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L’ADMINISTRATION PUBLIQUE: UNE PREOCCUPATION D’ETAT

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     L’ADMINISTRATION PUBLIQUE: UNE PREOCCUPATION D’ETAT 

Article rédigé par :

KHITRI HICHAM : Doctorant en Droit public université Mohammed I Oujda

La question de la réforme de l’administration publique a toujours constitué une préoccupation pour les décideurs politiques, au point qu’elle est souvent inscrite dans l’agenda des actions prioritaires à conduire. Car une bonne administration, loin d’être un luxe, est une condition essentielle du développement.

Aujourd’hui, le système administratif ne répond pas aux enjeux d’une société en plein bouleversement. Les citoyens aspirent à une société plus simple, moins pesante, plus individualisée. [1]

Notre appareil administratif est dépassé : l’organisation administrative marocaine s’inspire de celle de la France, et cette dernière s’inspire en grande partie de Napoléon. Sachant que la France a évolué et a modernisé parfaitement ses administrations et que le Maroc a toujours une administration lourde et traditionnelle dans ses activités malgré quelques évolutions ces dernières années.

Aussi, l’application totale de la constitution marocaine 2011 n’est pas encore arrivée à son terme.

En effet, les grands principes de la culture administrative du XIXème siècle exige une administration omniprésente et paternaliste qui autorise, contrôle et organise toute la vie sociale. L’administration publique doit prendre la pleine mesure des deux évolutions majeures apparues : la décentralisation qui s’ouvre avec une clarification stricte des compétences et de nouveaux transferts de responsabilité[2], et la diffusion massive des technologies de l’information. Au final, l’action publique n’apporte pas aux citoyens et aux entreprises la valeur ajoutée en proportion avec les moyens alloués.

Apres cette brève présentation du constat alarmant de l’administration publique, voici  la  problématique essentielle  posée par le sujet à savoir :

Quelle solution pouvons-nous mettre en œuvre afin de remédier aux dysfonctionnements constatés dans l’administration publique ?

Afin d’atteindre les objectifs assignés à cette recherche, nous proposons de la scinder en deux parties : l’une constituant le choix d’une réforme efficiente afin de moderniser l’administration étatique, et l’autre part, comment rendre cette dernière une préoccupation majeure de l’Etat

Partie I : Quelle réforme efficace afin de moderniser l’administration publique ?

La réforme de l’administration publique recherche l’adaptation de cette dernière aux missions qu’elle doit remplir, et cet effort d’adaptation doit être constant. L’idée de réforme, lorsqu’elle atteint une certaine force, est le témoignage d’un état de crise qui dépasse l’administration. Il peut s’agir d’une crise financière, la reforme  administrative est alors présenté comme pouvant permettre de réaliser des économies. Il peut également s’agir d’une crise sociale et politique, l’évolution des missions de l’Etat implique une révision de l’organisation administrative. Il peut arriver, enfin, que le pouvoir politique incertain n’arrive pas à définir ses fins et l’administration apparaît alors comme un bouc émissaire des incertitudes politiques.[3]

En outre, selon Francis Déleperé (professeur émérite de l’Université catholique de Louvain), « la reforme il faut la reconnaître, il fait souffler le ventre de l’espérance, elle sort des sentiers battus. Elle galvanise les énergies. Elle flatte l’esprit de compromis et de consensus en lui donnant des tonalités positives et, pour tout dire, moderniser ».[4]

Cependant, le Maroc, a toujours été au cœur des transformations économiques et sociales, grâce aux chantiers de réformes ouverts dans de nombreux secteurs dont l’administration, mais si les résultats n’étaient pas au rendez-vous, c’est parce qu’il manquait et manque toujours une synchronisation des rôles et des acteurs et une mobilisation générale de l’opinion publique, en insistant là, sur le rôle de la presse que ce soit la presse écrite ou la presse audio-visuelle, le rôle des partis politiques et les organisations de la société civile pour éclairer l’opinion publique.[5]A cet égard, le Maroc est appelé à définir un vrai projet de réforme de l’administration publique, qui répond au besoin des citoyens, et qui équivaut son homologue dans les pays démocratiques. Car les marocains  s’interrogent aujourd’hui plus que l’on pouvait s’interroger jadis. Alors la question qui se posent: faut-il réformer pour réformer ? A-t-il une technique réussite expérimenté  pour mieux réformer ?

