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financement externe des collectivités territoriales à l’ombre de la pandémie COVID-19 : vers l’élaboration des procédures de prêts et de dons publics.
AMAR Ahmed
-Doctorant à la Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales Souissi Université Mohammed V Rabat
– Structure de Recherche : équipe de recherche sur la performance administrative et financière
-Option : Droit public
Introduction :
Il y a encore peu de temps, l’équilibre budgétaire, voire même l’excédent, était considéré comme indispensable de l’atteindre. Inversement la dette était appréhendée comme le mal quasi absolu qu’il fallait absolument éviter ou maîtriser. Or, depuis la crise du coronavirus les politiques qui sont menées par les États pour tenter de la juguler font prédominer le « quoiqu’il en coûte ». Si bien que l’équilibre budgétaire est jeté aux orties et quant à la dette les critiques dont elle faisait l’objet sont passées aux oubliettes. Pour le secteur public, mais aussi pour le secteur privé, l’emprunt apparaît comme la seule voie de recours pour vaincre la crise sanitaire et la crise économique qu’elle engendre. Un tel oubli de l’équilibre budgétaire, ce totem essentiel de ce qui a été dénommé « la nouvelle gestion publique », n’est pas seulement le produit d’un vent de panique provoqué par un cataclysme dont on peut imaginer les effets catastrophiques à venir. Quitte à surprendre, cet oubli est aussi le révélateur de la vanité de ce qui est avant tout un idéal posé en principe qui a trouvé ses forces en s’enracinant dans un terreau extra-financier.
La notion d’équilibre qui fait partie d’un fonds ancestral, d’un savoir partagé, d’un sens commun jouant un rôle tout autant interprétatif que rassurant des phénomènes sociaux, déborde largement le domaine des finances. Explicatif et sécurisant, le principe d’équilibre en soi a toujours été́ entendu comme source de stabilisation d’un environnement ressenti comme fragile, changeant, secret et finalement angoissant. Prenant ses racines dans l’Antiquité́ à la fois du côté de la philosophie mais aussi de la technique, l’équilibre figure parmi les principes essentiels pour fonder un fonctionnement stable de l’univers. Le cosmos est par exemple conçu alors comme un ensemble harmonieux dont la terre constitue le pivot immobile autour duquel les astres se maintiennent en équilibre.
La baisse effrayante des recettes des collectivités territoriales forme un ensemble de contraintes budgétaires qui limitent le pouvoir de décision des responsables de l’action publique territoriale, Le déficit budgétaire crée lors de cette crise sanitaire a son impact directe sur la situation économique des collectivités territoriales, le recours aux financements externes (alternatifs) constitue la partie la plus importante de notre réflexion vu son caractère proactif.
Ce travail s’inscrit clairement dansLe cadre de décentralisation, dans sa forme la plus aboutie (dévolution), repose sur le transfert de compétences et de responsabilités en matière de services publics à des autorités subnationales (collectivités territoriales) jouissant d’une autonomie de décision, reconnue par la Constitution et/ou la loi. L’exercice des compétences dévolues d’une manière efficace et responsable est tributaire, entre autres, de la disponibilité de ressources adéquates en volume et diversifiées en nature. Il s’agit, en premier lieu, des recettes (fiscales et non fiscales) que les collectivités territoriales peuvent mobiliser par elles-mêmes; ces recettes sont complétées par des transferts budgétaires provenant du gouvernement central dans le but de combler « l’insuffisance » de financement des compétences décentralisées et atténuer les disparités de ressources propres ou des besoins en dépenses entre collectivités territoriales (péréquation). Eventuellement, des mécanismes pertinents sont également à prévoir pour permettre aux collectivités territoriales de financer leurs investissements : subventions spécifiques, emprunts, accès aux marchés des capitaux.
L’importance du sujet réside dans le fait de toucher les dimensions et les formes de traitement de la gestion territoriale et la problématique du financement durant la pandémie COVID-19, le travail alors qui nous attend n’est rien d’autre qu’un intérêt pour la partie financière des collectivités territoriales à la lumière de la pandémie.
