Propos sur la participation des citoyens à la gestion communale
Youssef Gorram
Doctorant en Droit Public
– Laboratoire de recherche en Finances et développement-
Université Sidi Mohammed Ben Abdellah, Fès
Evoquer le thème de la participation des habitants ou des citoyens à la gestion des affaires communales c’est avant tout s’interpeller sur la place juridique réservée à cet acteur dans la gestion du développement communal.
En effet, S’il nous semble aujourd’hui naturel d’affirmer que la décentralisation communale est l’art de gouverner sur la base des grands principes de la gouvernance locale, notamment le principe de la participation des citoyens à la gestion de leurs propres affaires, elle était depuis toujours celui de commander. Ce fut le cas aux temps des premières lois communales de 1960 et 1976.
En tant que comportement politique des habitants et thème de recherche pour les académiciens, la participation des habitants à la gestion communale n’a pas reçu de grande attention. Ainsi, exception faite pour les derniers amendements de la loi 17-08[1] ayant relation avec la promotion de la culture participative, les lois décentralisatrices d’antan ne reconnaissent pas de canaux proprement participatifs à moins qu’on fréquente de minimes dispositions relatives à l’affichage des délibérations et l’assistance du public aux réunions plénières du conseil communal. De surcroit, rares sont les études et recherches qui s’intéressent à la thématique objet de notre article; dans ce sens « en droit administratif marocain la participation des administrés à l’action administrative n’est pas analysée suffisamment.»[2].
Ainsi, à partir d’une lecture attentive des quatre chartes communales[3] qu’a connues le Maroc, nous sommes en droit de s’interroger sur la quintessence, la portée pratique de certains dispositifs informationnels et leur capacité à faire intéresser et impliquer les habitants à la gestion des affaires de leur quotidienneté. La question cardinale à laquelle on essayera de trouver des éléments de réponse tout au long de cet article est la suivante: Dans quelle mesure les mécanismes juridiques prévus par lesdites chartes permettent une authentique implication de la population à la gestion des affaires communales? Et quelles sont les limites aggravant l’hiatus entre les habitants et la maison communale?
Nous allons voir dans une première partie les procédés juridiques permettant la participation des habitants à la gestion communale et dans une deuxième partie les limites handicapant l’aboutissement participatif.
Partie première: Les procédés juridiques permettant la participation des habitants à la gestion communale
Tout au long de l’histoire de la décentralisation marocaine, la participation des administrés à la gestion du fait communal n’était et ne l’est pas encore pratiquée de la même manière que celle dans les pays démocratiquement développés. En effet, depuis la première loi communale de 1960 jusqu’à dernière charte communale de 2002 modifiée en 2009, l’implication de la population à la gestion des affaires communales s’est et se fait, à l’exception de certains dispositifs introduits par la charte de 2002 (Section 2), par trois procédés. Il s’agit en l’espèce de la possibilité ouverte aux habitants d’assister aux séances des délibérations des conseils communaux, de l’affichage desdites délibérations dans les sièges des communes sans oublier le droit reconnu aux habitants de demander communication des procès verbaux des délibérations et de les publier sous la responsabilité du demandeur (Section 1).
Section 1: La participation des habitants à la gestion communale à travers les lois communales de 1960 et 1976
Les deux premières chartes communales ne prévoyaient aucune participation, au sens contemporain du terme, des habitants à la gestion de leurs affaires. Les administrés ne trouvaient, en effet, dans ces textes que peu de mécanismes pour manifester leur participation ; le système administratif communal confine le citoyen dans des canaux éphémères et de peu de portée.
Trois procédés visaient l’implication de la population communale ; il s’agit, juridiquement parlant, de la possibilité d’assister aux séances du conseil communal à condition de ne pas troubler l’ordre public, de l’affichage d’extraits des délibérations du conseil dans huit jours au siège de la maison communale et du droit de demander communication des procès verbaux des délibérations et de les publier sous la responsabilité du demandeur[4].
En fait, une lecture synoptique de la charte communale de 1976 nous renseigne à ce que le législateur emploie purement et simplement la technique de la transposition intégrale du contenu des articles 13 et 15 de la loi communale de 1960. Ces articles ont été repris mots à mots dans le cadre de la charte communale de 1976 via ses articles 21 et 23, à l’exception de l’innovation introduite par l’article 21 qui réside en la fixation et l’affichage dans le siège communal des ordres de jours et des dates des séances du conseil[5].
Le caractère public des séances du conseil communal et la publication des procès verbaux de ses délibérations s’inscrivent dans le cadre de la transparence administrative; du fait que la publicité est considérée comme le corollaire logique de l’idéal démocratique qui est à la base de la constitution des conseils communaux. De surcroit, par cette publicité, les électeurs et ‘’l’opinion publique communale’’ en général vont exercer un certain contrôle populaire sur leurs représentants.
Ceci reflète clairement le réalisme du législateur qui « pose le principe du caractère public des séances plénières tout en précisant le moyen naturel et indispensable de sa mise en œuvre. L’ordre du jour ainsi que les dates des séances doivent être affichés au siège de la région pour que les citoyens puissent être informés à la fois sur le calendrier et les questions qui feront l’objet des discussions.»[6].
