دور البرامج التوقعية في دعم شفافية تدبير الصفقات العمومية

محمد الشاوي_باحث في تقييم السياسات العمومية كلية الحقوق-سلا

412

مـقـدمـة:

تُعرف الصفقات العمومية على أنها عقود إدارية يلتزم بموجبها أحد الأشخاص، سواء كان ذاتيا أو معنويا، تجاه شخص عمومي (دولة،أو مؤسسة عمومية، أو جماعة ترابية) بالقيام بأعمال لفائدة هذا الأخير وتحت إشرافه ومراقبته، مقابل ثمن محدد وطبقا للشروط المتضمنة في العقد المبرم بينهما، ويندرج ضمن الأعمال التي يتم الاتفاق عليها إما انجاز أحد الأشغال أو القيام بخدمات أو تسليم توريدات تهم تسيير مرفق عمومي.

ومما لاشك فيه، أن الصفقات العمومية أضحت من أهم الوسائل التي تلجأ إليها الإدارات العمومية لتلبية حاجياتها في شتى المجالات، كما أنه تمثل الآلية المثلى لتنفيذ مختلف السياسات الاقتصادية والاجتماعية للدولة[1]؛ فعن طريقها يمكن تحقيق المشاريع التنموية على أرض الواقع، وتشجيع المقاولات الصغرى والمتوسطة، والمساهمة في الرواج الاقتصادي.

وأمام الأهمية التي تكتسيها الصفقات العمومية، أصبحت الهيئات العمومية ملزمة أكتر من أي وقت مضى لإيلاء العناية اللازمة لتدبير الحاجات العمومية، وأن تحيطها بالقدر الكافي من الشفافية والوضوح[2] ،لاسيما خلال المرحلة الإعدادية للصفقة، والذي يندرج في إطاره تهيئ البرامج التوقعية والإعلان عنها بالجرائد الوطنية وفي بوابة صفقات الدولة، حيث أن هذا الإجراء يعد بمثابة الإفصاح عن الإستراتيجية التي ستتبعها الإدارة في تأمين المتطلبات الضرورية لإشباع حاجياتها خلال كل سنة مالية.

لكن ورغم أهمية الإعلان عن البرامج التوقعية وضرورته في تكريس شفافية تدبير الصفقات العمومية (الفقرة الأولى)، إلا أن هذا الإجراء لازالت تعترضه بعض الحدود التي تحول دون أدائه للأهداف المنوطة به (الفقرة الثانية).

الفقرة الأولى: أهمية الإعلان عن البرامج التوقعية

أصبحت الإدارات العمومية بعد التعديل الذي شهده نظام الصفقات العمومية لسنة 1998[3] ،وكرسه مرسوم 5 فبراير 2007[4]، ملزمة بأن تكون أكثر تنظيما من أجل توقع مجموع الأشغال والتوريدات والخدمات التي تود القيام بها بصفة مسبقة، وذلك تنفيذا لمقتضيات المادة 87 من مرسوم 5 فبراير 2007 والتي تنص على أنه: «يتعين على صاحب المشروع العمل قبل متم الثلاثة أشهر الأولى من كل سنة مالية، على أبعد تقدير، نشر البرنامج التوقعي للصفقات التي يعتزم طرحها برسم السنة المالية المعنية، وذلك على الأقل في جريدة ذات توزيع وطني وفي بوابة صفقات الدولة».

فإقرار قاعدة نشر البرامج التوقعية عند بداية كل سنة مالية، يعني إلغاء عنصر المفاجأة الذي كان يطبع تدبير الحاجات العمومية[5]، إذ أنه في السابق لم تكن المقاولات المتنافسة على علم ودراية بالصفقات المزمع إبرامها من طرف الإدارات العمومية، إلا وقت نشر الإعلان المتعلق بكل صفقة على حدة في الجرائد الوطنية، وهو ما كان يفتح المجال لخلق جو من عدم الثقة بين المتنافسين والإدارة صاحبة المشروع.

