأخيرة من المادة 178 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013
[43] وهو المنحى الذي سبق لفرنسا أن اتجهت فيه بعد التعديلات الدستورية لسنة 2008، حيث عززت النظام الداخلي للجمعية الوطنية في شهر ماي سنة 2009 بلجنة تسمى “لجنة تقييم ومراقبة السياسات العمومية”، للتفصيل أكثر يراجع: طه لحميداني، مرجع سابق، ص 74.
[44] المادة 55 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013