1- la réforme expérimentale : 

La réforme expérimentale est la réforme la plus connue au niveau international, car c’est une méthode qui a montré son efficacité en matière de modernisation de l’administration publique. Aussi cette réforme fait partie de la science administrative qui s’efforce de dégager les préceptes d’un bon fonctionnement de l’administration. Le savant ne doit se contenter de constater, il peut aussi tirer de réalité des enseignements qui permettront de conduire vers les mutations souhaitables.[6]

La  méthode expérimentale consiste à rôder sur le terrain et ignore la réforme rejetée avant de la généraliser. Cette réforme est la plus praticable aujourd’hui dans plusieurs pays, notamment la France, car elle constitue une technique de réforme qui correspond aux habitudes de travail des fonctionnaires et aux moyens juridiques et humains dont ils disposent.[7]

En effet, cette méthode s’appuie sur deux éléments essentiels, ces éléments sont indispensables pour telle réforme pour qu’elle soit bien applicable est surtout sur la  durée. Il s’agit d’étudié la technique efficiente de la mise en place d’une réforme, afin d’analyser les points de faiblesses de cette méthode.

La réforme de l’administration publique exige, pour être praticable, que les fonctionnaires disposent des moyens juridiques leurs permettent de réaliser une adaptation constante des règles de droit à l’évolution des circonstances, c’set-à-dire qu’elles supposent soit que le pouvoir législatif ait délégué ses prérogatives au pouvoir réglementaire dans le domaine de l’expérience, soit que ce dernier ait reçu, en vertu de la constitution, des prérogatives importantes pour l’édiction des règles de droit. C’est une méthode souple, peu coûteuse et rapide, elle peut être un instrument privilégié de la reforme de l’administration. [8]

Or, l’expérimentation peut revêtir plusieurs formes :

Elle peut être globale, comme en France par exemple, la loi du 1er décembre 1988, RMI (revenu minimum d’insertion) a été reformé par la loi du 1er décembre 2008 qui est devenue: revenu de solidarité active (RSA).[9]

Plus fréquemment, elle peut être partielle et limitée dans le temps, afin de la généraliser au plus tard, pour des raisons financières ou politiques. Au Maroc par exemple, le régime d’assistance médicale (RAMED) qui a été lancé en 2008 uniquement dans la région tadla-azilal afin de la généraliser dans tout le royaume, mais malheureusement jusqu’à aujourd’hui, il n’a pas encore atteint l’objectif souhaité, de 30% de bénéficiaires de la population. [10]

A cet égard, l’expérimentation est une forme d’évaluation[11] on s’efforce de rôder la réforme avant de la généraliser sur tout le territoire, tout comme on expérimente un prototype avant de construire une chaîne de fabrication. Le but de ces dispositions est de lancer, dans ces circonscriptions témoins, une recherche sur la modernisation des services ou des administratifs.[12]

Ces expériences obéissent à des règles communes, elles voient leur durée limitée dans le temps, elles doivent provoquer à des titre expérimental, des transformations par décret ou arrêt à l’organisation existante. Leur but est donc d’arriver à prévoir des transformations à l’ordre existant. Autre trait commun à ces expériences, elles se trouvent en principe placées sous la responsabilité du chef du gouvernement ou premier ministre selon le régime de l’Etat, et du ministre de la fonction administrative.[13]

Enfin, il faut signaler que la méthode expérimentale est actuellement plus développée (voire généralisée) en matière de transfert de compétences, dans le cadre de la décentralisation. Cela nous conduit au fameux projet national de « la régionalisation avancée » concernant le partage des pouvoirs et aussi des responsabilités entre l’administration centrale et les administrations régionales. Pour conclure, l’expérimentation revient à faire référence à la connaissance acquise par la pratique de l’observation. Elle est constituée par l’ensemble des procédés permettant aux autorités publiques, à partir d’hypothèses et de projets qu’elles ont élaborés, d’expérimenter une réforme qu’elles envisagent. Tout simplement, la réforme expérimentale permet d’éviter les échecs retentissants et de réaliser une réforme de façon progressive [14]. 

