مجلة المنارة مجلة المنارة للدراسات القانونية والإدارية
الشراكة قطاع عام خاص مقاربة حديثة في التدبير العمومي
Partnership private public sector modern approach in public management
حسن موهوب
طالب باحث بسلك الدكتوراه شعبة القانون العام- كلية العلوم القانونية والسياسية سطات.
Hassan MAOUHOUB PhD Student – in Public Law
ملخص
تستكشف هذه الدراسة بعض القضايا النظرية والقانونية المتعلقة بالشراكات لتطوير وتشغيلها. إن الشراكات التي يتم تطويرها على مستوى الجماعات الترابية الأصلية والثانوية، تشمل مجموعة واسعة من الجهات الفاعلة (بما في ذلك الحكومة المركزية، والجماعات المحلية، والقطاع الخاص) والأسباب الكامنة التي تتعامل معها متعددة الأوجه. وتعد الشراكة بين القطاعين العام والخاص إحدى الوسائل الأساسية التي يمكن أن تساهم في تمويل الموافق العمومية والمشاريع الكبرى في مجال البينة الأساسية. كما أنها تمثل إحدى وسائل التثمين الاقتصادي للملك العمومي وموضوع الشراكة من الموضوعات الحاضرة بقوة على أجندة أعمال حكومات الدول المتقدمة والنامية على السواء وبدرجات متفاوتة، فهناك دول قطعت في هذا المضمار شوطا بعيدا، بينما لا يـزال البعض الآخر، يتلمس طريقه للشـراكة. ولا يخفى على أحد أن الشـراكة هي في الأساس وسـيلة من وسـائل التنمية، تتم بطريقة تشـاركية بيـن أهـم الفاعليـن فـي المجتمع والدولـة.
كلمات مفاتيح: الشراكة- قطاع عام- قطاع خاص- التدبير العمومي
ABSTRACT
This study will explore some theoretical and legal issues related to partnerships to develop and operate. Public-private partnership is one of the key means that can contribute to the financing of public approvals and major projects in the area of basic evidence. It is also one of the means of economic valuation of the public domain. And the Partnership PPP is a topic that is strongly on the agenda of governments of both developed and developing countries to varying degrees, with countries that have come a long way, while others are still groping for partnership. It is no secret that partnership is essentially a means of development, conducted in a participatory manner between the most important actors in society and the State.
Key words: Public Private Partnerships, public management
مقدمة:
تستكشف هذه الدراسة بعض القضايا النظرية والقانونية المتعلقة بالشراكات لتطوير وتشغيلها. إن الشراكات التي يتم تطويرها على مستوى الجماعات الترابية الأصلية والثانوية، تشمل مجموعة واسعة من الجهات الفاعلة (بما في ذلك الحكومة المركزية، والجماعات المحلية، والقطاع الخاص) والأسباب الكامنة التي تتعامل معها متعددة الأوجه.
ويعد موضوع الشراكة من الموضوعات الحاضرة بقوة على أجندة أعمال حكومات الدول المتقدمة والنامية على السواء وبدرجات متفاوتة، فهناك دول قطعت في هذا المضمار شوطا بعيدا، بينما لا يـزال البعض الآخر، يتلمس طريقه للشـراكة. ولا يخفى على أحد أن الشـراكة هي في الأساس وسـيلة من وسـائل التنمية، تتم بطريقة تشـاركية بيـن أهـم الفاعليـن فـي المجتمع والدولـة (القطـاع العـام – القطـاع الخـاص – المجتمع المدني.)[1]
وتزداد أهمية اللجوء إلى هذا الصنف من الشركات بين القطاعين العام والخاص، من خلال اهتمام الدولة ، أو أحدى مؤسساتها العامة ، أو هيئاتها الترابية العامة بالمشاريع المشتركة مع القطاع الخاص، باعتبارها طرفا في العقد.
فعوامل القوة أصبحت في يد القطاع الخاص، ماليا وتقنيا ، وتكنولوجيا، وبشريا، وهو ما جعل الدول مرغمة على الاعتراف بمتطلبات هذا القطاع الخاص، فالعقد الاستثماري في صيغته المعاصرة، أصبح يعمل على مراعاة المصلحتين الفردية والعامة. وقد سعى المغرب، وبمبادرة من أعلى سلطة في البلاد[2] على تطوير أساليب الشراكة بين القطاعين العام والخاص.