Les collectivités territoriales sont sur la ligne de front de la lutte contre le COVID-19, Mais au-delà de cet engagement, il est évident que la pandémie aura un impact sur les collectivités territoriales, particulièrement sur le plan financier. Un modèle évalue l’impact de la pandémie sur les ressources financières et les dépenses d’investissement des collectivités territoriales.
Le COVID-19 fait craindre les pires conséquences économiques depuis la Grande dépression de 1929, selon le FMI. Au Maroc, selon la Confédération Générale des Entreprises du Maroc (CGEM), une baisse entre 30% et 50% de l’activité est notée pendant les trois premiers mois du confinement. La Secrétaire Exécutive de la Commission Économique pour l’Afrique (CEA), Mme Vera Songwe, prévient, qu’au-delà de la baisse de l’activité, de nombreuses petites et moyennes entreprises risquent « de mettre la clé sous la porte ». Quant à l’activité économique du secteur informel qui occupe les deux-tiers des actifs dans les villes africaines, le confinement implique un arrêt pur et simple, ce qui implique en pratique un chômage massif et une baisse drastique des revenus.
Au niveau territorial, l’impact risque d’être plus important pour deux raisons. La première est liée au fait que le secteur moderne dans les collectivités territoriales (hors capitales nationales) est constitué d’une myriade de pme-pmi dont la capacité à absorber des chocs systémiques comme celui du COVID-19, est faible. Une grande part de ces activités économiques ne survivra certainement pas aux conséquences du COVID-19. La seconde est due au fait que le secteur informel est majoritaire dans ces collectivités territoriales : entre 35% et 50% de la valeur ajoutée et entre 60% et 80% de l’emploi. La valeur ajoutée de ce secteur est proportionnelle au temps d’exercice que leur laisse le confinement décidé par les autorités nationales et territoriales.
La crise du COVID-19 est avant tout sanitaire mais a d’ores et déjà des répercussions considérables sur l’économique, le social, le familial, le personnel. C’est dans de tels moments que l’action publique prend tout son sens et retrouve ses lettres de noblesse. Les collectivités territoriales sont prioritairement concernées et devront assumer des conséquences financières particulièrement lourdes et inquiétantes.
La puissance publique est en première ligne face à une crise dont la nature implique considérablement les collectivités territoriales. Elles assument un nombre de compétences vitales des territoires et malgré la progression de l’épidémie dans les effectifs, le confinement et ses contraintes, il s’agit de pérenniser les politiques publiques indispensables, ceci en offrant la meilleure protection sanitaire aux agents mobilisés.
Aujourd’hui polarisées pour assurer la continuité des services publics ou aider les entreprises, les collectivités territoriales doivent commencer à anticiper le choc financier qui les guette. Un vrai et bel effet de ciseaux entre une baisse des recettes et la survenance de dépenses qui n’auraient pas eu lieu en temps normal.
Sur 2020, la baisse concernera avant tout la fiscalité indirecte, les redevances de gestion du domaine public, et les produits tirés de l’exploitation du domaine public. Les droits de mutation devraient, en volume, générer le plus significatif recul de recettes.
Les collectivités territoriales vivent dans un manque de ressources financières, ce qui a grandement affecté leur productivité dans la gestion des affaires publiques territoriales, et dans ces circonstances les collectivités territoriales peuvent recourir à des financements externes car ces derniers ne dépendant pas uniquement de leurs propres ressources pour financer leurs projets de développement, au contraire ils recourent aux Dons et subventions publiques ( tout financement externe ) , ce dernier est considéré comme un financement exceptionnel auquel les collectivités territoriales ont recours lorsqu’ils ne peuvent pas couvrir leurs dépenses et financer également leurs projets soit par des crédits ou par des Dons publics.