كما أن هذا الإجراء من شأنه أن يتيح للمقاولات المتنافسة التعرف بشكل قبلي على نوعية المشاريع المراد إنجازها، وبالتالي ستعمل منذ البداية على تنظيم بنياتها وإمكانياتها الإنتاجية، للاستعداد بما فيه الكفاية للدخول في غمار المنافسة لتلبية الحاجات العمومية، إضافة إلى ذلك فإن نشر هذه البرامج يسمح بتجنب إعلام مقاولات دون أخرى مما قد يخل بمبدأ حرية المنافسة[6].

وعلاوة على ذلك، تساهم قاعدة نشر البرامج التوقعية في الكشف عن نية الإدارة في توخي مبدأ الشفافية في إبرام صفقاتها العمومية، الأمر الذي يقطع الطريق أمام أي محاولة لإبرام صفقات وهمية، خاصة صفقات التوريدات ذات الصبغة الاستهلاكية[7].

غير أن نشر البرامج التوقعية يفترض من صاحب المشروع أن يكون قد حدد مسبقا أولوياته في الزمان والمكان، وربط تحقيقها وترجمتها على أرض الواقع بوجود المبالغ المالية اللازمة لبلورتها، وذلك عن طريق تحديد حاجيات إدارته من أشغال وتوريدات وخدمات بدقة متناهية، تسمح برسم معالم السياسة الشرائية خلال السنة المالية، هذا دون إغفال لرصد الاعتمادات المالية اللازمة لإشباع تلك الحاجيات بالميزانية السنوية للإدارة؛ فعدم نهج هذه الإستراتيجية قبل الإعلان عن البرنامج التوقعي، لاسيما عند غياب التحديد المسبق لحاجيات الإدارة، زيادة على سوء تقدير الاعتمادات المدرجة بالميزانية السنوية، غالبا ما ينعكس سلبا على مستوى إعداد البرامج التوقعية.

ونظرا لأهمية البرامج التوقعية كإجراء يروم دعم شفافية إبرام الصفقات العمومية، وكذا إنجاح مسلسل المشتريات العمومية، بادرت السلطة التنظيمية مند إقرار قاعدة نشر البرامج التوقعية في مرسوم سنة 1998 المنظم للصفقات العمومية، إلى التنصيص على إطار موحد لنشر المعلومات المتعلقة بالبرامج التوقعية[8]، يتخذ شكل جدول يتكون على الخصوص من المعطيات التي تحدد بشكل واضح طبيعة الصفقات المزمع إبرامها برسم السنة المالية الجارية، وذلك على الشكل التالي[9]:

أ- جدع عام: يهم المعلومات الخاصة بالهيئة المعنية بالصفقات : كهوية الآمر بالصرف أو نائبه عند الاقتضاء، وعنوانه، ورقم هاتفه…الخ؛

أ- رقم الضبط: ويعطي رقم الصفقة المتوقعة؛

ب- نوعية الخدمات المطلوبة: أشغال،و توريدات،و خدمات؛

ج- وصف تقني مقتضب للصفقة ومكان تنفيذها: يمكن المتعاملين مع الإدارة من التعرف على موقع إنجاز المشروع وحجمه، و كذا التعرف على الإمكانات البشرية والمالية والتقنية الواجب تعبئتها من أجل إنجاز الصفقة؛

د- التاريخ المحتمل لعرض الصفقة (الشهر-السنة): يمكن من إخبار المتعاملين مع الإدارة بالاستحقاقات المقررة، ويساعدهم على برمجة مشاركتهم في الصفقات العمومية.

والظاهر أن هذا الإطار الذي أقرته السلطة التنظيمية لنشر المعلومات المتعلقة بالطلبيات العمومية تفعيلا لقاعدة الشفافية، يوحي بأن البرنامج التوقعي ينبغي أن يكون شاملا لقائمة المشتريات العمومية للإدارة، وأن يصاغ بشكل دقيق ومفصل بغية تجنب أي مغالطات أو غموض يمكن أن يفرغ هذا الإجراء من مدلوله الإعلاني والإشهاري.