ومعالجة هذا الموضوع الذي ينطوي على المقاربة الحديثة في التدبير العمومي، من خلال تدعيم مرتكزات الديمقراطية التشاركية، وافساح المجال للخواص في المشاركة في صناعة البرامج والمشاريع العمومية، جعلنا نغوص في مقاربة الموضوع على ضوء المقاربة المفاهيمية للشراكة قطاع عام خاص، ثم دراسة عوامل عقد الشراكات قطاع عام خاص، والمواقف العامة حول هذا النوع من الشراكة من خلال مقاربة تحليلية مقارنة، على ضوء الخطة التالية:
أولا: مقاربة في مفهوم الشراكة قطاع عام خاص
ثانيا: عوامل تبني أسلوب الشراكة قطاع عام خاص
ثالثا: أشكال الشراكة بين القطاعين العام والخاص
رابعا: المواقف العامة حول الشراكات بين القطاعين العام والخاص
أولا: مقاربة في مفهوم الشراكة قطاع عام خاص
تعد الشراكة بين القطاعين العام والخاص إحدى الوسائل الأساسية التي يمكن أن تساهم في تمويل الموافق العمومية والمشاريع الكبرى في مجال البينة الأساسية. كما أنها تمثل إحدى وسائل التثمين الاقتصادي للملك العمومي.[3]
ويغطي مصطلح “الشراكة” مفاهيم وممارسات مختلفة إلى حد كبير ويستنسب لوصف مجموعة واسعة من أنواع العلاقات في عدد لا يحصى من الظروف والمواقع. في الواقع. وتنطوي الشراكة على تطوير وتسليم استراتيجيات أو مجموعة من المشاريع أو العمليات، على الرغم من أن كل جهة فاعلة قد لا تكون مشاركة على قدم المساواة في جميع المراحل. وفي الشراكات بين القطاعين العام والخاص، لا يسعى القطاع العام إلى تحقيق أهداف تجارية بحتة. لذا فإن معايير الشراكة هي وجود الشراكة الاجتماعية (باستثناء المعاملات التجارية البحتة). وتنطوي الشراكة على التعاون – أي “العمل أو العمل معا” – وفي السياسة العامة يمكن تعريفها على أنها تعاون بين أشخاص أو منظمات في القطاع العام أو الخاص من أجل المنفعة المتبادلة. ويحدد هاردينغ تعريفا عاما مماثلا ل “الشراكة بين القطاعين الخاص والعام” على أنه “أي إجراء يعتمد على موافقة الجهات الفاعلة في القطاعين العام والخاص، ويساهم أيضا بطريقة أو بأخرى في تحسين الاقتصاد الحضري وعدم المساواة في الحياة” على الرغم من أنه يجادل بأن هذا له قيمة مفهومية محدودة. ومن منظور التنمية الاقتصادية، يعرف سيلغرين المشاركة بأنها مخطط بمشاركة أو تمويل من أكثر من وكالة. وبالمثل، يشدد بينيت وكريبس على الأهداف المشتركة للهيئتين، ويحددان الشراكة كتعاون بين الجهات الفاعلة حيث يتفقان على العمل معا نحو تحقيق هدف محدد للتنمية الاقتصادية ورسم التفاصيل الرئيسية بين مجتمعات السياسات العامة التي تطور رؤية محلية واسعة للمنطقة أو الاقتصاد المحلي والشبكات المحددة (أو الشراكات) اللازمة لدعم فرادى المشاريع. وهناك عدد من التعاريف الأخرى التي تأخذ منظورا للسياسة العامة. وقد تحاول تعاريف أخرى للسياسات أن تضفي المزيد من الوضوح على نطاق الجهات الفاعلة المعنية، والمناطق الجغرافية المشمولة، وأي سلطة تنقل.[4]
للشراكة فيعني التعاون لإنجاز مشاريع مشتركة بين الدولة أو فروعها أو الجماعات الترابية من جهة والمقاولات الخاصة من جهة ثانية . وهذه الشراكة تتم بواسطة عقد[5]، فهي طريقة تمويل تعاقدي بواسطتها تمنح السلطات العمومية لممونين خصوصيين القيام بتمويل تجهيزات تعود لمصالح عمومية، وفي مقابل ذلك يتوصل الشريك الخصوصي بمقابل في شكل اقتطاع[6]. والشراكة بين القطاعين العام والخاص هي أداة اقتصادية مرنة وديناميكية والتي تم استعمالها لتحقيق العديد من الأهداف الاقتصادية والاجتماعية والبيئية كالتنمية المستدامة والتشغيل “.
وبالإضافة إلى ذلك، تنطوي الشراكات بين القطاعين العام والخاص على تجميع وتنسيق الجهود والموارد والمشاركة المتساوية لكل طرف وتقاسم المسؤولية عن الأداء لمواجهة تحديات محددة. وفي فئة “الشراكة” يمكن القول إن مفهومي “الشراكة” و”التعاون” كثيرا ما يحددان. وعلى الرغم من أن هناك الكثير من القواسم المشتركة بينهما، فإنهما ليسا مجرد مفهومين مختلفين، بل هما نظامان مختلفان من حيث الهيكل المؤسسي والتنظيمي، ومن حيث الغرض الهيكلي والوظيفي. يثبت تحليل البحوث المتعلقة بفئة “الشراكة بين القطاعين العام والخاص” أن الشراكة بين القطاعين العام والخاص هي شكل راسخ قانونا من أشكال التعاون بين الدولة والقطاع الخاص لمعالجة المشاكل الاجتماعية والاقتصادية وتحقيق الأهداف التي يقوم أصحاب المصلحة فيها؛ وهو ما يطبق، أولا وقبل كل شيء، فيما يتعلق بتحقيق مشاريع الاستثمار في فروع الاقتصاد الوطني كثيفة رأس المال التي ينبغي أن تكون الدولة مسؤولة عن التنمية. واستنادا إلى دراسة الشراكة بين القطاعين العام والخاص كشكل من أشكال الشراكة. إن التعاون عملية تكون فيها الأولوية ذات فائدة تكتيكية في الأهداف الاستراتيجية الفردية للطرفين، والشراكة هي علاقة يكون فيها الهدف الاستراتيجي له الأسبقية على المصالح الفردية .[7]
والشراكة هي عقد بين الشركاء من القطاع العام والقطاع الخاص من أجل انشاء أو إدارة مشروع لتوفير الخدمات العامة، والتي يتم فيها تقاسم حصة كبيرة من التمويل والمخاطر بين الشركاء من القطاع العام والخاص. وتعرف أيضا بأنها أحد أشكال التعاون بين القطاعين العام والخاص يتم من خلالها وضع ترتيبات يستطيع بمقتضاها القطاع العام بدلا من أن يقدمها القطاع العام بنفسه أي بصورة مباشرة.[8]
وتختلف الشراكات بين القطاعين العام والخاص أيضا عن خصخصة الهياكل الأساسية على نطاق واسع. وفي الخصخصة، تنقل ملكية المرفق إلى شريك خاص، ويتقلص دور الحكومة إلى دور التنظيم. ويحتفظ بالملكية العامة في الشراكات بين القطاعين العام والخاص، ويحتفظ القطاع العام ببعض المسؤوليات والمخاطر الأساسية، التي تنطوي، على الأقل، على أجرها و/أو رصد أداء الشريك. وقد جرت خصخصة الهياكل الأساسية في مجموعة من المناطق الصناعية عقب التغييرات التي طرأت على النظام في الاتحاد السوفياتي وأوروبا الشرقية، وفي أعقاب إصلاحات حكومية واسعة النطاق في المملكة المتحدة وأستراليا[9].