Plusieurs raisons justifient que les collectivités territoriales recourent aujourd’hui à des ressources alternatives pour financer leurs politiques publiques alors que cela n’a pas toujours été le cas par le passé. Le recours aux financements alternatifs s’explique en premier lieu par la raréfaction des ressources publiques et le coût important de certains projets. Les collectivités territoriales ne pouvant assumer seules les projets d’envergure, elles cherchent à faire cofinancer les politiques publiques qu’elles mènent, et donc à en répartir le coût financier entre plusieurs acteurs, qu’ils soient publics ou privés, par exemple dans le cadre de contrats de partenariat public privé. La diversification des ressources financières des collectivités territoriales s’explique en deuxième lieu par l’invocation de plus en plus fréquente du principe d’additionalité par les bailleurs. En effet, de plus en plus d’acteurs, à l’instar de l’Union européenne pour les fonds structurels, 1, n’acceptent de contribuer à un projet qu’en complémentarité de la participation financière d’autres acteurs. Les collectivités territoriales sont alors incitées non seulement à participer en partie au financement mais également à rechercher d’autres financeurs dans la mesure où une aide financière aura souvent plus de chances d’être obtenue si le dossier montre que d’autres acteurs ont également souhaité s’associer au projet, montrant ainsi la qualité de celui-ci. En outre, certaines collectivités territoriales commencent à innover dans le financement de leurs politiques publiques, n’hésitant plus à recourir à des montages financiers plus complexes pour parvenir à réaliser un projet. À cet égard, la modernisation des financements alternatifs traditionnels offrent désormais de nouvelles possibilités, qu’il s’agisse des redevances ou de la fiscalité de poche Enfin, le désengagement financier de l’État constaté depuis une décennie incite également les collectivités territoriales à développer leurs ressources propres afin de devenir moins dépendantes de celui‑ci et de sa politique de régulation budgétaire. En effet, le gel des dépenses de l’État qui a été annoncé sur la durée du budget triennal 2011‑2013 va se traduire, sinon par un désengagement de l’État, au moins par un recentrage de son action et par une plus grande sélectivité dans les financements qu’il va entreprendre. Cette démarche va en particulier intervenir dans le cadre des cofinancements qui étaient accordés jusqu’à présent aux collectivités locales, notamment en matière d’investissement. En effet, le coût élevé initial de certaines infrastructures ainsi que l’effet d’induction que leur construction et leur gestion peuvent provoquer sur les dépenses publiques incitent désormais l’État à recentrer sa politique de cofinancement de nouveaux équipements. Cette nouvelle stratégie incite là encore à innover en matière de financement afin de pouvoir parvenir à financer autrement des équipements qui sont toujours considérés comme indispensables.
Sur la base de ces données, hypothèses et questions secondaires peuvent être formulées :
- Diversification des sources de revenus des collectivités territoriales par des financements externes : un patchwork ou une solution optimale durant la période de la pandémie COVID-19 ?
- Les collectivités territoriales entre nombreux prêts et dons : deux contours flous
Cependant, dans quelle mesure le financement externe des collectivités territoriales durant la période de pandémie peut-il les libérer du déficit budgétaire ou de la situation critique attendue ?
Et pour répondre à cette problématique nous avons opté pour le plan suivant :
Partie I : Fonds d’équipement communal et politique de prêts à la lumière des lois organiques des collectivités territoriales.
Paragraphe 1 : les prêts selon les lois organiques des collectivités territoriales : rationalisation des procédures.
Paragraphe 2 : Rôle de Fonds d’équipement communal dans le processus de crédits lors de la pandémie COVID-19.
Partie II : Dons et subventions publiques : vers l’élargissement des financements externes des collectivités territoriales.
Paragraphe 1 : Dons et subventions de fonctionnement.
Paragraphe 2 : Dons et subventions d’équipement.
Conclusion :
Partie 1 : Fonds d’équipement communal et politique de prêts à la lumière des lois organiques des collectivités territoriales.
Les crédits constituent l’une des ressources externes qui couvrent les besoins des collectivités territoriales notamment dans les budgets de leur équipement et investissement, de sorte que le fonds d’équipement communal est la seule institution spécialisée dans l’emprunt communal, cependant la politique d’emprunt intérieur définit toujours un ensemble de difficultés qui nécessitent une réforme, Ainsi il est nécessaire d’adopter une nouvelle stratégie notamment après le développement de la gestion des affaires publiques locales et de mettre en place un cadre qui valoriserait le rôle du fonds d’équipement communal à travers sa participation autant que possible aux premières parties des projets . Cet outil ouvrira également des horizons prometteurs car le fonds s’est engagé dans un engagement fort pour leur donner de réelles perspectives de développement dans le cadre d’une programmation urgente.