Néanmoins, une question fondamentale mérite d’être posée quant à l’assistance des habitants aux séances du conseil communal: comment la population profane pourrait-elle assister auxdites séances devant l’indisponibilité frappant l’élu local, qui se comporte passivement après les élections et qui déserte même de l’univers représentatif communal et à fortiori des séances?
Dans les faits, il parait que les habitants communaux n’ont pas été suffisamment sensibilisés et vulgarisés des possibilités qui leur ont été offertes par le législateur. Si la participation du public est le fruit des textes, on enregistre avec regret que « peu de citoyens assistent aux séances pour les raisons que l’on connait: manque de motivation, manque de temps, formalisme des réunions, caractère passif de la présence du public….»[7].
Dans le même ordre d’idées, « des citoyens interrogés dans la ville d’Oujda ignorent tous qu’il y a pareille possibilité d’assister aux séances des assemblées.»[8]
Certes, les articles 13 de la loi communale de 1960 et 21 de la charte communale de 1976 ont prévu la possibilité pour les citoyens d’assister aux réunions des conseils communaux à condition de ne pas troubler l’ordre public. Ce moyen est susceptible d’influencer dans une certaine mesure le débat communal. Toutefois, sa portée est très limitée du fait de l’absence quasi-totale des administrés au sein des assemblées. Ainsi, les rares personnes qui assistent sont souvent intéressées par une question bien déterminée qui figure dans l’ordre du jour.
Autrement dit, ce procédé « ne réalise qu’une présence passive. Le citoyen ne se transforme pas en un acteur de la vie locale»[9]. Ceci est du à la pléthore d’information et de sensibilisation nécessaires pour susciter l’attention des habitants à s’intéresser davantage aux séances publiques.
Le pouvoir reconnu par le deuxième alinéa des articles 13 et 21 des chartes de 1960 et 1976 au président du conseil communal, à l’autorité administrative locale ou son représentant ou aux trois membres du conseil communal, de décider, sans débats, la tenue des séances en comité secret nous donne l’impression que le législateur, et par conséquent les autorités locales ont peur de voir l’assistance des habitants auxdites séances se transformer en une sorte de contrôle populaire sur les débats, et de ce fait sur les affaires communales. « Il y a le risque que la technique du ‘comité secret’ soit utilisée plus fréquemment.»[10].
S’il est vrai que les articles 15 et 23 des chartes communales de 1960 et 1976 ont exigés l’affichage d’extraits des délibérations, dans la huitaine, à la porte communale, On enregistre que ce moyen de communication des travaux des organes communaux est sans grande portée, vu l’analphabétisme de la majorité des citoyens notamment dans les communes rurales.
A supposer même qu’il implique une information utile et positive, le droit de demander communication des procès-verbaux des délibérations et de les publier sous la responsabilité du demandeur « ne signifie pas nécessairement que l’administré devient un véritable ‘citoyen’ local lorsqu’il n’a pas le droit d’être consulté par le référendum »[11].
En général, ces procédés ne permettent pas une réelle et authentique participation des sujets communaux du fait qu’ils sont très limités dans leurs effets d’une part, et en raison du phénomène de l’apathie politique qui marque non seulement l’espace communal mais le paysage marocain dans son ensemble.
Section 2: la loi 78-00 et le revirement de la participation des habitant à la gestion communale
Aucun ne peut nier que le législateur vise, par la réforme de 2002, une consécration juridique large des mécanismes permettant d’impliquer les habitants à la confection des décisions publiques communales. bien que le législateur est clair et explicite en matière des compétences qu’il confère à la collectivité communale;en l’espèce le développement économique, social et culturel tel qu’il découle de la fameuse clause générale de compétences ( l’article 35 de la charte communale), il est également convaincu que la concrétisation de ce développement, à l’heure actuelle, ne peut être aboutie que grâce à la conjonction des efforts et des institutions traditionnelles ( les assemblées communales et les services déconcentrés des départements centraux) et des associations de la société civile en tant que prélude à une participation populaire plus poussée. Ainsi, « la commune ne peut réaliser à elle seule le développement qu’avec le concours des associations de proximité proches des citoyens, pouvant mieux faire remonter les problèmes auprès des décideurs locaux et concevoir les solutions les plus appropriées. La réalisation d’un développement social et culturel local, conforme aux aspirations des citoyens, est tributaire de la participation effective des associations ».[12]
Considérée par certains auteurs comme le fer du changement social[13] et par d’autres comme un instrument de médiation[14], l’association, en tant que cellule représentative organisée, offre à tout intéressé la possibilité de s’exprimer et a pour fondement le principe de consensualisme et compromis. Elle tire sa force et puissance de son aptitude à mobiliser l’opinion publique communale et à gouverner selon les avis quotidiens de celle-ci.[15]
A dire vrai, les associations de la société civile jouent un rôle de taille dans la démocratisation du rapport déséquilibré administration communale/ administrés. Ce rapport est devenu aujourd’hui à l’ordre du jour de l’actualité dans de nombreux pays notamment avec l’essor d’une philosophie humaniste et le recul marquant de l’interventionnisme centralisateur illustré par la délégation d’un nombre important de compétences au profit du territoire.
