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Titre de la communication en français : Les collectivités territoriales à l’épreuve du contrôle de gestion
Titre de la communication en anglais : The territorial collectivities at the test of management control
Résumé en français:
Dans un contexte de gestion publique territoriale marqué par la prolifération d’interventions économiques et commerciales des collectivités territoriales et la multiplicité d’acteurs (publics et privés) qui s’activent dans l’espace public local, les conseils décentralisés sont astreints à améliorer la qualité de leur agir en fournissant des prestations de qualité capables d’obtenir le satisfecit des usagers et de garantir, en conséquence, leur légitimité vis-à-vis de leur corps électoral. Pour ce faire, ils sont amenés à repenser leur manière de conduite de l’action publique en introduisant dans ses circuits des outils et mécanismes d’un contrôle d’une autre nature, le contrôle de gestion en l’occurrence, capables à la fois de parer contre les insuffisances des contrôles classiques et de mesurer la performance et l’efficacité des services fournis en tablant beaucoup plus sur la sincérité des opérations réalisées et la corrélation entre les objectifs assignés et les résultats obtenus.
Mots clés : contrôle de gestion, collectivités territoriales, transparence financière, performance, la qualité.
Résumé en anglais :
In a public territorial management context ; known by the proliferation of economic and commercial interventions of territorial collectivities, and of the great number of actors (public/private) whom act in local public space, decentralised councils are obliged to improve the quality of their action by providing qualified services able to satisfy the users and to guarantee, consequently, their legitimacy towards electorates. Therfore, they have to rethink their way of conducting public action by implementing new methods, tools and mecanisms of control. In this case, management control system is able to cut away with the shortcomings of traditional controls and to measure the performance and efficiency of the services provided, depending much more on the sincerity of the options achieved and the correlation between the objectives assigned and the results achieved.
Key words : management control, territorial collectivities, financial transparency, performance, quality.
LES COLLECTIVITES TERRITORIALES A L’EPREUVE DU CONTROLE DE GESTION
Youssef Gorram
Docteur en droit public de la faculté de droit de Fès
Chargé des TD à la faculté de droit Souissi –Rabat-
Introduction
Hormis le nombre assez important et superposé des contrôles auxquels sont soumis les actes des conseils des collectivités territoriales et de leurs groupements, la montée en puissance des techniques du contrôle de gestion généralisées d’une manière identique, pour le moins juridiquement, aux trois niveaux de la décentralisation territoriale constitue à présent, bien évidement à coté d’autres modalités et techniques, le véritable mot d’ordre de la nouvelle gestion publique décentralisée axée désormais sur la rationalisation, la performance et l’efficience de l’agir public décentralisé.
Défini pour la première fois par Anthony en 1965 comme étant : « le processus par lequel les managers obtiennent l’assurance que les ressources sont obtenues et utilisées de manière efficace et efficiente pour la réalisation des objectifs de l’organisation. » (Daanoune et Chilouah, 2018, p.247.), le contrôle de gestion a pour but la confrontation des résultats avec les objectifs prévus en vue de corriger les démarches et actions entreprises et de rapprocher, en conséquence, les réalisations des objectifs de départ (Coubert, 2002). Son objectif consiste à mesurer, à l’intérieur de la collectivité et non pas à l’extérieur de celle-ci, les actions prises en vue de corriger non pas les objectifs mais la façon dont ils sont transcrits (Coubert, 2002). Il diffère profondément, tant dans sa finalité que dans ses modalités, du contrôle de la régularité traditionnel. C’est un contrôle à la fois d’efficacité, d’efficience et de pertinence (Chevallier, 2002).