وتعرف الخصخصة بأنها ” بيع أصول المشروعات العامة، وكذلك أسهمها إلى الأفراد سواء تم ذلك بطريقة جزئية أو كلية . وهو المعنى المتداول بشكل واسع نظريا لمعنى الخصخصة. ويتضح من هذا التعريف أن الخصخصة تنطوي على نقل ملكية أصول المشروعات العمومية إلى القطاع الخاص عن طريق تخلي الحكومة كليا أو جزئيا عن أصولها لصالح القطاع الخاص بشكل نهائي من خلال البيع بحيث
تؤول الملكية للقطاع الخاص بالنهاية مقابل عائد مالي.[10]
وفي هذا السياق، تشمل الخطوات الضرورية للشراكة ما يلي: الطابع الطوعي الذي يضم مجموعة واسعة من المشاركين: الحكومة المحلية، والإدارات الحكومية الوطنية والمنظمات غير الحكومية شبه المستقلة؛ الحاجة إلى استراتيجية متفق عليها؛ الجدول الزمني الطويل؛ والمساهمات المتفق عليها للموارد (التي يفترض أنها في أشكال متنوعة) في العملية، على الرغم من أنها تغفل تقاسم المخاطر. ومن ثم، فإن الشراكة لا تضم مفهوما متنوعا وغامضا. ومن الضروري، من أجل صقل المفاهيم التي تقوم عليها مختلف أنواع الشراكات، النظر في بعض أبعادها أو خصائصها الرئيسية.[11]
ثانيا: عوامل تبني أسلوب الشراكة
حظي أسلوب الشراكة بدعم واسع النطاق من مختلف الأطياف السياسية، بما في ذلك راسمي السياسات والمسؤولون والمجتمعات المحلية. في العديد من البلدان، بما فيها المملكة المتحدة، كانت هناك ضغوط حكومية للابتعاد عن تقديم الخدمات العامة إلى شراكات مشتركة بين القطاعين العام والخاص أو توفير المزيد من الخدمات الخاصة. وعلى الصعيد المحلي، استمر أو زاد المشاركة في نهج الشراكة المحتملة بين الهيئات العامة و/أو الهيئات الخاصة والمنظمات غير الحكومية بسبب عوامل عملية مثل القيود المفروضة على الموارد، فضلا عن عوامل أيديولوجية، وتشمل هذه العوامل ما يلي: الاعتقاد في المزايا العامة لنهج الشراكة؛ والاعتقاد بأن الشراكات قد تكون مسألة استراتيجية شاملة؛ التحرك نحو تمكين الحكومة المحلية (حيث يتم تنفيذ الخدمات الممولة من القطاع العام من قبل هيئات خاصة غير ربحية وليس من قبل القطاع العام)؛ الاعتراف بأن أي جهة فاعلة محلية لا تملك في كثير من الأحيان جميع الكفاءات أو الموارد اللازمة للتعامل مع القضايا المترابطة التي أثيرت في العديد من مجالات السياسة العامة؛ وينبغي أن يشمل الاتفاق الأكبر على التجديد الحضري المشاركة الحقيقية من المجتمع المحلي. ومع ذلك ، فإن الصلاحية النظرية والتجريبية لهذه الآراء تحتاج إلى تحليل مثير. وبالفعل، وبغية فهم سلوك وسياسات المنظمات المشاركة في التنمية الاقتصادية وتجديدها فهما كاملا، لا ينبغي النظر في طبيعة علاقاتها مع شبكات الجهات الفاعلة الأخرى وشراكاتها، بما في ذلك تدفقات الموارد والسلطة والتشوه داخل هذه الشبكات. وفي حين أن كل شراكة هي وظيفة ذات سياقات تاريخية واقتصادية واجتماعية وسياسية معينة، فإن هناك العديد من الاتجاهات المشتركة. [12]
إن طبيعة الشراكات بين القطاعين العام والخاص، آخذة في التغير بسبب تغير الأنماط الاقتصادية العالمية والتمويل الحكومي وتغيير الهياكل الاقتصادية في عدد من البلدان . ومن السياقات الواسعة لنمو الشراكات نقل الحكومة المركزية المحلية وتغيير العلاقات بين الدولة والقطاع الخاص، حيث قد تكون الشراكات نتيجة لهذه العلاقات المتغيرة، ولكن في حالات أخرى. والواقع أن هذا أدى إلى مفارقة تتعلق بتجزئة الوكالات الممولة من القطاع العام وتعدد الأوجه في القضايا التي يتعين على الحكومة أن تتعامل معها. وهذه المفارقة الواضحة هي أن هذه الخطوة كانت في العقود الأخيرة بالنسبة للعديد من الوظائف الحكومية التي يتعين تسليمها من خلال الوكالات الحكومية أو غيرها من الوكالات ذات النطاق الضيق من الأهداف فيما يتعلق بزيادة التركيز والمساءلة والفعالية. ولكن نتيجة للطابع المتعدد الأوجه للقضايا والمشاكل التي يجري تناولها، فإن هذه الوكالات تعمل عموما في أشكال مختلفة من الشراكة لمعالجة الأطروحات بفعالية.[13]
وفي جميع أنحاء العالم، يشارك قادة الحكومات القطاع الخاص في أشكال أكثر تعاونا مع القطاع الخاص، وتعكس الشراكات بين القطاعين العام والخاص هذا الاتجاه، إذ تتيح إمكانية دمج القطاع الخاص فيما يتجاوز المعاملات التي تتم على طول الأسلحة، لتطوير مشاريع عامة يكون فيها للقطاعين العام والخاص مصلحة في نجاحها. وقد طبق مصطلح “الشراكة بين القطاعين العام والخاص” على طائفة واسعة من التعاون الحكومي مع القطاع الخاص، بدءا من التجديد الحضري والتنمية الاقتصادية، إلى شبكات السياسات العامة. وهي في مجال خدمات البنية التحتية التي نشأت فيها أكثر الشراكات تعقيدا وتكلفة وتكاملا.