Dans un autre registre, les associations peuvent être et sont conçuesnon pas comme un alternatif ou substitut mais comme un correctif et complément de la démocratie représentative;notamment devant l’incapacité des structures communales mais aussi des partis politiques à répondre aux nouvelles attentes et contemporains besoins communaux résultant des transformations de notre société. Dans ce cadre, les associations « visent à transformer les mentalités sociales et les modes de vie formés au cours des siècles par le moule hiérarchique centralisateur.»[16]. Dans ce sillage les structures associatives « se voient se confier la mission essentielle de revitaliser la démocratie représentative et d’expérimenter de nouveaux modes d’organisation sociale.»[17].
Pour concrétiser ce que nous venons de développer ci-dessus quant à la position donnée aux associations, en tant qu’école de mobilisation, d’éducation à l’esprit participationniste et aussi en tant que mécanise d’intégration sociale et par ricochet en tant que canal de socialisation et de sollicitation des citoyens à la chose communale, Nous nous référons aux dispositions saillantes de la charte communale de 2002 telle qu’elle a été modifié et complété par la loi 17-08.
Ainsi et dans le cadre de l’ouverture du conseil communal sur son environnement sociétal, la loi 17-08 modifiant et complétant la loi 78-00 institue auprès du conseil communal une commission consultative dénommée ‘’la commission de la parité et de l’égalité des chances’’[18]. En effet, l’institution de ladite commission entre dans le sillage de l’ouverture de la maison communale sur les différentes composantes de la société civile, tout en projetant comme objectif l’insertion de la femme communale dans les débats locaux et la promotion de la position de la femme; souvent marginalisée et écartée du processus décisionnel local.
S’agissant du développement de l’intérêt public local; de la sensibilisation et de la mobilisation des citoyens aux questions qui les intéressent[19], on enregistre que lelégislateur a fait des associations la clé de voute pour réussir cette mission, via l’insistance à plusieurs reprises sur l’encouragement du conseil communal des associations œuvrant dans ce cadre. Ainsi, « les collectivités locales au Maroc commencent à s’intéresser au monde associatif pour développer le sentiment d’appartenance commune des habitants à la localité où ils résident. Ce partenaire potentiel leur permet également d’animer le territoire, de fertiliser les liens avec les acteurs du terrain et de remplir leur rôle éducatif en s’articulant sur les valeurs civiques indispensables à la vie en société[20].
En matière d’habitat,le législateur[21]réserve une place privilégiée au tissu associatif dans la gestion de ce secteur. L’implication des associations est le fruit des mutations politiques et sociales qu’a connu le monde urbain, marqué par les ruptures sociales qui s’opposent à l’intégration des individus au système socio-spatial; l’incapacité des autorités administratives à répondre à la diversité des besoins ayant trait à la gestion urbaine et l’isolement de certains quartiers avec les dangers qu’il peut porter (intégrisme par exemple). D’où l’obligation pour le conseil communal « d’encourager les initiatives privées organisées en associations ou coopératives pour la réalisation d’équipements d’habitats sociaux»[22].
Toujours dans le cadre de l’amélioration juridique de la position des associations en matière de gestion communale, on enregistre qu’une place particulière, est réservée aux associations à vocation culturelle, sociale et sportive[23].celles-ci se considèrent comme des structures de base qui font preuve de mobilisation avec un caractère populaire très marqué et un ancrage dans le quartier. Dans leur philosophie ces associations mobilisent les ressources humaines de la commune et combattent l’isolement qui menace les générations montantes: « grâce à un quadrillage étudié de l’espace, elles font participer les populations à leurs enjeux sociétaux en faisant des quartiers des espaces d’intégration et de collaboration entre les parties prenantes du développement local»[24].
L’association des habitants peut intervenir aux différents stades d’un projet de développement local: allant du diagnostic, l’élaboration, l’exécution jusqu’à l’évaluation. Et c’est dans ce cadre où s’inscrive l’innovation la plus frappante de la loi 17-08, qui institutionnalise dans son 36ème article un plan de développement communal comportant obligatoirement «… les besoins prioritaires identifiés en concertation avec la population, les administrations et les acteurs concernés»[25].
Partie deuxième : Les limites handicapant l’aboutissement participatif communal
La participation des habitants à la gestion des affaires communales s’avère, à mon égard, largement limitée par la combinaison de deux facteurs; il s’agit en l’occurrence des facteurs juridico-institutionnels (Section 1) et des facteurs socioculturels (Section 2).
Section 1: les facteurs juridico-institutionnels
Au fur et à mesure que le discours sur la décentralisation prenne de la consistance et de l’envergure, l’intérêt du citoyen pour les affaires communales s’affaiblit. A vrai dire, il n’existe aucun dispositif normatif déterminant clairement les modalités et canaux de la participation des citoyens à la vie communale. Cette lacune est accentuée de plus en plus par les contextes très particuliers de la gestion des affaires communales, notamment avec le nombre important des compétences transférées aux communes.
Il n’est point de doute que l’esprit des lois communales notamment la dernière réforme de 2008 va dans le sens d’une ouverture de la commune sur son environnement. Puisque ses dispositions visent à encourager les actions de partenariat et de participation populaire en vue d’une meilleure synergie entre communes, services déconcentrés et associations de la société civile.