S’il est, de nos jours, à l’ordre du jour du discours officiels et du nouveau droit de la décentralisation issu de la réforme constitutionnelle de 2011, l’application des techniques du contrôle de gestion aux activités des conseils des institutions décentralisées constitue le parent pauvre des lois décentralisatrices d’antan. Son introduction dans les dédales de la gestion des services publics locaux constituait le dernier souci du législateur marocain de l’époque. La lecture des textes décentralisateurs au même titre que ceux de la comptabilité publique et de l’organisation des finances des collectivités locales et de leurs groupements des années 1970 permet également de relever la prédominance du contrôle budgétaire et de régularité sur cette variante de contrôle qualifié par la doctrine de contrôle de régulation (Bouvier, 2006). Ce n’est qu’avec la révision constitutionnelle de 1996 qu’on assiste à l’introduction de ce type de contrôle dans l’ordre juridique national et territorial à travers la reconnaissance solennelle aux cours régionales des comptes, entre autres, de la compétence de contrôler la gestion des collectivités locales et leurs groupements.
Dans le prolongement, la conjonction d’une pléiade de raisons de nature diversifiée, mais dont le trait commun est l’amélioration de la qualité et performance de l’action publique décentralisée, appelle une consécration juridique d’un contrôle de gestion interne aux conseils des collectivités territoriales ; contrôle qui serait en mesure de complémenter le contrôle externe exercé par les cours régionales des comptes et de rectifier la manière d’agir des institutions décentralisées en cas de dysfonctionnements ou d’insatisfecit de la part des destinataires des politiques publiques décentralisées.
L’intégration de cette nouvelle génération de contrôle, à appliquer par les conseils des collectivités territoriales aux services publics qu’elles assument, dans le droit actuel de la décentralisation s’inscrit dans un nouveau contexte de l’action publique territoriale devenu beaucoup plus favorable à son développement. La jeunesse de l’insertion des outils et mécanismes de ce contrôle de gestion dans le corpus juridique impose l’existence de certains pré-requis nécessaires à sa mise en œuvre pratique.
- Le recours à la technique du contrôle de gestion
L’application des techniques du contrôle de gestion aux organes décentralisés est devenue une condition incontournable à l’amélioration du rendement et de la qualité des services rendus par les institutions décentralisées. Il occupe une place fondamentale à coté des contrôles classiques auxquelles elles sont soumises. Plusieurs facteurs nourrissent l’urgent recours des pouvoirs publics à insinuer les prémices d’institutionnalisation du contrôle de gestion dans les présentes lois organiques.
- Les facteurs de recours au contrôle de gestion
Trois facteurs sont à développer dans ce cadre.
Parmi les facteurs qui jouent en faveur de la nécessité du promouvoir la fonction du contrôle de gestion au sein des organismes des conseils décentralisés figure une première raison qui découle des transformations qui affectent les domaines d’intervention des collectivités territoriales. Ainsi, l’orientation de celles-ci vers l’interventionnisme économique et commercial implique de repenser la manière de traitement des usagers des services publics industriels et commerciaux. Les conseils décentralisés, et leurs organes satellitaires sont amenés à focaliser la réflexion non pas seulement sur l’amélioration de la qualité de leurs produits, mais également sur la rationalisation et l’optimisation de leur gestion.
En second lieu, il paraît que la consécration d’instruments dédiés au contrôle de la gestion des collectivités territoriales se justifie également par les insuffisances de la mosaïque des contrôles auxquels sont soumis les actes des organes délibérants et exécutifs des conseils décentralisés. Il s’agit en fait des contrôles administratif, budgétaire, juridictionnel et politique qualifiés par la doctrine financière de contrôles-vérification qui répondent à un objectif politique et juridique (Bouvier 2006) et qui visent à assurer le respect de la règle de droit par les institutions décentralisées et non pas à apprécier la qualité et la performance des activités décentralisées.
L’intervention du contrôle de gestion ne constitue pas une simple superposition aux contrôles existants. Il ne constitue pas non plus un effet de mode résultant de l’introduction des techniques managériales dans la gestion publique territoriale.