ويوفر اقتصاد الرفاه نظرية معيارية متطورة بشأن الوقت الذي قد تتدخل فيه الحكومات في الأسواق في وجود إخفاقات في السوق. ومع ذلك، فإنه يوفر إرشادات أقل بكثير حول كيفية تدخل الحكومات في مثل هذه الظروف. وبالنسبة لتوفير البنية التحتية، قد تكون الحاجة إلى التمويل الحكومي واضحة، ولكن هذا لا يعني أن توفير الحكومة هو الاستراتيجية المثلى. والسؤال المهم الذي يطرح نفسه على الحكومة هو: “ما هي آلية التسليم (أو الأسلوب) الذي سيكون له أكبر قدر من المنطق؟” هناك ثلاثة خيارات رئيسية لتوصيل البنية التحتية (على الرغم من أن لكل منها العديد من الاختلافات): توفير الخدمات العامة المباشرة، التعاقد (أي التصميم، البناء، النقل)، أو الشراكات بين القطاعين العام والخاص (P3s). يمكن اعتبار الوضعين الأولين المشتبه بهم المعتادين. [14]
وبطبيعة الحال، فإن توفير الحكومة المباشرة خيار واقعي في كثير من الحالات. ويصدق هذا بصفة خاصة على الحكومات الوطنية الكبيرة لأنها تتمتع بسلطات ضريبية واسعة النطاق ويمكنها تحقيق الحد الأدنى من الكفاءة في كل من الخبرة التقنية وتقييم المخاطر. سلاح المهندسين في الجيش هو نموذج لهذا النهج. وبالإضافة إلى ذلك، تندرج أشكال مختلفة من الشركات الحكومية (الشركات) والشركات المملوكة للدولة أيضا تحت خيار الحكم الحكومي المباشر (وإن كان شكل الشركات في كثير من الأحيان محاولة لإخفاء هذا الواقع). وفي الولايات المتحدة، يستخدم هذا الخيار على نطاق واسع في ملكية المطارات والموانئ وما يرتبط بذلك من توفير الهياكل الأساسية. طوال القرن العشرين، كان التعاقد على التعاقد على الأرجح الشكل الأكثر استخداما لتسليم معظم البنية التحتية الحكومية الرئيسية. في الآونة الأخيرة ، عادت P3s في الأزياء ليس فقط في الولايات المتحدة ولكن أيضا في جميع أنحاء العالم[15].
ثالثا: أشكال الشراكة بين القطاعين العام والخاص
شهدت السنوات العشرين الأخيرة زيادة كبيرة في دور القطاع الخاص في تقديم ما كان يعتبر في السابق خدمات القطاع العام. وخارج الاقتصادات التي تمر بمرحلة انتقالية، ربما كان التغيير الوحيد الأكثر أهمية هو الموجة الدولية لخصخصة المرافق العامة. وعادة ما تنطوي عمليات الخصخصة هذه على نقل الملكية بالكامل إلى القطاع الخاص مع تقليص دور الدولة إلى مراقبة الأسعار والسلوك. غير أنه حدث في الآونة الأخيرة نمو سريع في أشكال أكثر تعقيدا من المشاركة الخاصة. وفي كثير من الحالات، يظل القطاع العام أو وكالاته هو المشتري النهائي المباشر للخدمات ولكنه لم يعد يملك أو يشغل الأصول اللازمة
لتقديم الخدمة. ويشار إلى هذه الترتيبات على أنها شراكات بين القطاعين العام والخاص[16].
1: الشراكة قطاع عام خاص في الدستور
كرس الدستور المغربي في الفصل 6 مبدأ المساواة أمام القانون باعتباره قاعدة دستورية ملزمة للجميع ، أشخاصا ذاتيين أو معنويين للقانون العام أو الخاص ، وأن جميع المواطنين سواسية أمام القانون باعتباره أسمى تعبير عن إرادة الأمة . و تعمل السلطات العمومية على توفير الظروف التي تمكن من تعميم الطابع الفعلي لحرية المواطنات والمواطنين، والمساواة بينهم، ومن مشاركتهم في الحياة السياسية والاقتصادية والثقافية والاجتماعية. تعتبر دستورية القواعد القانونية، وتراتبيتها، ووجوب نشرها، مبادئ ملزمة.
وأوجب الفصل 39 من الدستور المغربي لسنة 2011، أنه “على الجميع أن يتحمل كل على قدر استطاعته التكاليف العمومية، التي للقانون وحده إحداثها وتوزيعها وفق الإجراءات المنصوص في هذا الدستور”[17]
ويبقى أهم مقتضى يهم الشراكة، هو ما قضى بمبدأ الحرية والمنافسة، فقد حدد الدستور على أن نهج الدولة وأيديولوجياتها تقوم على أسس الليبرالية الاقتصادية ، وأن أي تصرف وأي تشريع صادر من مؤسسة دستورية ويجب أن لا يخالف هذا النهج ، باعتبار هذا النمط هو المحفز الرئيسي لجلب الاستثمارات الخاصة والأجنبية [18].
وارتقى أيضا الدستور 2011 بمجموعة من المؤسسات ذات البعد الاقتصادي والحقوقي من مؤسسات استشارية إلى مؤسسات وطنية ، وتسميتها بمؤسسات الحكامة كمجلس المنافسة والمجلس الوطني لحقوق الإنسان والهيأة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة [19].
2: الشراكة قطاع عام خاص في القانون العادي
اتجه المغرب بشكل صريح نحو شراكة بين القطاعين العام والخاص على ضوء القانون الجديد 46.18 القاضي بتغيير وتتميم القانون 86.12. وفي سياق يتميز بمحدودية الموارد العمومية مقرونة بطلب متزايد على البنيات التحتية والخدمات العمومية، تتواصل المجهودات في سنة 2019 لتحفيز المبادرة الخاصة من خلال مجموعة من التحالفات بين القطاعين العام والخاص مبنية على تقاسم الموارد والوسائل وتهدف إلى تحقيق التعاون والتكامل بشكل أكبر بين هذين القطاعين من أجل دعم بروز رأسمال خاص وطني وجذب الاستثمارات الأجنبية وترشيد النفقات العمومية [20].