Toutefois, cette dynamique participative est entachée d’une pléiade de problèmes qui ne favorisent pas la consolidation d’une gouvernance locale dont l’un de ses piliers est la participation des citoyens. Ainsi, la participation prévue par la nouvelle charte communale est exprimée en des termes très généraux, sans prévoir les structures ou les mécanismes au diapason et à travers lesquels pourrait s’exercer cette participation citoyenne. Autrement dit, la loi communale prévoit un certain nombre de garanties de participation aux habitants. Cependant, elles demeurent d’ordre général dans la mesure où le cadre institutionnel de la démocratie locale en général ne présente pas les conditions d’un débat public ou d’une discussion collective sur les affaires communales. En fait, « les lois sur les collectivités locales ne reconnaissent pas la possibilité pour les conseils de consulter par votation les électeurs sur les affaires relevant de leurs compétences.»[26].
Effectivement, la charte communale emploie des formules très générales qui font référence à la participation du citoyen et du mouvement associatif sans mentionner leur caractère obligatoire, puisque les formules du législateur sont très incitatives et indicatives à l’égard du conseil communal. Celui-ci garde toute la latitude pour adopter la participation des citoyens.
La pratique de la participation des habitants au niveau communal, montre que les notions et concepts utilisés par le législateur, tels que : organiser la participation, développer la conscience collective pour l’intérêt public local, l’information du citoyen, « relèvent alors souvent de la langue du bois; elles aspirent à des votes de compromis.»[27].
De surcroit, le législateur ne prévoit pas de critères qui poussent les élus locaux à faire participer les associations, ni ne spécifie d’ailleurs la création par ceux-ci des structures de participation qui permettent d’institutionnaliser l’exercice de celle-ci ; comme c’est le cas dans d’autres législations étrangères qui vont plus loin que la loi marocaine, et proposent des exemples de structures que les collectivités territoriales peuvent créer en vue d’assurer une large implication des citoyens aux questions et projets communaux[28]. Aux dires du professeur Harsi Abdellah, l’arsenal juridique communal ne prévoit pas à l’instar du droit comparé « la création de commissions consultatives obligatoires ou facultatives, qui permettent aux citoyens de s’exprimer sur la gestion locale.»[29].
Section 2: Les facteurs socioculturels
Dans le cadre de cette section, une esquisse des obstacles inhérents à l’administré (paragraphe 1) parait indispensable; il s’agira ensuite d’approcher les diverses pathologies dont souffre l’administration communale et qui contribuent à leur part à l’accentuation de l’indifférence des habitants communaux à l’égard des questions qui les intéressent (paragraphe 2).
Paragraphe 1: les obstacles inhérents à l’administré
En effet, une partie non négligeable de la population ne semble pas concernée par la loi et ses canaux de participation qui lui parait comme une référence inadéquate et superfétatoire « sur le plan local….une partie de la population n’a qu’une vague idée de l’Etat. Elle ne s’en représente l’articulation que par une image nébuleuse. Très nombreux sont les citoyens qui n’ont affaire à l’administration qu’à de rares occasions. L’incorporation de cette frange de la population dans le corps administratif est une condition fondamentale de la matérialisation du pouvoir politique.»[30]
A dire vrai, les obstacles psychologiques influent largement et négativement sur la perception de la population de la gestion communale. L’administré conçoit l’appareil communal et administratif en général comme une maison sacrée investie de la protection et de la concrétisation de l’intérêt général et dispose de larges pouvoirs discrétionnaires dans ses interventions. Ces handicaps psychologiques se résument selon le professeur El Yaagoubi « dans la quasi-sacralisation de l’administration par les administrés. Cela provient du fait que le citoyen marocain a tendance à confondre Administration et Etat en identifiant la première au second.»[31].
Cette représentation (au sens sociologique du terme) influe négativement sur l’agir quotidien du citoyen; en d’autres termes sur ses convictions et sur la portée des avis et vœux qu’il émet, bien sur s’il est consulté. Ainsi, « la sacralité du pouvoir administratif génère une distance entre celui-ci et le citoyen; le citoyen ne peut pas intervenir directement vis-à-vis de l’administration. Il a l’impression de subir ses décisions car n’ayant pas d’influence sur l’administration, et ses possibilités de recours étant très limitées. Pour employer un très vieux terme marxiste, il s’établit un double rapport d’aliénation entre le citoyen et l’administration, vue par celui-ci comme un corps sur lequel il est impossible d’agir, et entre l’administration et le citoyen considéré par l’administration comme un sujet de nature divers.»[32].
Cet état de choses peut être justifié généralement par la persistance de la conception makhzéniène de l’administration. Certains sociologues assimilent au Makhzen et la fonction de responsabilité et le titulaire de la fonction; « le makhzen est conçu de façon très large ; il inclut, outre les agents de l’Etat, les conseillers communaux, les naibes des terres collectives.[33].