2- Les indicateurs de la réforme réussie :

La Modernisation de l’Administration Publique (MAP) apparaît comme la

« Mère de toutes les réformes », et la seule voie possible pour remédier aux difficultés actuelles. Elle porte un triple enjeu :

 1)- le maintien d’un contrat social.

 2)- l’anticipation, la préparation et l’accompagnement de la société aux mutations en cours.

3)- l’aide à la résorption des déficits publics.

Une réforme efficace c’est celle qui mise sur six composantes récurrentes et déterminantes pour le succès et la réussite [15]: un terrain, un moment, un projet, un soutien politique, des hommes et des femmes, un pilotage. Aussi elle pointe trois paradoxes à résoudre : le paradoxe budgétaire (il faut réformer pour économiser, mais il faut dépenser pour réformer), la conduction du changement dans un système inchangé, et enfin la réforme réussie qui se retourne contre l’entité concernée.

Aussi, une réforme réussie exige que, les systèmes de l’administration publique doivent être bien équipés et doivent posséder des capacités et des compétences nécessaires, ainsi elle invite les gouvernements à « renforcer leurs capacités en matière d’administration et de finances publiques en introduisant des réformes dans le domaine de l’administration et de la gestion du secteur public, en mettant l’accent sur l’accroissement de l’efficacité et de la productivité, l’obligation de rendre compte et l’adéquation des institutions publiques, et encourage, selon qu’il convient, la décentralisation des institutions et services publics.[16]

Par ailleurs, c’est le plus souvent la dégradation des finances publiques qui amènent les pays à engager un programme de réforme de l’État, ainsi que l’évolution des attentes des citoyens et des entreprises ou bien encore la volonté de restaurer l’image de l’administration.

En outre, il ressort clairement que les économies sur les dépenses de personnel sont sans rapport avec les enjeux de réduction de la dépense publique. En France, un rapport du Sénat montre que la réduction du nombre des effectifs dans les préfectures, qui ont perdu 2 852 postes entre 2009 et 2012 (sur un total de 27 000 agents), n’a pas vraiment fait faire des économies sur les dépenses de personnel qui continuent de croître et atteignent 1,53 milliards d’euros en 2014, soit 88 % du budget total.[17]

La réforme de l’administration publique doit être le principal moyen permettant d’en limiter les effets néfastes pour les agents comme pour les usagers. La nécessaire réduction des déficits publics est d’alléger la dette publique.[18] Cela doit permettre d’impulser une véritable réforme de l’action publique, mais ne doit pas « pervertir » celle-ci en sélectionnant les mesures de modernisation en fonction des économies qu’elles sont susceptibles de générer.

Partie II : La modernisation de l’administration marocaine est un défi national

 

La politique de modernisation de l’administration a été marquée par la mise en place d’outils ou de méthodes telles que la démarche de qualité, le contrôle de gestion, l’évaluation… qui sont souvent présentés comme la solution à l’ensemble des problèmes de management de l’administration publique.[19]

Or, dans les pays développés, le concept de la modernisation de l’administration publique est devenu une préoccupation majeure qui concerne tous les composants de l’Etat. Ils ont compris que pour réussir un projet, il que faut tout le monde agir de son propre moyenne, car c’est la modernité qui invite à mettre de l’ordre, d’abord dans le mode de raisonnement, et en suite dans les zones de dysfonctionnement.[20]

Le Maroc est appelé à moderniser ses administrations publiques en fonction des exigences de plus en plus nombreuses des usagers du service public et aux nouvelles technologies de l’information et de la communication. Nous estimons que cela passe par une volonté universelle où tous les composants de la société civile doivent travailler en ayant le sens des responsabilités.

Nous allons aborder maintenant dans la partie qui suit, le rôle de deux catégories majeures dont leur valeur ajoutée est décisive pour la réussite d’une réforme administrative.

 

1- Le rôle des élites politiques et administratives dans la MAP :

Nous soulignons que les élites politiques et administratives sont peu incitées à s’impliquer.[21] Car les motivations ne sont pas plus fortes que l’ampleur de la réforme administrative, aussi, l’opinion publique ne se saisit pas du sujet, personne au sommet n’a réellement intérêt à une transformation en profondeur des politiques publiques et des organisations qui les sous-tendent.