وتهدف أحكام القانون رقم 46.18 المتعلق بعقود الشراكة بين القطاعين والخاص حسب المذكرة التقديمية لوزير الاقتصاد والمالية وإصلاح الإدارة إلى خلق نوع من التكامل من القدرات التقنية والتدبيرية والمالية للقطاعين العام والخاص من أجل المساهمة في تنفيذ الاستراتيجيات القطاعية ، خصوصا القطاعات الحيوية كالطاقة والفلاحة والماء والصحة والتعليم . هذا فضلا على إرساء نوع من التكامل والانسجام بين الهيئات المركزية والهيئات اللامركزية بهدف تقليص الفوارق المجالية [21].
3– أشكال الشراكة قطاع عام خاص
الشراكات بين القطاعين العام والخاص، هي أساسا شكل من أشكال الاشتراء. وخلافا للطرائق التقليدية للتعاقد على التشييد الجديد، حيث تقسم الوظائف المنفصلة وتشترى من خلال التماسات منفصلة، تتوخى الشراكات بين القطاعين العام والخاص كيانا خاصا واحدا، وهو عادة اتحاد شركات خاصة، يكون مسؤولا ماليا وإداريا عن أداء جميع الوظائف أو عدد كبير منها فيما يتعلق بمشروع ما. فعند نقل المسؤولية والمخاطر لعناصر المشروع المتعددة إلى الشريك الخاص، يخفف راعي المشروع من سيطرته على عملية الشراء، ويحصل الشريك الخاص على فرصة لكسب عائد مالي يتناسب مع المخاطر التي تحملها. [22]
وتختلف الشراكات بين القطاعين العام والخاص، التي تنظم بأشكال متعددة، عموما وفقا لنطاق المسؤولية ودرجة المخاطر التي يتحملها الشريك الخاص فيما يتعلق بالمشروع. وفي كل حالة، يتحمل الشريك الخاص مخاطر مالية بشكل ما – على سبيل المثال، من خلال استثمار في رأس المال، أو مسؤولية عن المديونية، أو عقد محدد السعر، أو مزيج منه. وبناء على ذلك، فإن مصطلح –PPP لا يشير إلى التمويل المبتكر في حده، بل يشير بدلا من ذلك إلى المشتريات المبتكرة للمشاريع الرأسمالية الكبرى التي يستثمر فيها رأس المال الخاص. ويمكن تمييز الشراكات بين القطاعين العام والخاص عن الترتيبات التعاونية الأخرى التي ليست مشتريات، بل هي آليات لتوفير رأس المال الخاص لمشاريع النقل العابر. فالعديد من وكالات العبور، على سبيل المثال، تتشارك مع القطاع الخاص من أجل تعزيز التطوير العقاري في مرافق العبور وحولها، والتي غالبا ما يشار إليها باسم -التنمية المشتركة أو التنمية الموجهة نحو العبور. توفر هذه الشراكات إمكانية الوصول إلى رؤوس أموال إضافية وإيرادات تشغيلية لوكالات العبور من خلال تلقي مدفوعات الإيجار ورسوم الوصول، وزيادة إيرادات الأجرة، فضلا عن التمويل المباشر من القطاع الخاص للمرافق الرأسمالية التي تعزز الوصول بين العبور والتنمية الخاصة. بيد أن وظيفة جمع رأس المال ليست سوى عنصر واحد من عناصر تعادل القوة الشرائية. ومن المهم ملاحظة أنه لا تعتمد جميع العقود المبتكرة المشار إليها بالشراكات بين القطاعين العام والخاص مبادئ تنفيذ مشاريع تعادل القوة الشرائية.[23]
والسمة المميزة للشراكات بين القطاعين العام والخاص في مجال الهياكل الأساسية هي الاتفاقات المتكاملة لتقاسم المخاطر التي تحمل الشركاء من القطاعين العام والخاص المسؤولية عن نجاح المشروع. وتحد النهج النموذجية لتطوير البنية التحتية من أدوار الشريك الخاص، وتكليفه بتطوير أو تجديد منشأة تملكها الحكومة وتديرها. فعلى سبيل المثال، يتم بناء وتجديد جزء كبير من شبكة الطرق السريعة في الولايات المتحدة من خلال عقود البناء. وهذا النهج هو نهج تجاري إلى حد كبير، ويتحمل القطاع العام المسؤولية والمخاطرة الأولية عن تقديم الخدمات في المرفق الذي تم تشييده. الشراكات بين القطاعين العام والخاص هي أدوات للسياسات تحدد فيها الحكومة حصة أكبر من المخاطر التي يتعرض لها شريك خاص – خارج نطاق البناء – في مجالات مثل التمويل والتصميم والعمليات من أجل تطوير الأصول العامة. وتمثل عمليات نقل المخاطر هذه اختلافات هامة عن النهج الأكثر رقابة للتعاقد الحكومي. ولذلك تحتل الشراكات بين القطاعين العام والخاص طيفا واسعا أو سلسلة متصلة من الترتيبات الهيكلية، ودرجات التفويض المخاطر. [24]
وتشكل الشراكات بين القطاعين العام والخاص جزءا من الاتجاه الحكومي نحو إشراك القطاع الخاص في شراكات تعاونية مختلطة بين الشركاء من القطاعين العام والخاص، مما يمثل انحرافا هاما عن التعاقد الحكومي والخصخصة الشاملة. ورغم أن البحوث السابقة قد درست المواقف العامة إزاء التعاقد الحكومي وخصخصة الأصول، ليس لدينا فهم يذكر لكيفية شعور الجمهور حول الأساليب الناشئة للشراكة بين القطاعين العام والخاص. وتستحق هذه المسألة الاهتمام نظرا للاهتمام المتزايد من جانب الحكومات بالشراكات بين القطاعين العام والخاص، والعواقب المرتبطة بعدم مراعاة التصورات العامة للأدوار العامة والخاصة في الشراكات بين القطاعين العام والخاص على نحو كاف. وعلى مدى السنوات الثلاثين الماضية، كثيرا ما فشل القطاع العام في فهم الآراء العامة للشراكات بين القطاعين العام والخاص والاستجابة لها على نحو كاف. وفي الولايات المتحدة، وفي السياقات الدولية التي تتراوح بين الصين والمملكة المتحدة، هناك أمثلة على تعادلات القوة الشرائية التي أنشأتها الحكومات ليتم إلغاؤها فقط نتيجة للمعارضة والمقاومة العامة. وكانت الأسئلة الرئيسية في هذه الإخفاقات هي مدى فهم قادة الحكومة لمصالح ناخبيهم، ومدى تحديدهم لقطاعات من مجتمعاتهم المحلية وجدت خطأ في تعادلات القوة الشرائية. وبالتالي، فإن تحسين فهم المواقف العامة تجاه الشراكات بين القطاعين العام والخاص والعوامل التي تؤثر على هذه الآراء أمران أساسيان لمواءمة تطوير الشراكات بين القطاعين العام والخاص مع المصالح التأسيسية المحلية. والهدف من هذا البحث هو دمج أدبيات الرأي العام والإدارة العامة والشراكات بين القطاعين العام والخاص لفهم ثلاث قضايا:[25]
- الدعم الشعبي لاستخدام الحكومة للشراكات بين القطاعين العام والخاص ومعارضتها؛
- العوامل التي تشكل المواقف العامة إزاء الشراكات بين القطاعين العام والخاص؛
- مدى تأثير الألفة المتصورة على تعادلات القوة الشرائية على دعم المرء لاستخدامها.