Par ailleurs, l’enchevêtrement et l’ambiguïté des compétences reconnues aux collectivités locales dans leur trois catégories laissent les citoyens ‘’motivés’’ désorientés quant à la distinction de la sphère des compétences de leur collectivité communale. Chose qui crée un climat conflictuel au niveau local et désavantage, de ce fait, les populations communales principales bénéficiaires du développement. Dans ce sillage écrit Mr Dalil « le citoyen identifie mal le partage des compétences qui résulte de la multiplicité des interventions des collectivités locales.»[34].
La frustration des habitants communaux s’explique aussi par la précarité et la modicité des relations qui les unissent avec la collectivité communale. En fait, la pratique a montré que « les demandes sociales les plus importantes auxquelles aspire chaque citoyen relèvent des instances déconcentrées ou directement des structures de l’Etat ; les communes n’ont qu’une emprise très faible sur les problèmes du chômage, de l’insertion, de la solidarité et de la gestion des conflits.»[35].
L’indifférence de l’habitant vis-à-vis de la chose communale est quasi-générale dans la mesure où il souffre d’un manque flagrant de la formation civique et intellectuelle. En fait, ladite formation est du ressort des canaux traditionnels de la socialisation en l’espèce l’école et la famille.
Les chiffres attestent que les communes ne peuvent pas s’appuyer sur l’école pour la formation de base du citoyen, et ce en raison des taux élevés de l’analphabétisme « le Maroc est à la tête de la liste des pays qui connaissent des taux élevés de l’analphabétisme dans la mesure où le taux d’analphabétisme au Maroc dépasse 50%, taux qui se dédouble au niveau rural pour aboutir plus de 70%.»[36], et en raison aussi de la qualité et de la nature des programmes qu’elle (l’école) dispense.
La famille quant à elle, en tant que cellule de base de toute société, n’est pas un lieu où l’éducation civique peut se développer et s’épanouir. Ceci se justifie purement et simplement par le fait que les parents eux-mêmes n’ont pas eu accès à cette éducation civique, et éprouvent une flagrante indifférence vis-à-vis des affaires communales notamment celles ayant un caractère culturel ou ils les ignorent totalement dans la mesure où « la population dans sa masse n’exprime pas de désir de participer activement aux taches publiques, elle désire seulement des services publiques efficaces, peu couteux, respectueux de la dignité des administrés, qui ne méprisent pas ceux qu’ils doivent servir et que les contraintes nécessaires à l’intérêt général soient équitablement réparties et respectées.»[37].
D’ailleurs, la majorité des familles marocaines se trouve confrontée aux problèmes élémentaires concernant leur subsistance, leur état de santé et l’instruction de leurs enfants; autrement dit, les conditions économiques et sociales assez critiques de la famille ne leur laissent aucun temps, ni aucune possibilité de s’initier à la chose publique communale, et de s’intéresser avec un gout de responsabilité aux affaires de la commune. Dans ce sens écrit Mr El Yaagoubi « les intéressés eux-mêmes ne sont pas disposés à intervenir».[38]
Si l’école et la famille ne dispensent pas l’instruction et la formation civique indispensables pour former un citoyen responsable, la collectivité communale ne peut être qu’une masse de citoyens passifs et dociles qui « attendent le service fait d’un appareil administratif qu’ils estiment toujours comme un pouvoir oppresseur et jamais comme un moyen de satisfaire leurs demandes et leurs exigences quotidiennes.»[39]
Le manque d’une culture politique chez les citoyens marocains constitue également une entrave à la sollicitation des habitants à leurs affaires.
Une question fondamentale mérite d’être posée dans ce cadre : qui assure l’éducation politique et comment se réalise-t-elle?
Sur un plan général, l’éducation politique des habitants incombe aux mass médias (la télévision, la radio et la presse) et aux partis politiques implantés sur le territoire communal; en effet, ces moyens d’information, de formation et d’encadrement doivent, dans leurs programmes et émissions, essayer de faire comprendre aux habitants la politique communale suivie et ce dans un style simple et facile à comprendre par la majorité des citoyens.
Ils doivent également programmer des émissions concernant la vie communale, l’activité administrative et politique du conseil communal, et organiser des débats radiodiffusés ou télévisés pour informer et incarner aux habitants l’image de la maison communale.
Cependant, le paysage communal contemporain nous renseigne l’inverse. Ni la radio ni la télévision n’ont optés pour cette voie de vulgarisation, à l’exception bien sur des initiatives de certaines chaines privées[40], elles se contentent de donner des informations sèches et sélectionnées. Même chose peut être constatée en ce qui concerne la presse, qui se cantonne dans l’optique partisane et propagandiste, sans contribuer à une formation saine et crédible du citoyen.
S’agissant des partis politiques, malgré leur large implantation sociale, ils « substituent au rôle de la formation politique un autre rôleidéologique visant l’aliénation de l’adhérent au point de lui faire perdre le sens du dialogue et ne devenirqu’un simple soutien du parti.»[41].
Effectivement, cette panne partisane peut êtretouchée lors des meetings, conférences et rencontres organisées par les sessions des partis politiques dans la mesure où l’accent est mis sur les leadeurs politiques et l’idéologie de ces partis.
De même qu’ils portent sur des questions d’actualité nationale. On enregistre, avec regret, une quasi-absence des conférences et de journées d’information par exemple qui ont pour but de donner des éclaircissements et explications aux conseillers communaux et aux habitants sur les nouvelles dispositions de la loi 17-08 amendant et complétant la loi 78-00 portant charte communale.