Le rôle des élites dans la société contemporaine a beaucoup changé dans ce monde de complexité et d’interdépendance, nous avons besoin d’une élite différente de l’ancienne, diverse, ouverte et suffisamment formée aux nouvelles exigences du savoir moderne. [22]

Dans notre pays, on évoque toujours lors d’une campagne électorale les politiques à mener, mais  jamais les réformes préalables de l’administration qui sont le pilier de la réussite des politiques publiques.

Au niveau de la haute administration, les motivations ne sont pas plus fortes. Par exemple, un directeur d’administration centrale n’a a priori aucun intérêt à proposer une transformation en profondeur des politiques publiques dont il est responsable. Aussi, les membres des cabinets ministériels eux-mêmes qui, proposent souvent des réformes précises pour protéger leur ministre et se protéger eux-mêmes.

Encore, et plus loin de cette réalité, il existe des réseaux d’influence comme dans toute société humaine, qui sont contre toute réforme susceptible de les déranger. C’est pour cette raison que nous voyons des hommes politiques au plus haut niveau et qui sont très attachés à l’intérêt général et à faire avancer les choses, attentifs pour bien gérer leur carrière, ce qui nécessite de ne pas proposer ou décider d’orientations qui remettraient en cause certains tabous.

Ce « verrouillage » n’est évidemment pas général et absolu, mais il reste une influence néfaste qui freine le développement durable et en particulier la modernisation de l’administration publique.

Or, un autre constat inquiétant mais cette fois-ci au sein de l’administration marocaine, il s’agit   d’une baisse continuelle des moyens pour des missions qui augmentent, perte d’influence, faible reconnaissance interne et externe malgré un travail bien fait, réglementation ubuesque, décisions incompréhensibles ou trop tardives, absence de souplesse de gestion, etc…

L’objectif, est de passer d’un Maroc sur-administré à un État dynamique, agile, intégrant la culture numérique comme l’un de ses paradigmes, au service de ses citoyens et de ses entreprises, pour sortir de la situation actuelle et pour que chacun ait envie et espoir dans la société dont il est membre.

Tout simplement, nous  demandons aux élites politiques qui sont en charge de la mise en œuvre de la modernisation de l’administration publique de :

–  Penser à l’intérêt général en premier lieu,

– Répondre aux critiques récurrentes sur l’inefficacité supposée des rouages administratifs, les lenteurs de l’administration et son coût.

– Simplifier les procédures pour une bonne transparence.[23]

– Ne pas exiger des usagers des services publics des informations détenues par une autre administration.

– Personnaliser les services en généralisant la mise à disposition de télé-services complets[24] pour l’ensemble des démarches administratives. Les technologies disponibles permettent d’avoir des formulaires « intelligents » adaptés au profil de chacun.

– Laisser à l’usager le choix du mode d’échange avec l’administration. Presque la moitié de la population n’a pas accès à Internet, par choix, par absence de couverture ou par défaut d’appropriation (effet générationnel). Un passage exclusif par Internet ne serait ni opportun, ni pertinent : l’usager doit pouvoir choisir son mode d’échange avec le service public (télé-services, téléphone, guichet, courrier).

Parallèlement, les usagers de l’administration marocaine ont besoin aujourd’hui de prestations simples et non couteuses comme : l’accueil téléphonique qui reste moins performant, l’amélioration de l’accueil physique qui reste le lieu privilégié d’incarnation de la relation avec l’usager, le courrier postal mode de contact traditionnel mais peu maîtrisé : écrire pour se faire comprendre, le courrier électronique : un pari pour une administration moderne donc il faut Mobiliser les administrations sur la prise en charge du courrier électronique.

– Passer à une administration proactive, qui informe systématiquement les citoyens et entreprises de leurs droits. Une préoccupation importante de toute institution (administration) est que ses interlocuteurs (ses administrés) soient informés de leurs droits et actions, d’une part, et que l’interaction se fasse dans les conditions de la bonne administration, d’autre part.[25] 

2- La participation des usagers à l’amélioration de la qualité de l’administration publique

Les études aujourd’hui montrent que la participation des citoyens est primordiale dans tous les projets de l’Etat. C’est pace qu’elle multiplie ainsi le taux de réussite de mise en place des réformes, surtout dans notre pays où les mentalités ont du mal à évoluer.