En tant que contrôle-régulation qui répond à un objectif de gestion (Bouvier 2006), le contrôle de gestion est destiné à faciliter la réalisation des objectifs de la collectivité et s’attache pour cela à développer des indicateurs de gestion permettant de suivre les réalisations effectuées (Demeestère, 1989). Son intégration dans la culture et la pratique des gestionnaires locaux est d’autant plus positive que la gestion des affaires décentralisées s’est orientée vers une gestion horizontale basée sur la planification pluriannuelle et le pilotage des projets et axée, non pas seulement sur les moyens à déployer, mais foncièrement sur la corrélation entre les objectifs assignés et les réalisations obtenues. D’où la complémentarité entre ce contrôle-régulation et les autres types de contrôles-vérification auxquels sont soumis les institutions décentralisées.
Le développement du contrôle de gestion est, en troisième lieu, le résultat obligé de la quête des pouvoirs publics marocains d’améliorer la qualité des services publics y compris ceux satisfaits pas les conseils décentralisés et d’assurer plus de rendement et de performance dans la gestion desdits services. Il est devenu un véritable corolaire de la démarche de performance (Huteau, 2008). D’ailleurs la constitution offre à la notion de qualité une garantie d’existence dans la norme juridique la plus suprême de l’Etat. Les services publics sont désormais soumis, à coté des principes sacro-saints des services publics, aux normes de qualité (constitution du 29 juillet 2011, art. 154). En procédant ainsi, le constituant adresse un message exprès et contraignant au législateur en vue de prendre en considération l’inscription de cette nouvelle donne dans les déclinaisons législatives ayant relation avec la gestion des services publics y compris celles relatives aux collectivités territoriales.
Il faut signaler enfin que le recours aux mécanismes du contrôle de gestion est du également aux avantages qu’ils offrent aux conseils des collectivités territoriales. Dans ce sens, l’institutionnalisation des méthodes du contrôle de gestion contribue à l’amélioration de l’agir budgétaire des conseils décentralisés et à la réduction de son cout. En outre, ils leur permettent de surmonter les difficultés liées à leur capacité de gestion, d’améliorer la qualité des prestations rendues, de normaliser les coûts et d’ajuster l’accès des populations aux services publics locaux en vue : « d’éviter non seulement les dysfonctionnements constatés récemment dans la gestion de certains services publics communaux mais aussi pour atteindre une optimisation de l’allocation des ressources transférées par l’Etat qui font encore défaut » ( Rapport CCR/ Livre III, 2010, p.131.).
En somme ce sont autant de facteurs qui militent en faveur de la nécessité d’instituer des instances et cellules du contrôle de gestion au sein des conseils des collectivités territoriales et de leurs groupements. Qu’en est-il, à présent des applications de ce contrôle dans l’ordre juridique et la pratique décentralisée ?
- Les outils du contrôle de gestion appliqué aux conseils décentralisés
Deux traits caractérisent l’exercice du contrôle de gestion sur les actes des conseils des collectivités territoriales et de leurs groupements au Maroc. D’abord, c’est un contrôle externe exercé par les cours régionales des comptes dans la variante non juridictionnelle de leurs missions. Ensuite, c’est un contrôle interne exercé par des services internes institués par les conseils décentralisés à cette fin.
Bien avant la récente réforme constitutionnelle et le renouveau de la conduite de l’action publique territoriale résultant des déclinaisons législatives et réglementaires de cette réforme, ce sont les cours régionales des comptes, instituées par la constitution de 1996, qui reçoivent compétence en matière d’exercice du contrôle de la gestion des collectivités locales (constitution de 1996, art.98)[1]. La déclinaison législative de cette consécration constitutionnelle, la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières de 2002 tel qu’elle a été modifié et complétée en 2016 en l’espèce, a précisé les objectifs et les modalités d’exercice de ce contrôle.
Ainsi, les cours régionales des comptes reçoivent compétence pour contrôler la gestion des collectivités territoriales et la gestion des entreprises concessionnaires ou gérantes d’un service public local et les entreprises et sociétés dans lesquelles des collectivités territoriales, des groupements, des établissements publics relevant de la tutelle de ces collectivités et groupements possèdent, séparément ou conjointement, directement ou indirectement, une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision (code des juridictions financières 2016, art.118).