وعلى الرغم من الأهمية التي يكتسيها إعداد البرامج التوقعية ونشرها، سواء بالنسبة للإدارة مبرمة الصفقة أو حتى بالنسبة للمتنافسين، فإن هناك مجموعة من الحدود والعوائق الذاتية والموضوعية، تحول دون أداء هذا الإجراء للأهداف والوظائف التي كانت وراء إقرار المشرع التنظيمي له.

الفقرة الثانية: الحدود الواردة على نشر البرامج التوقعية

إذا كانت المادة 87 من مرسوم 5 فبراير 2007 المنظم للصفقات العمومية تهدف إلى حث الإدارة على تحسين برمجة متطلباتها[10]، وذلك من خلال إعداد برامج توقعية لمختلف مقتنياتها السنوية، ونشرها لأجل تمكين المقاولات المتنافسة من الاستعداد والتنافس لتلبية تلك المتطلبات في أفضل الظروف الممكنة، فإن هذا الإجراء لا زال قاصرا عن بلوغ تلك الأهداف، فتمت مجموعة من العوائق والإكراهات التي تحد من نجاعته في ضمان تدبير فعال وشفاف للصفقات العمومية.

وتظهر أولى هذه العوائق من منطوق المادة 87 نفسها، حيث أن المشرع التنظيمي لم يحدد في نطاقها لغة نشر البرنامج التوقعي، كما لم يأخذ بعين الاعتبار جانب الازدواج اللغوي المعمول به مثلا عند الإعلان عن طلب العروض[11]، إذ أن عبارة «نشر البرنامج التوقعي …على الأقل في جريدة ذات توزيع وطني» تحمل على الاعتقاد بكون هذا النشر إنما يتم بطريقة واحدة، سواء كان باللغة العربية أو باللغة الفرنسية، ومن هذا المنطلق يكون الاقتصار على نشر البرامج التوقعية في جريدة وطنية واحدة، وعدم التنصيص على أن يكون هذا النشر بلغتين، من شأنه أن يحد من عمومية وإشهار البرامج التوقعية.

كما يلاحظ من جانب آخر أن صياغة المادة 87 جاءت على سبيل الوجوب، بمعنى أن نشر البرنامج  التوقعي لا يمكن تجاهله من طرف صاحب المشروع لأي سبب من الأسباب، باعتباره من أهم الوسائل التي تكشف عن نية الإدارة وتوضح معالم سياستها الشرائية خلال كل سنة مالية، وتساعد كذلك على توضيح الرؤيا من أجل تكريس مبدأ الشفافية تجاه سلطات المراقبة من جهة، واتجاه المقاولات المتنافسة من جهة ثانية، واتجاه العموم من جهة ثالثة.

وإذا أردنا الاستدلال على هذه القاعدة بالخلف، فإن أي إعلان للبرامج التوقعية لم يأت داخل المدة المحددة في المادة 87، وهي الثلاثة أشهر الأولى من بداية كل سنة مالية، يمكن أن يضع تصرفات الإدارة خارج القانون، وتكون بذلك قد خرقت مبدأ جوهريا من المبادئ المنظمة لتدبير الصفقات العمومية، ألا وهو مبدأ الشفافية[12].

وفي اعتقادنا فإن ثنايا النص المتعلق بالإعلان عن البرامج التوقعية، تفيد إلزامية ووجوب نشر هذه الأخيرة، وهو ما يدل بشكل قاطع على أن الرقابة على الصفقات العمومية لا ينبغي أن تقتصر فقط على مرحلتي الإبرام والتنفيذ، بل يجب أن تمتد إلى المراحل الأولى لإعداد الصفقة، والمتمثلة في الإعلان عنها في هذه البرامج، وبعبارة أخرى التأكد هل الصفقة موضوع المراقبة تم نشرها ضمن البرنامج التوقعي أم لا[13].