Apporter à l’amélioration de la qualité du service rendu aux citoyens une attention quotidienne,[26]c’est l’un des enjeux définis pour les années à venir. L’évolution des rapports entre l’administration et ses usagers est un long processus enclenché dans la constitution marocaine. Elle se concrétise par quelques textes phares (création du Médiateur de la Royaume, loi sur l’Accès l’Information et aux Documents Administratifs ou encore la Protection des Données Personnelles)[27].

En outre, l’amélioration du service aux usagers passe par une participation active de ceux-ci au changement du service public, largement via les associations d’usagers. La prise en compte des critiques, des attentes et des propositions de celles-ci est nécessaire pour rapprocher les administrations des besoins des usagers.

L’évolution vers une logique de service aux usagers est donc liée à une participation beaucoup plus grande des associations d’usagers : si la décision technocratique et centralisée n’est plus la norme, on en reste actuellement à  l’information et à la consultation des usagers, le but est de les faire véritablement participer à l’élaboration des changements et des solutions aux problèmes, et de faire précéder la décision d’une véritable négociation. Les administrations sont encore loin de cet esprit d’implication des usagers à la décision, en témoigne par exemple la difficulté de l’Education Nationale à prendre en compte réellement les  parents d’élèves.

A titre indicatif, en France, le Secrétaire d’Etat chargé de la réforme de l’Etat et de la simplification a présenté un projet de loi ratifiant des  ordonnances prises sur le fondement de l’article 2 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens. Ces ordonnances ont créé des droits nouveaux au bénéfice des usagers, et amélioré le fonctionnement de l’administration[28].  Aussi, en France un simple citoyen a le droit d’assister aux réunions des conseils municipaux…

La question des usagers apparaît par endroit comme une affaire de droits du citoyen. Un thème porte probablement plus que tout autre la question de la citoyenneté administrative, c’est celui de la participation. [29]

Enfin, nous allons citer quelques engagements simples et efficaces, que toute administration publique doit prendre en compte, pour faciliter la participation des usagers au développement de leurs machines étatiques :

Ils s’organisent autour de 5 grands principes :

* Des horaires adaptés,

* Un accueil courtois,

* Des informations claires,

* Des délais garantis,

* Une écoute permanente.

Pour conclure, nous soulignons que notre administration publique a besoin d’une vraie réforme en profondeur qui se fait collectivement et non pas individuellement (Etat/Citoyens). Car l’administration partout dans le monde souffre  des maux tels que la corruption, le trafic d’influence, la concussion, encore l’abus de pouvoir [30]… La fiabilité d’une administration fonctionnant selon les principes d’un Etat de droit est considérée comme étant la condition première dont découlent l’efficacité, la responsabilité, la transparence et la qualité.

Aussi, l’administration doit se donner les moyens de devenir un « manager » : gérer, coordonner, informer… En un mot, faire en sorte que chacun à sa place donne le meilleur de lui-même et puisse concrétiser autant que possible ses souhaits en fonction de ses potentialités.

Sommaire 

INTRODUCTION

?PARTIE I: QUELLE REFORME EFFICACE AFIN DE MODERNISER L’ADMINISTRATION PUBLIQUE 

PARTIE II: LA MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION MAROCAINE EST UN DEFI NATIONAL

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

 

Ø Guido Bertucci, Adriana Alberti, Le Programme des Nations unies sur l’administration publique : Un programme en réinvention pour une réinvention de l’administration publique, p 365, Editeur : Revue Internationale des Sciences

Ø   Administrative 2005/2 (Vol. 71)

« Simplification des relations, entre l’administration et les citoyens », voir le Compte rendu du Conseil des ministres du 28 janvier 2015.

[1] Cf l’étude décennale sur les valeurs des Européens. Pierre Bréchon et Frédéric Gonthier : Atlas des Européens. Valeurs communes et différences nationales ; Armand Colin, 2013.