Multidimensionnel par sa nature (Laghzaoui, 2005), le contrôle de gestion exercé par les cours régionales des comptes s’intéresse à tous les aspects de la gestion. Il porte sur la régularité et la sincérité des opérations réalisées ainsi que sur la qualité des prestations fournies, des fournitures livrées et des travaux réalisés. Son exercice se fait par la production des rapports particuliers à la fin des missions. Ces rapports seront transmis à la cour des comptes en vue de les insérer dans le rapport annuel public.
Ce contrôle de gestion exercé de l’externe a pour objectif d’apprécier la qualité de la gestion et de formuler éventuellement des suggestions sur les moyens susceptibles d’en améliorer les méthodes et d’en accroitre l’efficacité et le rendement (code des juridictions financières 2016, art.147). Il apprécie également la réalisation des objectifs assignés, les résultats obtenus, ainsi que le coût et les conditions d’acquisition et d’utilisation des moyens mis en œuvre.
Au-delà du contrôle exercé par les cours régionales des comptes, l’exercice du contrôle de la gestion des conseils décentralisés est prévu par la législation régissant la décentralisation territoriale. Ainsi, les présentes lois organiques des collectivités territoriales prêtent une attention particulière à l’évaluation et au contrôle d’exécution des politiques publiques des institutions décentralisées. Plusieurs dispositions, ayant trait à la promotion de la culture du contrôle de gestion, sont incluses identiquement dans le dernier titre relatif aux règles de la gouvernance des trois lois organiques précitées.
Dans ce cadre, et outre l’obligation faite aux exécutifs décentralisés d’établir des méthodes efficaces pour la gestion de leurs collectivités à travers notamment l’établissement d’un système de suivi des projets et des programmes, où sont fixés les objectifs à atteindre et les indicateurs de performance y afférentes (LO 113-14 relative aux communes, art 271, al. dernier ; LO 112-14 relative aux préfectures et provinces, art 215, al.dernier ; LO 111-14 relative aux régions, art 245, al.dernier), les conseils des institutions décentralisées sont tenus d’adopter l’évaluation de leur action et de mettre en place les mécanismes du contrôle interne (LO 113-14 relative aux communes, art 272, al. premier ; LO 112-14 relative aux préfectures et provinces, art 216, al.premier ; LO 111-14 relative aux régions, art 246, al.premier).
Par ailleurs, la promotion du contrôle de gestion n’est pas une affaire qui intéresse seulement les édiles locaux mais elle relève dans une large mesure du concours de l’Etat. Son accompagnement et assistance technique au même titre que son expertise sont imposés par les textes. Ainsi, les lois organiques relatives aux collectivités territoriales n’ont pas omis de faire impliquer l’Etat dans l’œuvre de consolidation de cette nouvelle approche du contrôle. Elles obligent l’Etat à mettre à la disposition des conseils des collectivités territoriales les formations, les informations et les outils leur permettant d’adopter des systèmes de gestion modernes, notamment les indicateurs de suivi, de réalisation et de performance (LO 113-14 relative aux communes, art 276 ; LO 112-14 relative aux préfectures et provinces, art 220 ; LO 111-14 relative aux régions, art 250).
En effet, on ne peut que saluer le symbolisme de l’œuvre innovante du législateur organique des collectivités territoriales. Elle dévoile la volonté de celui-ci de faire entrer l’action des conseils décentralisés dans la logique du management privé. L’utilisation des termes tels que : indicateurs, performance, efficacité, systèmes de gestion modernes…etc confirme ce constat. Toutefois, la lecture de cet encadrement législatif permet de relever un constat majeur. Il s’agit de l’absence de véritables outils de contrôle de gestion semblables à ceux appliqués dans l’entreprise privée. Le législateur, outre le laconisme de ces dispositions en la matière, se limite en effet à poser les jalons et les principes généraux qui doivent guider l’institutionnalisation dans l’avenir de ce contrôle à l’intérieur des conseils décentralisés. Il revient au pouvoir réglementaire à travers les décrets du 3 juillet 2017 (décret n°2-17-304, décret n°2-17-305 et décret n°2-17-306) pris pour l’application des lois organiques relatives aux collectivités territoriales de détailler et fixer les mécanismes et outils qui permettent la consolidation de ce contrôle dans le corpus juridique et la pratique des conseils des collectivités territoriales.