غير أن المادة 87 جاءت خالية من الضمانات المقررة لحماية البرامج التوقعية من عدم الإعلان عنها، إذ لم تتضمن أي جزاء ردعي لكل مخالفة من هذا النوع، كما أن دفاتر الشروط الإدارية العامة المحددة لمسؤولية الأطراف المتعاقدة[14]، قد أغفلت الإشارة إلى هذه المسألة، ومن شأن هذا المعطى أن يفرغ المادة 87 من محتواها،إذ سيغدو الإعلان عن البرنامج التوقعي مثل عدمه.

وبالفعل، فإن الالتزام بنشر البرامج التوقعية لم يتم العمل به – في البداية – إلا على نطاق محدود من طرف بعض الإدارات العمومية والجماعات الترابية، الشيء الذي استدعى في أكثر من مناسبة تدخل السلطات الحكومية للتذكير بضرورة التقيد بأحكام المادة 87، وبالتالي نشر البرامج التوقعية خلال الآجال المقررة لها[15].

ولعل عدم التقيد بنشر البرامج التوقعية من طرف بعض الإدارات العمومية ، هو ما دفع السلطة التنظيمية إلى التنصيص في مرسوم 5 فبراير 2007 المنظم للصفقات العمومية، على إدراج إطار البرنامج التوقعي ضمن قائمة الوثائق التي يتم تحديدها بموجب مقرر تنظيمي[16]، تأكيدا على إلزامية ووجوب التقيد بإعداد البرامج التوقعية والإعلان عنها في حينها، ومن هذا المنطلق تم إقرار نموذج موحد لنشر البيانات التوقعية[17] المتعلقة بمختلف المقتنيات السنوية للإدارة، وذلك على الشكل التالي:

جدول يبين نموذجإطار نشر المعطيات المتعلقة بالبرنامج التوقعي

نوع الصفقة موضوعها مكان التنفيذ طرق الإبرام التاريخ المحتمل لطرحها مراجع المصلحة المختصة
تدرج فيه طبيعة الأشغال، أو طبيعة التوريدات، أو طبيعة الخدمات؛ يحدد فيه بشكل دقيق موضوع الصفقة يتضمن موقع إنجاز الصفقة – طلب عروض؛

– صفقات تفاوضية؛

ـ مباراة؛

-…إلخ

ـ اليوم؛

ـ الشهر؛

ـ السنة

بيان المصلحة المعنية، ومراجعها الهاتفية والإلكترونيـــــــــــة

تركيب شخصي[18]

والجدير بالذكر، أن الإصلاح الذي سيشهده نظام الصفقات العمومية من خلال مشروع المرسوم الذي أعدته السلطة التنظيمية مؤخرا[19]، نص بدوره على نفس البيانات المنصوص عليها في المقرر التنظيمي المشار إليه أعلاه، والتي يجب أن يشتمل عليها البرنامج التوقعي قبل نشره، إذ أن المادة 14 من هذا المشروع تنص على أن: «يتضمن البرنامج التوقعي على الخصوص، الإشارة إلى موضوع طلب المنافسة، طبيعة العمل، مكان التنفيذ، طريقة الإبرام المزمعة، والمدة المتوقعة لنشر طلب المنافسة المتعلق بالصفقات المزمع القيام بها خلال السنة المالية المعنية». وبالإضافة إلى ذلك، فإنه يمكن لصاحب المشروع أن يتدخل في أي وقت وحين لنشر برامج توقعية تصحيحية أو تكميلية للبرنامج التوقعي الذي تم الإعلان عنه في بداية السنة المالية[20].

خـاتـمــة:

على الرغم من العناية التي أولها المشرع التنظيمي لنشر البرامج التوقعية من طرف الإدارات العمومي،ة كإجراء يهدف أساسا توخي تفعيل مبدأ الشفافية في  تدبير الطلبيات العمومية، إلا أنها تبقى في اعتقادنا، غير ذات جدوى في غياب التنصيص على مقتضيات تلزم مختلف الإدارات العمومية بالإعلان عن حصيلة الصفقات التي تم إبرامها خلال السنة المالية، إذ أن إجراء من هذا القبيل – لو تم إقراره في نظام الصفقات العمومية – من شأنه أن يتيح التعرف على معدل تنفيذ البرامج التوقعية Taux de réalisation des programmes prévisionnels من طرف مختلف الإدارات العمومية، وذلك من خلال مقارنة ما أنجز من الصفقات العمومية على أرض الواقع، مع ما هو مبرمج أصلا على مستوى البرنامج التوقعي، إضافة إلى أنه سيضمن خلق مناخ من الثقة وسيعزز شفافية تدبير الصفقات العمومية، خصوصا إذا كانت تلك الحصيلة السنوية متضمنة لجميع التفاصيل المتعلقة بالصفقات المبرمة (طبيعة الصفقة،و طريقة الإبرام،و المبلغ الإجمالي، ونائل الصفقة…الخ)، وكذا مجموع المشتريات التي تمت عن طريق سندات الطلب، والتي لا يلجأ في إطارها إلى شكليات الدعوة العامة للمنافسة والشفافية.

[1]– عبد العالي سمير: الصفقات العمومية والتنمية، سلسلة قانون الأعمال والمقاولات، مطبعة المعارف الجديدة، الطبعة الأولى، 2010، ص 5.

[2]– ورد في بيان أسباب صدور مرسوم 5 فبراير 2007 المنظم للصفقات العمومية، أن إبرام الصفقات العمومية يجب أن يستجيب لمنطق احترام مبادئ حرية الولوج إلى الطلبيات العمومية، والمساواة والشفافية في التعامل مع المترشحين. كما أن من بين أهداف صدور هذا المرسوم: وضع آليات تمكن من ضمان الشفافية في إعداد الصفقات العمومية وإبرامها وتنفيذها أنظر بيان أسباب صدور مرسوم رقم 2.06.388 صادر في 5 فبراير 2007 بتحديد شروط وأشكال إبرام صفقات الدولة وكذا بعض المقتضيات المتعلقة بتدبيرها ومراقبتها، جريدة رسمية عدد 5518، بتاريخ 19 ابريل 2007، ص 1235.

[3]– المادة 81 من مرسوم رقم 2.98.482 صادر في 30 دجنبر 1998 بتحديد شروط وأشكال إبرام صفقات الدولة وكذا بعض المقتضيات المتعلقة بمراقبتها وتدبيرها، جريد رسمية عدد 4654، بتاريخ 7 يناير 1999، ص 12.

[4]– مرسوم رقم 2.06.388 صادر في 5 فبراير 2007 بتحديد شروط وأشكال إبرام صفقات الدولة وكذا بعض المقتضيات المتعلقة بتدبيرها ومراقبتها، جريدة رسمية عدد 5518، بتاريخ 19 ابريل 2007، ص 1235.

[5]– Ahmed ZEJJRAI : La réforme des marchés publics: Portée et limites, Revue Marocaine d’Administration Locale et de Développement, Série Thème actuels, N° 19, 2000, p 17.

[6]– Houssine BEN BACHIR HASSANI : La transparence dans la gestion des marchés publics, Revue Marocaine d’Administration Locale et de Développement, N° 50 mai-juin 2003, p 58.

[7]ـ توفيق السعيد : الصفقات العمومية المبرمة من قبل الجماعات المحلية النظم القانوني الجديد، مطبعة طوب بريس، الطبعة الأولى، 2003، ص 322.

[8]ـ تم نسخ هذا الإطار لاحقا بموجب المقرر التنظيمي رقم 3.72.07 صادر في 18 شتنبر 2007، بشأن تطبيق المادة 86 من مرسوم 5 فبراير 2007 المنظم للصفقات العمومية، جريدة رسمية عدد 5565 بتاريخ 1 أكتوبر 2007، ص 3198 وما بعدها.

[9]– منشور الوزير الأول رقم 4/2001 المؤرخ في 14 ماي 2001، والمتعلق بإحداث موقع على شبكة الانترنيت لتخزين البرامج التوقعية وحصيلة عمليات منح الصفقات العمومية، هذا المنشور متوفر بالبوابة الاليكترونية لصفقات الدولة:    https://www.marchespublics.gov.ma/pmmp/IMG/pdf/4-2001-2.pdf

[10]– عبد اللطيف رونق : طرق ومساطر إعداد وإبرام الصفقات العمومية، مجلة المعيار، عدد 34، يونيو 2005، ص 38.