Paragraphe 1: les crédits selon les lois organiques des collectivités territoriales : rationalisation des procédures.
La constitution de 2011 a crée une rupture avec la philosophie de l’option décentralisée par la constitutionnalité de nombre de ses constituants d’une manière qui en a fait un pari national, dans le quatrième paragraphe du premier chapitre en affirmant que l’organisation territoriale du Royaume est décentralisée basée sur la régionalisation avancée , ceci s’ajoute à de nombreux principes couverts au chapitre IX du document constitutionnel ( le principe de la libre administration , le principe de subsidiarité ) .
De plus, la qualification des compétences en fonction de la gestion du FEC augmenterait son niveau de gestion pour devenir une mesure efficace qui va au-delà de ce qui est traditionnel et s’ouvre aux principes de gestion bancaire qui garantissent la réalisation d’une mesure efficace.
Alors que les lois organiques des collectivités territoriales mettaient l’accent sur les opérations d’emprunt comme source de financement des budgets territoriaux, et faisaient référence à cet égard à un texte réglementaire concernant les règles auxquelles ces opérations seront soumises au cours de l’année 2017 des décrets spécifiques à ces règles ont été publiés, confirmant le caractère exclusif de l’octroi de prêts aux fins de financement des dépenses d’équipement avec la possibilité d’être alloué pour financer les contributions de la communauté dans des projets faisant l’objet de contrats de coopération ou de partenariat .
La chose la plus importante qui a été apportée par ces décrets est liée à l’élargissement du cercle d’emprunt des collectivités territoriales car ils peuvent désormais recourir à l’emprunt auprès d’établissements de crédits nationaux, étrangers ou internationaux, après avoir indiqué les décisions qui y sont liées au gouverneur, puis l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur en ce qui concerne la région.
Le visa était limité aux décisions d’emprunt et de garantie avec l’approbation de l’établissement de crédit et le contrôle des éléments suivants :
- Respect des délibérations du conseil délibérant.
- La capacité financière des collectivités territoriales de payer les versements de prêts
- Conditions du contrat de prêts
- Les garanties accordées par la CT, si nécessaire
Les mêmes décrets reconnaissaient que le contrat de prêt devait être stipulé , sous une forme particulière comme suit :
- Le montant du prêt
- L’objet du prêt
- Durée de remboursement du prêt
- Taux d’intérêt fixe ou variable approuvé
- Techniques d’amortissement des prêts
- Mécanismes de prêt anticipé
Paragraphe 2 : situation et rôle du Fonds d’équipement communal dans le processus de crédits lors de la pandémie COVID-19.
Le produit net bancaire (PNB) du fonds d’équipement communal (FEC) au cours du premier trimestre de 2020 s’est établi à 146 Millions de Dirhams, marquant une progression de 10 % par rapport à la même période en 2019.
Cette hausse est le résultat de l’effet combiné des décaissements de prêts, du taux de recouvrement de 98 % à fin mars 2020 et de l’optimisation du cout des ressources mobilisées, indique un communiqué de FEC.
La situation de l’endettement financier, au 31 mars 2020 est principalement constituée d’emprunts obligatoires et d’emprunts financiers intérieurs, respectivement à hauteur de 39 % et de 34 %, fait savoir le communiqué relevant que la structure de l’endettement du FEC dénote une stratégie de diversification des ressources orientée vers une ouverture sur les financements internationaux.
Au titre du premier trimestre, les engagements de prêts ont atteint 515 MDH, dont 60 % au profit des conseils régionaux, qui confirment leur montée en puissance dans la structure des prêts engagés. Grâce à l’intensification des projets territoriaux au cours des dernières années, souligne le FEC, Notant que 45 % des engagements de prêts à fin mars 2020 concernes des projets d’infrastructures dans le programme de réduction des disparités territoriales et sociales.
Ces données renvoient au fonctionnement de l’institution de la même manière pendant la période de crise financière et économique résultant de l’épidémie, mais avec la nécessité de prendre les mesures proactives et d’étudier les prêts avant de les octroyer aux collectivités territoriales en fonction des exigences de lutte contre le déficit prévu .