Ces décrets du 3 juillet 2017, tout en reprenant les principes posés par les lois organiques, préconisent en effet des outils qui relèvent de la famille du contrôle de gestion appliqués en management ‘‘privé’’. Il s’agit en fait de deux mécanismes : les tableaux de bord et les indicateurs d’évaluation et de suivi des performances,
Bien plus, les vertus des décrets du 3 juillet 2017 dépassent le simple fait d’apporter des mécanismes du contrôle de gestion, mais ils vont jusqu’à développer les préalables et garanties nécessaires à la réussite de leur institutionnalisation. Il en est à titre d’illustration de l’insistance sur la formation, l’accompagnement pédagogique des conseils décentralisés et l’élaboration d’un système d’information intégré.
- Les conditions de mise en œuvre du contrôle de gestion au niveau décentralisé
La mise en place d’un contrôle de gestion au niveau des conseils des collectivités territoriales et leurs groupements nécessite la réunion de certaines conditions que l’on juge indispensables. A défaut desquels, toute l’œuvre serait soldée d’échec.
Le premier pré-requis à l’essor d’une véritable culture et pratique du contrôle de gestion au niveau décentralisé consiste à inscrire ledit contrôle en une structure dans les organigrammes des conseils des collectivités territoriales. Selon une étude faite récemment sur le contrôle de gestion dans la commune de Tanger, Daanoune et Chilouah (2018) dévoilent l’inexistence d’une fonction à part entière du contrôle de gestion dans les services de cette commune. Une recherche sur les sites électroniques officiels de certaines collectivités territoriales, toutes catégories comprises, permet de relever l’absence chronique de la cellule de contrôle de gestion dans les organigrammes des collectivités territoriales consultées. Ce nouveau dispositif qui pourra prendre la dénomination de structure, cellule ou service doit relever, à mon sens, directement de l’organe exécutif en vue de faciliter son pilotage par un seul organe et lui protéger contre les calculs politiques des formulations politiques en place.
Il faut ensuite que les textes réglementaires trouvent application urgente. Le département de l’intérieur devrait procéder à la concrétisation sur le plan pratique des dispositions des décrets du 3 juillet 2017 à travers l’élaboration des modèles de tableaux de bord à adresser aux conseils des collectivités territoriales ainsi que la détermination des indicateurs d’évaluation et de suivi des performances et de la qualité des activités des conseils décentralisés.
La réussite de la fonction du contrôle de gestion au sein des conseils décentralisés requiert également le renforcement des capacités des gestionnaires locaux (fonctionnaires et élus) notamment les présidents des conseils des collectivités territoriales qui sont les responsables de la confection et exécution de l’action de leurs collectivités. Ce renforcement des capacités des édiles locaux est d’autant plus positif et utile que les présentes lois organiques et leurs déclinaisons réglementaires accordent une importance capitale à la formation, en préconisant aux membres desdits conseils un droit à la formation continue (LO 111-14 précitée, art.56 ; LO 112-14 précitée, art.52 ; LO 113-14 précitée, art.53). Ainsi, ils doivent être suffisamment bien informés et formés et bien imprégnés de la philosophie des outils à mettre en place. Bref, ils doivent être formés pour examiner eux-mêmes les questions relatives à la performance et la qualité au moins pour leurs aspects fondamentaux (Conseil de l’Europe, 1999).
Il faut également prévoir dans les budgets des conseils décentralisés la manne financière pour recruter de nouveaux fonctionnaires locaux spécialisés dans le domaine du contrôle de gestion.
Faire réussir la fonction des contrôleurs de gestion exige l’existence d’un système d’information intégré notamment dans les domaines financier et budgétaire dans la mesure où l’information en constitue la clef de voute.