Paragraphe 2: Les obstacles inhérents aux édiles communaux
Il va sans dire que la formation du conseiller communal revêt un rôle de taille dans l’amélioration du système participatif communal.
Dans les communes, pourtant rurales, les élus sont en majorité illettrés et issus de catégories socioprofessionnelles non compatibles avec le caractère managérial des nouvelles dispositions textuelles. Ils « ignoraient totalement les dispositions fondamentales régissant leurs pouvoirs et, à fortiori, les textes et circulaires d’application ou ceux émanant des différents ministères techniques.»[42].
De surcroit, la gratuité des fonctions communales ajoutée au cumul des mandats électifs communaux et nationaux ne peuvent querendre de nombreux conseillers indisponibles pour les charges communales, et par ricochet totalement désintéressés des fonctions communales.
Comment donc peut-on parler d’une politique communicationnelle et informationnelle des assemblées communales alors que l’indifférence à l’égard des affaires communales frappe les élus eux-mêmes ?
Effectivement, l’indifférence des mandataires communaux se manifeste clairement dans leur absentéisme endémique et dans la passivité alarmante de ceux parmi eux qui assistent aux sessions des assemblées. Cette passivité trouve sa raison d’être dans l’amateurisme qui marque la quasi-totalité des édiles communaux. Ainsi, « le manque d’expertise des édiles locaux entraine leur passivité envers les citoyens et cause un absentéisme de leur part dans les réunions des assemblées. Même s’ils sont présents à ces réunions, ils adoptent un immobilisme marquant qui ne cadre pas avec la mission de représentant des habitants exigeant de lui des interventions dans les débats. Cette absence de participation des élus locaux à la discussion de l’intérêt local oblige les agents d’autorité locale ou leurs représentants à entrer en action en se substituant en fait à eux.»[43].
La passivité et l’impéritie des élus communaux trouvent leur justification dans le manque de compétences dans le domaine participatif et dans la gestion communale d’une manière générale. Aucun encadrement satisfaisant et convaincant n’est fourni aux élus, de même qu’ils ne suivent pas de formation continue sur le tas ou spécialisée qui les prédisposent à gérer rationnellement les affaires communales. En fait, « aucun effort n’est déployé pour assurer la formation des élus locaux. Aucune institution publique ou même privée ne s’occupe de cette nécessité pourtant nécessaire pour la bonne gestion des affaires locales.»[44].
Certes plusieurs colloques nationaux des collectivités locales ont été organisés depuis 1977[45], qui servent d’espaces publics de discussions et de concertation sur les problèmes et les options à suivre en matière de gestion locale. Néanmoins, la participation à ce genre de rencontres est limitée à quelques conseillers bien sélectionnés, alors que se sont les moins initiés qui doivent être invités en priorité. De même, les résolutions de ces colloques sont restées lettres mortes dans la mesure où il n’y a pas de cellules locales qui veillent sur leur concrétisation.
D’un autre coté, le désintéressement des conseillers communaux s’explique politiquement par l’absence de tout sentiment d’engagement de leur part envers leur mandat, et aussi par la nature des rapports qui les unissent avec les institutions représentatives; cette dernière est caractérisée par « une sorte de désintéressement pour ne pas dire de méfiance à l’égard des institutions locales. Dans ces conditions, un conseiller local qui doit se mettre, en principe, au service de la population, juge indifféremment l’action locale en la prenant comme un moyen de promotion politique et sociale, pour ne pas dire d’enrichissement illicite.»[46].
En effet, les partis politiques sont largement responsables de cet état que l’on peut qualifier de médiocre des élus communaux.
Si, en principe, le parti politique ne doit pas se soucier seulement du nombre des sièges à gagner aux échéances communales, mais foncièrement de la qualité des candidats qu’il présente à assumer la fonction délicate du conseiller communal. On enregistre, qu’en raison de la politisation excessive du champ politique local, que « le parti politique qui présente ses candidats aux élections communales, ne se soucie point de la compétence de ses candidats et de leur possibilité d’assurer les taches au sein du conseil municipal, mais ce qui compte pour le parti politique c’est de gagner le maximum de sièges, même pour des candidats médiocres.[47].
Dans ce sens, les partis politiques et leurs sections assurent une part de responsabilité dans cette dérive au principe de la représentativité dans la mesure où « ils ne s’impliquent pas dans le processus d’éducation et de sensibilisation des élus locaux. Ils ne les préparent pas aux futures responsabilités d’administration locale, en les initiant à s’imprégner de la moralisation politique locale.»[48].
En somme, l’état gestionnaire de nos conseillers communaux ne peut que transformer le conseil communal, cellule de base de la démocratie, en un simple organe d’enregistrement ou une boite à lettre[49], au lieu d’être un espace public où se débattent et se confrontent les idées « leur passivité transforme les conseils communaux d’organe de décision en organe d’enregistrement.»[50].
Devant ces conditions, on ne peut qu’affirmer le fait que la politique communicationnelle et informationnelle communale ne serait en fin de compte que le revers de la médaille ou le reflet des maux dont souffre le corps administratif communal.