[2]  Bénédicte Delaunay, Chronique de l’administration, p559, Éditeur : Ecole nationale d’administration (ENA), 2014.

 

[3] -Charles Debbasch, L’administration publique.  P497  édition : Economica, 2005

[4] Ali Sedjari, Gouvernance, Réforme et Gestion du changement, P12, Edition : l’Harmattan, 2008.

[5] Ali sedjari- (gouvernance, réforme et gestion du changement ou quand le Maroc se modernisera…) P 18, Edition : l’Harmattan 2008.

[6] Chevallier. J, Science administrative, troisième édition, refondue P.U.F, paris,  2002, XV-p633.

[7] Lacasse.F et Thoenig.J,  L’Action publique, P39, L’Harmattan, Paris, 1996.

[8] Quême.P, L’Etat peut-il réussir ses réformes ? Pour un nouveau souffle, p476, L’Harmattan, 2002.

[9]JORF n°0298 du 26 décembre 2014 page 22292
texte n° 75. Décret n° 2014-1589 du 23 décembre 2014 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active.

[10] Site officiel du ministère de la santé, www.sante.gov.ma

[11] Florence Crouzatier-Durand Réflexions Sur Le Concept D’expérimentation

Législative, P 676,  Presses Universitaires de France | « Revue française de droit constitutionnel » 2003/4 n° 56

[12] Mamontoff.C, Réflexion sur l’expérimentation du droit, p358,  R.D.P, n°2, 1998.

[13] JORF n°27 du 1 février 1990 page 1346             

[14] R. Drago, Science administrative, Les cours de droit, 1980, p. 95.    J. Boulouis, « Note sur l’utilisation de la méthode expérimentale en matière de réforme », Mélanges Trotabas, LGDJ, 1990, p. 40.

 

[15] Prospectives de la conduite du changement dans le secteur public : premiers résultats. In Regards prospectifs sur l’État stratège, pp. 65-69, Le Plan, 2003. La Documentation française

[16] Guido Bertucci, Adriana Alberti, Le Programme des Nations unies sur l’administration publique : Un programme

en réinvention pour une réinvention de l’administration publique, p 365, Editeur : Revue Internationale des Sciences

Administrative 2005/2 (Vol. 71)

[17] Delaunay Bénédicte, Chronique de l’administration, p270, Éditeur : Ecole nationale d’administration (ENA), 2015. 

[18]  Jaroslav Blaha, République tchèque 2003-2004, p : 168, Éditeur : La Doc. Française, 2004.

[19] TROSA Sylvie, Donner sens aux méthodes de modernisation de l’administration, Revue française d’administration publique (RFAP), 02/2011, n° 135, pp. 533-548.

[20] Ali Sedjari, (gouvernance, réforme et gestion du changement ou quand le Maroc se modernisera…) P 21, Edition : l’Harmattan 2008.

[21] Michel Crozier et Erhard Friedberg « L’acteur et le système », Éditions du Seuil, 1977

[22] Ali Sedjari, « gouvernance, réforme et gestion du changement », p53, p54, Edition : l’Harmattan- GRET, 2008.

[23] Azzeddine DIOURI, Stratégies de transformation de l’Afrique en continent émergent Modernisation de l’Administration Publique Expérience Marocaine, p7, décembre 2011.

[24] Télé-services remplissables en ligne, adaptés à la situation du demandeur, aide en ligne, simplification des termes, etc. 

[25] Imola Streho, La bonne administration dans l’Union européenne, p76, Éditeur : OFCE, 2014.

[26] Athissingh Ramrajsingh, et Parina Hassanaly, La démarche qualité dans le service public : un exemple d’application dans l’enseignement supérieur, p 63, Editeur : A.A.E.L.S.H.U.P, 2010.

[27] Voir l’Article 19 et 27 de la Constitution Marocaine de 2011

[28] « Simplification des relations, entre l’administration et les citoyens », voir le Compte rendu du Conseil des ministres du 28 janvier 2015.

[29] Philippe WARIN, La participation des usagers, contrepoids à l’implication des clients, p27, les cahiers du DSU, 2002.     

[30] – Terry L .Cooper, « Public administration ethics : Theory and praxis in the united  states of America », Asian journal of public administration, 1992, vol 14 N°1, p.80.

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