[11]– تنص المادة 20 من مرسوم 5 فبراير 2007 المنظم للصفقات العمومية، على أن الإعلان المتعلق بطلب العروض المفتوح يجب أن ينشر في لغة نشر الجريدة، وعلى الأقل، في جريدتين توزعان على الصعيد الوطني إحداهما باللغة العربية والأخرى بلغة أجنبية.

[12]ـ تنص المادة 1 من مرسوم 5 فبراير 2007 المنظم للصفقات العمومية على أن إبرام صفقات الدولة يجب أن يستجيب لمبادئ حرية الولوج إلى الطلبيات العمومية، والمساواة في التعامل مع المتنافسين، والشفافية في اختيارات صاحب المشروع. ومن شأن هذه المبادئ أن تمكن من تأمين الفعالية في الطلبية العمومية، وحسن استعمال المال العام.

[13]ـ توفيق السعيد : الصفقات العمومية المبرمة من قبل الجماعات المحلية النظم القانوني الجديد، مرجع سابق، ص 322.

[14]– يتعلق الأمر أساسا:

– بمرسوم رقم 2.99.1087 صادر في 4 مايو 2000، بالمصادقة على دفتر الشروط الإدارية العامة المطبقة على صفقات الأشغال المنجزة لحساب الدولة، جريدة رسمية عدد 4800، بتاريخ 1 يونيو 2000، ص 1280.

– وبمرسوم رقم 2.01.2332 صادر في 4 يونيو2002، بالمصادقة على دفتر الشروط الإدارية العامة المطبقة على صفقات الخدمات المتعلقة بأعمال الدراسات والإشراف على الأشغال المبرمة لحساب الدولة، جريدة رسمية عدد 5010، بتاريخ 6 يونيو 2002، ص 1800.

[15]– أنظر على سبيل المثال :

– منشور الوزير الأول تحت رقم 99/25 المؤرخ في 30 شتنبر 1999، حول الصفقات العمومية: نشر البرامج التوقعية.

– منشور الوزير الأول تحت رقم 1/2001 المؤرخ في 25 يناير 2001، حول نشر البرامج التوقعية.

[16]– المادة 86 من مرسوم 5 فبراير 2007، المنظم للصفقات العمومية.

[17]– مقرر الوزير الأول رقم 3.72.07 صادر في 18 شتنبر 2007، بشأن تطبيق المادة 86 من مرسوم 5 فبراير 2007 المنظم للصفقات العمومية، جريدة رسمية عدد 5565 بتاريخ 1 أكتوبر 2007، ص 3198 وما بعدها.

[18]– ارتأينا أن ندرج في هذا الإطار جدولا توضيحيا للمعلومات الواجب توفرها في إطار البرنامج التوقعي الذي يتم نشره من طرف مختلف الإدارات العمومية، علما أن المقرر المذكور يتضمن  ثلاث جداول: أولهما مخصص لصفقات الأشغال، والثاني يتعلق بصفقات التوريدات، والثالث  يتضمن بيانات صفقات الخدمات، لكن على العموم ليس هناك اختلاف في المعطيات التي تتيحها هذه الجداول إلا في طبيعة الأعمال التي تكون موضوعا للصفقات المزمع إبرامها.

[19]ـ تجدر الإشارة إلى أن نظام الصفقات العمومية الحالي (مرسوم 5 فبراير 2007) سيعرف قريبا إصلاحا جديدا بموجب مرسوم أعدته السلطة التنظيمية وهو حاليا طور المصادقة، انظر نص مشروع المرسوم المتعلق بالصفقات العمومية كما طرح للتعليق على موقع الأمانة العامة للحكومة :  http://www.sgg.gov.ma/projets_com/37/Decret_marches_publics_Ar1.pdf

[20]– المادة 14 من مشروع المرسوم المتعلق بالصفقات العمومية  المطروح للتعليق على موقع الأمانة العامة للحكومة.