Références bibliographiques
Textes juridiques
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Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 Chaoual 1396 (30 Septembre 1976) relatif à l’organisation communale, B.O n° 3335 bis du 1er Octobre 1976, P.1051;
Dahir n° 1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 Octobre 2002) portant promulgation de la loi n° 78-00 portant charte communale, B.O n° 5058 du 21 Novembre 2002;
Ouvrages
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Chevallier Jacques, « L’association entre public et privé», RDP n°4, 5,6 Juillet-Août, 1981;
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Presse
Le quotidien Al Ahdath Al Maghribia, dossier « L’image du Maroc avant les élections », n°1331 du 13 Septembre 2002.
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[1] Dahir n°1.08.153 du 18 février 2009 portant promulgation de la 17-08 modifiant et complétant la loi 78-00 relative à charte communale, B.O n°5714 du 5-3-2009, P.331.
[2] El Yaâgoubi Mohamed, « Réflexion critique sur la participation des administrés à l’aménagement urbain au Maroc.», InRéflexions sur la démocratie locale au Maroc, éditions El Maarif Al Jadida, Rabat, 2006, P.433.
[3] Il s’agit en fait du:-Dahir n° 1-59-315du 28 hija 1379 (23 Juin 1960) relatif à l’organisation communale, B.O n° 2487du 24-Juin 1960, P. 1230;-Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 Chaoual 1396 (30 Septembre 1976) relatif à l’organisation communale, B.O n° 3335 bis du 1er Octobre 1976, P.1051;
-Dahir n° 1-02-297 du 25 rejeb 1423 (3 Octobre 2002) portant promulgation de la loi n° 78-00 portant charte communale, B.O n° 5058 du 21 Novembre 2002;
-Dahir n° 1-08-153 du 22 safar 1430 (18 Février 2009) portant promulgation de loi n° 17-08 modifiant et complétant la loi 78-00 portant charte communale telle que modifiée et complétée, B.O n° 5714 du 5 Mars 2009, P.331.
[4] L’article 13 de la loi communale du 23-06-1960 stipule : « les séances plénières du conseil communal sont publiques. Le président exerce la police de l’assemblée. Il peut faire expulser de l’auditoire tout individu qui trouble l’ordre. Dans le cas où le président se trouverait dans l’impossibilité de faire respecter directement l’ordre, l’autorité locale est habilitée à intervenir.
Sur la demande du président ou du pacha ou caïd ou son représentant, ou encore sur celle de trois de ses membres, l’assemblée peut décider sans débats, qu’elle siège en comité secret. Le pacha ou caïd ou son représentant assiste à la séance.».
De même l’article 15 de la même loi stipule : « les délibérations sont affichées dans la huitaine, par extrait, à la porte de la maison communale. Tout électeur ou contribuable a le droit de demander communication et de prendre copie totale ou partielle des délibérations. Chacun peut les publier sous sa responsabilité.
[5]-L’article 21 de la charte communale de 1976 stipule « les séances plénières du conseil communal sont publiques. Leurs ordres du jour et dates sont affichés au siège de la commune. Le président exerce la police de l’assemblée. Il peut faire expulser de l’auditoire tout individu qui trouble l’ordre. Dans le cas où le président se trouverait dans l’impossibilité de faire respecter directement l’ordre, il fait appel à l’autorité locale.
Sur la demande du président ou de l’autorité locale compétente ou de son représentant, ou encore sur celle de trois de ses membres, l’assemblée peut décider sans débats, qu’elle siège en comité secret. L’autorité locale compétente ou son représentant assiste à la séance.».
[6]-El Yaagoubi Mohammed, « l’idée de transparence dans la loi relative à l’organisation de la région», In Réflexions sur la démocratie locale au Maroc, éditions El Maarif Al Jadida, Rabat, 2006, P.312.
[7]-Ibidem, P.313.
[8] -Ousslim El Hassan, « le développement communal: cas des communes de la province d’Oujda (expérience 1976-1983), Mémoire DES, Université Mohammed V, Rabat, 1984, P.72.
[9] -El Yaagoubi Mohammed, « une approche critique de la décentralisation en tant qu’expression de l’espace public », In réflexions sur la démocratie locale au Maroc, éd Al Maarif Al Jadida, Rabat, 2006, P.486.
[10]– Id, « l’idée de transparence dans la loi relative à l’organisation de la région », Op. Cité, P. 313.
[11]– Id, « une approche critique de la décentralisation en tant qu’expression de l’espace public », Op Cité, P.486.
[12] Driss Abbadi, «Rapport d’étude documentaire relative à la participation des associations à la gestion locale», In espace associatif, P.4.
[13] Chevallier Jacques, « l’association entre public et privé», RDP n°4, 5,6 Juillet-Août, 1981, P.887.
[14] Zair Tarik, « la démocratie participative: esquisse du fondement et des préalables», REMALD n° double 90-91, Janvier-Avril 2010, p.27.
[15] Bazek M, « l’administration et les syndicats: essai d’analyse des relations entre l’administration et les organisations syndicales du secteur privé », éditions Berget Levault, Paris 1973, Cité par Taoufik Fadma, « le rôle des associations dans le rapport administration/administrés », In RDE (Fès), n°24, Décembre 2009, P.112.