والشراكة بين القطاعين العام والخاص هي مجموعة من العلاقات العامة التي تقع عند تقاطع القانون العام والخاص، وتخضع لفروع القانون. واستنادا إلى دراسة الشراكة بين القطاعين العام والخاص كشكل من أشكال الشراكة، يمكن القول إن العوامل الرئيسية التي تحدد شكل الشراكة بين القطاعين العام والخاص في مشاريع محددة هي سمات التشريع الوطني بشأن مخطط توزيع مخاطر الاستثمار؛ وخصائص التشريعات الوطنية المتعلقة بنظم توزيع مخاطر الاستثمار؛ وخصائص الشراكات بين القطاعين العام والخاص؛ وعوامل الشراكة بين القطاعين العام والخاص؛ وخصائص الشراكات بين خبرة في تنظيم العلاقات التعاقدية اللازمة للشراكة؛ الانتماء الصناعي للمشروع أو نوع النشاط. إن شدة تنمية المجتمع، بسبب الاتجاهات والتحديات الحالية، تخلق شروطا مسبقة جديدة لإقامة الاتصالات بين الدولة والأعمال، أي الشراكة العامة الخاصة. وبفضل هذا الشكل من التعاون، يحل الحوار البناء وإقامة الشراكات محل المنافسة (أو حتى المواجهة)، الأمر الذي يمكن أن يكون خطوة جديدة نحو تحقيق الأهداف المشتركة وضمانا لتغييرات هامة في الدولة والمجتمع. [26]
وبالإضافة إلى ذلك، تنطوي الشراكات بين القطاعين العام والخاص على تجميع وتنسيق الجهود والموارد والمشاركة المتساوية لكل طرف وتقاسم المسؤولية عن الأداء لمواجهة تحديات محددة. وتعرض الشراكات على الأطراف المعنية مفاوضات معقدة ومشاكل محددة (الأهداف المعقدة، ومستويات التسوية، ومجالات المسؤولية، والتبعية والخلافة، وسبل تقييم النجاح وتقاسمه، وما إلى ذلك) التي تحتاج إلى معالجة بغية التوصل إلى اتفاق. وبمجرد التوصل إلى اتفاق، تنفذ الشراكة عادة وفقا للقانون المدني، وعادة ما يضيف الشركاء الذين يرغبون في جعل اتفاقهم واضحا وقابلا للتنفيذ مواد شراكة إلى الاتفاق. ونظرا إلى أنه لا يمكن التنبؤ بكل شيء وكتابته في اتفاق شراكة، فإن الثقة والبراغماتية هما أيضا مفتاح الحكم الرشيد على المدى الطويل. [27] ويدخل نظام الشراكة بين القطاعين العام والخاص ضمن الشراكات التعاونية.
الأشكال الرئيسية للشراكة بين القطاعين العام والخاص التي ينظمها البنك الدولي[28]
| الأشكال الرئيسية للتعادل بين القطاعين العام والخاص | ملامح أنواع الشراكة بين القطاعين العام والخاص | ||||
| تصفية الاستثمارات | شركة خاصة تستحوذ على جزء من كتلة من الأسهم في الدولة / البلدية المؤسسة. يمكن نقل إدارة المؤسسة إلى شركة خاصة أو البقاء مع الدولة | ||||
| عقود الإدارة والتأجير | شركة خاصة تتلقى في الإدارة أو بشروط الإيجار المملوكة للدولة لفترة معينة من الزمن. يتم إجراء الاستثمارات من قبل الدولة. وفي عقد الإدارة، تدفع الدولة تكاليف خدمات الشريك الخاص وتتحمل مخاطر تشغيلية. في عقد الإيجار، تتلقى الدولة الإيجار من المستأجر، وتقع المخاطر التشغيلية على عاتق الشركة الخاصة | ||||
| امتياز | إعادة تأهيل وتشغيل الترانسان، RОT | تمنح الحكومة القطاع الخاص سلطة امتلاك واستخدام المنشأة القائمة بموجب اتفاقية العودة. ويملك القطاع العام العقار (العقارات)، في حين يحتفظ القطاع الخاص بحقوق توسيعه وجميع التحسينات التي تم إدخالها خلال فترة الامتياز. شركة خاصة تتحمل مخاطر تشغيلية واستثمارية | |||
| إعادة تأهيل – تأجير – نقل ، RLT | |||||
| بناء وإعادة تأهيل وتشغيل نقل ВRОТ | |||||
| مشاريع الحقل الأخضر | بناء – تأجير – الخاصة ، BLO | تقوم الشركة الخاصة ببناء وتشغيل مرافق إنتاج جديدة للفترة المحددة في العقد. هناك الأنواع التالية من هذه العقود | |||
| بناء وتشغيل ونقل، بوت | |||||
| بناء الخاصة تعمل، ВОО | |||||
رابعا: المواقف العامة والشراكات بين القطاعين العام والخاص