Conclusion
Il semble à titre de conclusion d terminer cet essai par la formulation de trois obligations qui, à mon sens, s’imposent pour nous tous chercheurs, autorités de contrôle et acteurs publics décentralisés :
– Ne pas cesser de demander l’insinuation d’avantages procédés managériaux du contrôle de gestion dans les instances des conseils des collectivités territoriales et de leurs organes satellitaires.
– insister, haut et fort, sur l’application stricte, et par les institutions décentralisées et par les autorités du ministère de l’intérieur, des dispositions du récent corpus juridique des collectivités territoriales, notamment les décrets du 3 juillet 2017 qui apportent d’importantes innovations en ce qui concerne les mécanismes du contrôle de gestion. Dispositions qui, si vulgarisées et appliquées à temps et sans retards, pourraient mettre à la disposition des exécutifs décentralisés des outils d’aide à l’appréciation des décisions prises et contribuer, par conséquence, à l’amélioration de la performance des prestations des institutions décentralisées et à la solution des problèmes délicats de gestion publique dénoncés par les populations usagères tant au niveau rural qu’urbain.
– Accorder à la formation des élus et du personnel des conseils des collectivités territoriales une attention particulière en vue d’être à la hauteur du nombre assez important des pouvoirs qui leur sont reconnus par l’actuel droit de la décentralisation.
Il reste à signaler enfin de cette communication que l’introduction du contrôle de gestion dans la pratique des conseils décentralisés n’est pas une fin en soi. Il constitue au contraire un véritable instrument qui permet aux conseils décentralisés de jauger dans la perspective d’améliorer la qualité des prestations fournies aux populations usagères des services publics locaux et d’atteindre un optimum d’efficacité et de performance dans la gestion de leurs affaires.
Références bibliographiques
Ouvrages et articles
- Chevallier J. (2002), science administrative, Coll. Thémis, éd PUF, paris.
- Bouvier M. (2006), Les finances locales, Coll. Systèmes collectivités locales, LGDJ 11ème éd, Paris.
- Haddad A. (2007), Le droit de la comptabilité des collectivités locales, REMALD, série « Guides et gestion », n° 23.
- Huteau S. (2008), La nouvelle gestion publique locale, LOLF et collectivités territoriales, éd du Moniteur, Paris.
- Daanoune et Chilouah, (2018), Le contrôle de gestion dans les collectivités territoriales au Maroc –Cas d’une commune urbaine-, Revue du contrôle de la comptabilité et de l’audit, n° 4, pp.240-268.
- Demeestère R. (1989), « Y-a-t il une spécificité du contrôle de gestion dans le secteur public ? », politique et management public, vol 7, n° 4, p. 33-45.
- Gibert P. (1995), « La difficile émergence du contrôle de gestion territorial », politique et management public, vol 13, n° 3, pp. 203-224.
- Laghzaoui F. (2005), « Les cours régionales des comptes et le contrôle interne des collectivités locales », Revue Marocaine d’audit et de développement, série « management stratégique », n° 7, pp. 37-44.
Rapports
- Royaume du Maroc. (2010), Rapport commission consultative de la régionalisation/
Livre III.
- Conseil de l’Europe. (1999), Audit interne au niveau local et régional, éd Conseil de l’Europe.
Textes juridiques
- Texte de la constitution du 30 juillet 2011 promulguée par le dahir n° 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011), B.O n° 5964 bis du 30 juillet 2011.
- Loi organique n° 111-14 relative aux régions promulguée par le dahir n° 1-15-83 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015), B.O n° 6440 du 18 février 2016.
- Loi organique n° 112-14 relative aux préfectures et provinces promulguée par le dahir n° 1-15-84 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015), B.O n° 6440 du 18 février 2016.
- Loi organique n° 113-14 relative aux communes promulguée par le dahir n° 1-15-85 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015), B.O n° 6440 du 18 février 2016.
[1] Dans la présente constitution du royaume, c’est l’article 149 alinéa-1 qui donne compétence aux cours régionales des comptes d’assurer ce contrôle. Il dispose que : « Les cours régionales des comptes sont chargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion des régions et des autres collectivités territoriales et de leurs groupements. ».