[16] Caroux.I.J, « la démocratie par l’association», Revue Esprit n°18, Juin 1978. Cité par Taoufik Fadma, Op-Cité, P114.
[17] Chevallier Jacques, Op-Cité, P.890.
[18] L’article 14 de la loi 17-08 portant charte communale.
[19] L’article 41.alinéa 3 de la loi 17-08.
[20] Mustafa Dalil, Démocratie participative et développement local au Maroc, REMALD, collection « thèmes actuels », n°73, 2011, P.96.
[21] Articles 38.alinéa 5 de la loi 17-08 stipule: « le conseil communal encourage la création des coopératives d’habitat et d’associations de quartiers.».
[22] Driss Abbadi, Rapport d’étude documentaire…Op-Cité, P.3.
[23] Article 41.alinéa 2 dispose: « …le conseil communal encourage et assiste les organisations et les associations à caractère social, culturel et sportif».
[24] Dlil Mustafa, Démocratie participative et développement… , Op-Cité, P.108.
[25] Article 36 de la loi 17-08.
[26]Taib (E), « la participation de la population à la gestion des affaires sociales : l’exemple de la commune Algérienne », In Revue Mauritanienne de Droit et d’Economie, Université de Nouakchott, Numéro spécial sur « la décentralisation et le développement », 1998, P.41. Cité par Dalil Mustafa, « démocratie participative et développement local au Maroc », REMALD coll. « thèmes actuels », n°73, 2011, P.141.
[27]Koulytchizky Serge. Laurent Pujol, VIII. « Les associations et la gestion publique locale», In Annuaire des collectivités locales, Tome 21, 2001
[28] Le cas du code des collectivités territoriales français qui propose aux communes de créer de conseils communaux de consultation pour exercer la participation prévue par les lois.
[29] Harsi Abdellah, « la réforme de la charte communale et les exigences d’une meilleure gouvernance locale », REMALD, n° double 84-85, Janvier-avril 2009, P.20.
[30] Basri Driss, L’agent d’autorité, Imprimerie Royale, rabat, 1975, P.17.
[31] El Yaagoubi Mohamed, Le juge protecteur de l’administré au Maroc entre le mimétisme et l’autonomisation, Edition Info Print Fès, 2006, P.110.
[32] Guerrato Louis, « administration et pouvoir : une approche sociologique », In la mise à niveau de l’administration face à la mondialisation, S/D de Sedjari Ali GRET, Ed l’Harmattan, 1999, P.73.
[33] Pascon (P) et Bentahar (M), « ce que disent 296 jeunes marocains », BESM 1969, n°112-113, cité par El Yaagoubi (M), In Le juge protecteur…, Op-Cité, P.111.
[34] Dalil Mustafa, Op-Cité, P.126.
[35] Sedjari Ali, « la recomposition institutionnelle des territoires au Maroc », In actes du colloque des 26 et 27 mars 1998 sur l’indépendance nationale et système juridique au Maroc, Ed la porte, P.92.
[36] Le quotidien Al Ahdath Al Maghribia, dossier « L’image du Maroc avant les élections », n°1331 du 13 Septembre 2002, P.8.
[37] El Yaagoubi Mohamed, Les grandes contradictions de la réforme administrative au Maroc, REMALD coll. « thèmes actuels », n°28, 2001, P.47.
[38] Id, « Une approche critique de la décentralisation en tant qu’expression de l’espace public », In Réflexions sur la démocratie locale…. Op-Cité, P.486.
[39] Akla Abdelhak, La décentralisation à l’épreuve : cas de la ville de Salé. Essai pratique de recherche en science administrative, Mémoire DES en Droit Public, Université Mohammed V-Rabat-, 1980, P.44.
[40] Il s’agit de certaines chaines notamment privées qui se contentent de programmer des émissions et des débats sur la gestion de la chose communale, mais qui demeurent conjoncturels; à l’occasion de campagnes électorales précédant les échéances communales par exemple.
[41] Akla abdelhak, Op-Cité, P.46.
[42] Smires M’fadel, Centralisation et décentralisation territoriale au Maroc, collection de la faculté de Droit Fès, Série Thèses, 2001, P.244.
[43] Dalil M, Op-cité, P.129.
[44] Akla Abdelahk, Op-Cité, P.65.
[45] Date de la tenue à Marrakech du premier colloque national des collectivités locales (du 1er au 4 Décembre 1977).
Pour plus de détails voir, Fikri.M « Les colloques nationaux des collectivités locales, espace de communication, de formation et de marketing politique et territorial», REMALD, n°12, 1995, P.45; également Miloudi H, «Les colloques nationaux des collectivités locales: essai d’un bilan », REMALD, N°13, 1995, P51.
[46] Dalil M, Op-Cité, P.127.
[47] Akla Abdelhak, Op-Cité, P57.
[48] Dalil M, Op-Cité, P.127.
[49] Expression fréquemment utilisée par le professeur El Yaagoubi pour qualifier la place qu’occupent les préfectures et les provinces dans le système de la décentralisation territoriale au Maroc.
[50] Smires M, Op-Cité, P.127.