إن التمييز بين تعادلات القوة الشرائية، والتعاقد، والخصخصة يؤطر تحقيقنا في تنبؤات المواقف العامة تجاه تعادلات القوة الشرائية. وعلى الرغم من أن البحوث السابقة قد درست الرأي العام بشأن التعاقد الحكومي وخصخصة الأصول، هناك القليل من الفهم لكيفية شعور الجمهور حول الشراكات بين القطاعين العام والخاص، أو كيف أنها تأتي إلى هذه الاستنتاجات. ونستمد من الأدبيات المتعلقة بالرأي العام، والتعاقد الحكومي، والخصخصة لتحديد العوامل التي تنبأت بالرأي العام للإصلاحات ذات الصلة القائمة على السوق، وندرس تأثيرها في سياق الشراكات بين القطاعين العام والخاص. ومن المرجح أن ينتقد الجمهور الشراكات بين القطاعين العام والخاص أكثر من انتقادها للتعاقد أو الخصخصة. وعادة ما يشعر المواطنون بالراحة إزاء العقود الخاصة “البسيطة”، أو السهلة التحديد والسهلة المراقبة والتقييس، مثل تلك الخاصة بخدمات المناظر الطبيعية أو جمع القمامة. ويمكن أن يتضاءل حماس المواطنين عند النظر في الأدوار الخاصة في الخدمات الأكثر تعقيدا، مثل تطوير وتشغيل البنية التحتية المادية (شبكات الطرق السريعة، والجسور، ومترو الأنفاق، والنقل الجماعي بالسكك الحديدية الخفيفة، وما إلى ذلك). وبالنظر إلى أن أي دور للقطاع الخاص في الخدمات الحكومية يمكن أن يكون معقدا بالنسبة للشخص العادي لفهمه (بسبب الأسئلة المتعلقة بالتكلفة والجودة والمساءلة، وما إلى ذلك، وهناك سبب وجيه لنتوقع أن المنتجات أو الخدمات التي يقدمها شريك خاص تصبح أكثر تعقيدا ، والدعم العام للمبادرة سينخفض. وهناك أيضا أدلة متزايدة على معارضة الجمهور لشراكات بين القطاعين العام والخاص، داخل الولايات المتحدة وفي أجزاء أخرى من العالم. ويمكننا أن نتوقع أن تعكس الآراء العامة للشراكات بين القطاعين العام والخاص هذا الاتجاه، وأن أجزاء كبيرة من السكان سوف تشكك فيها. وفي هذه الدراسة، ننظر في المواقف العامة إزاء ثلاث مسائل تتعلق بالشراكات بين القطاعين العام والخاص: [29]
(أ) إمكانية استفادة مجتمعاتها من الشراكات بين القطاعين العام والخاص؛
(ب) قدرة القطاع العام على الاستجابة المتصورة في شراكة بين القطاعين العام والخاص. تتناول هذه القضايا المواقف العامة تجاه زيادة مشاركة القطاع الخاص في مجالات السياسات التي تديرها الحكومة عادة، وكذلك المواقف تجاه القطاع العام عندما يتم تقاسم الأدوار العامة والخاصة. وتعالج هذه المواقف التوترات في الأدبيات حول ما إذا كان يمكن للشراكات بين القطاعين العام والخاص أن تفيد مجتمعا أكثر مما يمكن أن تقوم به الحكومة بمفردها ، وما إذا كان القطاع العام لديه “القدرة” (أو الخبرة) اللازمة لإدارة صفقة معقدة بين القطاعين العام والخاص مثل تعادل القوة الشرائية، وما إذا كان القطاع العام يحافظ على مستوى من الاستجابة للمواطنين عندما يتم تقديم الخدمات من قبل مزود خارجي[30]
ويوفر اقتصاد الرفاه نظرية معيارية متطورة بشأن الوقت الذي قد تتدخل فيه الحكومات في الأسواق في وجود إخفاقات في السوق. ومع ذلك، فإنه يوفر إرشادات أقل بكثير حول كيفية تدخل الحكومات في مثل هذه الظروف. وبالنسبة لتوفير البنية التحتية، قد تكون الحاجة إلى التمويل الحكومي واضحة، ولكن هذا لا يعني أن توفير الحكومة هو الاستراتيجية المثلى. والسؤال المهم الذي يطرح نفسه على الحكومة هو: “ما هي آلية التسليم (أو الأسلوب) الذي سيكون له أكبر قدر من المنطق؟” هناك ثلاثة خيارات رئيسية لتوصيل البنية التحتية (على الرغم من أن لكل منها العديد من الاختلافات): توفير الخدمات العامة المباشرة، التعاقد (أي التصميم، البناء، النقل)، أو الشراكات بين القطاعين العام والخاص (P3s). يمكن اعتبار الوضعين الأولين المشتبه بهم المعتادين. وبطبيعة الحال، فإن توفير الحكومة المباشرة خيار واقعي في كثير من الحالات. ويصدق هذا بصفة خاصة على الحكومات الوطنية الكبيرة لأنها تتمتع بسلطات ضريبية واسعة النطاق ويمكنها تحقيق الحد الأدنى من الكفاءة في كل من الخبرة التقنية وتقييم المخاطر. سلاح المهندسين في الجيش هو نموذج لهذا النهج. [31]
وبالإضافة إلى ذلك، تندرج أشكال مختلفة من الشركات الحكومية (الشركات) والشركات المملوكة للدولة أيضا تحت خيار الحكم الحكومي المباشر (وإن كان شكل الشركات في كثير من الأحيان محاولة لإخفاء هذا الواقع). وفي الولايات المتحدة، يستخدم هذا الخيار على نطاق واسع في ملكية المطارات والموانئ وما يرتبط بذلك من توفير الهياكل الأساسية. طوال القرن العشرين، كان التعاقد على التعاقد على الأرجح الشكل الأكثر استخداما لتسليم معظم البنية التحتية الحكومية الرئيسية. في الآونة الأخيرة ، عادت P3s في الأزياء ليس فقط في الولايات المتحدة ولكن أيضا في جميع أنحاء العالم[32].
صفوة القول، أصبح إشراك القطاع الخاص يحظى بمنزلة محورية داخل النظامين الاقتصادي العالمي والمحلي، وأضحى تعامل القطاع العام معه ضرورة بالغة الأهمية ومطلبا جوهريا في ظل التطور الذي يشهده الاقتصاد العالمي النتافسي. وقد تعززت التجربة المغربية في مجال الشراكة قطاع عام خاص بإصدار قانون 86.12 المتعلق بعقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص، الذي يرمي إلى تفعيل وتطوير الشراكة بين القطاعين العام والخاص وكذا توفير خدمات أو بنيات تحتية اقتصادية واجتماعية ذات جودة وبأقل تكلفة.
[1] محمد عبد العال عيسى: الشراكة بين القطاعين العام والخاص، المفهوم والأسباب والدوافع والصور، المجلة العربية للإدارة، مجلد 38، ع 3، ديسمبر 2018، ص 37.
[2] محمد علالي : التحكيم في عقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص: دراسة في المشروعية وضمانات التفعيل ، المركز المغربي للدراسات وتحليل السياسات ، مؤلف جماعي ، يونيو 2018 ، ص 129 وما بعدها.
[3] فراح رشيد، فرحي كريمة: الشراكة بين القطاعين العام والخاص (PPP) أداة للإدارة الحديثة في المرافق العمومية وإنشاء مشاريع البنية التحتية (البنية التحتية لإمدادات المياه نموذجا)، دار اليازوري العلمية للنشر والتوزيع، عمان- الأردن، 2019، ص 27.
[4] Stephen P. Osborne : Public-Private Partnerships : Theory and practice in International perspective, Routledge Taylor and Francis Group, London and New York, First Published 2000, p 11-12
[5] أحمد بوعشيق : عقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص : آلية فعالة لتمويل التنمية بالمغرب ، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية ، عدد مزدوج 90-91 ، يناير – أبريل 2010 ، ص 86.
[6] عبد العزيز أشرقي : الحكامة الجيدة الدولية – الوطنية – الجماعية ومتطلبات الإدارة المواطنة ، مطبعة النجاح الجديدة ، الدار البيضاء الطبعة الأولى 2009 ، ص 294.
[7] Chepelenko Anzhelika : Public-private partnership as a mechanism for effective management of state property, L’ISSN (International Standard Serial Number) 2534-9228, (2021) VUZF review, 6(3), p 133.
[8] فراح رشيد، فرحي كريمة: الشراكة بين القطاعين العام والخاص (PPP) أداة للإدارة الحديثة في المرافق العمومية وإنشاء مشاريع البنية التحتية (البنية التحتية لإمدادات المياه نموذجا)، م.س، ص 28.
[9] Eric J. Boyer and David M. Van Slyke : Citizen Attitudes Towards Public–Private Partnerships, American Review of Public Administration 2019, Vol. 49(3) , P 260
[10] فراح رشيد، فرحي كريمة: الشراكة بين القطاعين العام والخاص (PPP) أداة للإدارة الحديثة في المرافق العمومية وإنشاء مشاريع البنية التحتية، م.س، ص 29.
[11] Stephen P. Osborne : Public-Private Partnerships : Theory and practice in International perspective, p 11-12
[12] Stephen P. Osborne : Public-Private Partnerships : Theory and practice in International perspective, Ibid, P10.
[13] Stephen P. Osborne : Public-Private Partnerships : Theory and practice in International perspective, ibid, P10.
[14] Aidan R. Vining , Anthony E. Boardman : Public–Private Partnerships Eight Rules for Governments, Public Works Management & Policy Volume 13 Number 2 October 2008, p 149.
[15] Aidan R. Vining , Anthony E. Boardman : Public–Private Partnerships Eight Rules for Governments, Ibid, p 149.
[16] Paul A Grout : Public and Private Sector Discount Rates in Public-Private Partnerships, CMPO Working Paper Series No. 03/059, September 2002 , P 2.
[17] ظ.ش رقم 1.11.91 صادر في 27 من شعبان 1432 (29 يوليو 2011) بتنفيذ نص الدستور، ج.ر عدد 5964 مكرر بتاريخ 28 شعبان 1432 (30 يوليو2011)، ص 3600.
[18] جواد النوحي : دور مقتضيات دستور 2011 في تخليق الحياة الاقتصادية، م.س ، ص 103.
[19] الباب الحادي عشر والثاني عشر من الدستور المغربي لسنة 2011.
[20] تقرير حول المؤسسات العمومية والمقاولات العمومية ، مشروع قانون المالية لسنة 2020 ، ص 110.
[21] المذكرة التقديمية لوزير الاقتصاد المالية وإصلاح الإدارة في شأن مشروع القانون المعدل والمتمم للقانون رقم 86.12 المتعلق بعقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص .
[22] Stephen W. Perl : Public-Private Partnerships: Costs, Benefits and Efficiencies, NOVA Science Publishers, Inc, EDITOR, New York, 2010, P 3-4
[23] Stephen W. Perl : Public-Private Partnerships: Costs, Benefits and Efficiencies,Ibid P 3-4
[24] Eric J. Boyer and David M. Van Slyke : Citizen Attitudes Towards Public–Private Partnerships, ibid, P 260
[25] Eric J. Boyer and David M. Van Slyke : Citizen Attitudes Towards Public–Private Partnerships, American Review of Public Administration 2019, Vol. 49(3) P 259.
[26] Chepelenko Anzhelika : Public-private partnership as a mechanism for effective management of state property, Ibid, p 134.
[27] Chepelenko Anzhelika : Public-private partnership as a mechanism for effective management of state property, Ibid, p 134.
[28] P 136
[29] Eric J. Boyer and David M. Van Slyke : Citizen Attitudes Towards Public–Private Partnerships, ibid P 261.
[30] Eric J. Boyer and David M. Van Slyke : Citizen Attitudes Towards Public–Private Partnerships, ibid, P 261.
[31] Aidan R. Vining , Anthony E. Boardman : Public–Private Partnerships Eight Rules for Governments, Public Works Management & Policy Volume 13 Number 2 October 2008, p 149.
[32] Aidan R. Vining , Anthony E. Boardman : Public–Private Partnerships Eight Rules for Governments, ibid, p 149.