Le caractère de prudence et de méfiance en la matière il est resté la pierre angulaire de l’organisme vu la situation financière fragile du pays durant cette période et avec l’exacerbation des exigences des collectivités territoriales, le rôle du FEC reste d’envisager l’avenir de ces institutions.
Partie II : Dons et subventions publiques : vers l’élargissement des financements externes des collectivités territoriales.
Le processus de réforme du système décentralisé qui fait aujourd’hui des collectivités territoriales l’autorité exclusive de la plupart de tout ce qui touche à la gestion des affaires publiques et qui appelle à actualiser ce texte de loi réglementant la distribution du produit de la taxe sur la valeur ajoutée qui date de 1985 , pour suivre le rythme de la réalité dans laquelle vivent les collectivités territoriales aujourd’hui , et que les critères de répartition de cette taxe sont en adéquation avec les exigences de chaque CT , ce qui est nécessaire pour parvenir à la sagesse de répartition.
En revanche, nous constatons que l’essentiel de l’aide financier apporté par l’Etat s’accompagne d’une sorte de pression exercée sur certaines collectivités dans un certain sens, ce qui est considéré comme une ingérence indirecte dans les choix des collectivités territoriales, ce qui appelle à donner la liberté aux collectivités d’agir selon ses choix pour parvenir à une mesure indépendante.
Au cas ou ils ne pourraient pas gérer leurs projets de développement de la manière envisagée, ils recourent à l’emprunt comme nous l’avons vu précédemment ou ils recourent à la demande de subventions ou de l’aide dite financière accordée par l’Etat aux collectivités territoriales, en adoptant des moyens de relever la part des collectivités dans la taxe sur la valeur ajoutée. Plus le plafond légalement défini de 30 % est bas, et de l’allocation d’un soutien exceptionnel à des collectivités qui n’ont pas de capacité autofinancées pour répondre aux besoins de base en équipements, et nous renvoyons ici à la nécessité de démocratiser ce mécanisme et de ne pas de laisser otage des conditions et dispositions imposées par le ministère de l’intérieur, notamment en ce qui concerne les descendants affectés pour les dépenses intercommunales.
Si les subventions sont des aides financières que l’Etat apportera au bénéfice des collectivités territoriales dans le but de faire face à cette pandémie et à la privatisation provoquée par l’émergence du virus afin d’atteindre des objectifs de développement local à travers les financements de projets et d’équipements, alors que ce type d’intervention financière vise soit à financer la première partie à partir le budget de fonctionnement ( solde ou aide au fonctionnement ) , ou pour financer la deuxième partie du budget d’équipement ( aide à la transformation ) .
Paragraphe 1 : Dons et subventions de fonctionnement.
L’aide au fonctionnement est considéré comme une technique financière pour aider les collectivités territoriales, elle a pour but de faire face à cette pandémie et à la pénurie de ressources ordinaires qui a entrainé la faiblesse financière de ces dernières dans la gestion des affaires publiques locales ,et comme l’aide à la gestion n’est pas généralement suffisant même pour couvrir les dépenses de fonctionnement , c’est – à dire quelle cherche à couvrir le déficit estimé .
L’aide au fonctionnement vise également à équilibrer à un niveau plus large, en réduisant la disparité qui existe entre les différentes collectivités territoriales qui supportent les mêmes dépenses obligatoires, malgré la disparité de leur capacité fiscale et donc de leur potentiel financier, le but de ces subventions est de réduire le fardeau de certaines des autres dépenses de fonctionnement occasionnées par les collectivités territoriales.
Paragraphe 2 : Dons et subventions d’équipement.
Les aides aux subventions d’équipement sont considérées comme un outil financier accordé par l’Etat aux collectivités territoriales afin de leur permettre de faire face aux charges et de les inciter à compléter l’équipement d’intérêt commun, national et territorial , notamment dans cette circonstance exceptionnelle provoquée par l’émergence du virus COVID-19 .
Et sur la base d’une étude préparée par les cadres de la direction régionale du ministère de la santé, et sur financement du conseil de la région de Casablanca-Settat et de chacun des conseils de préfectures et de commune de Casablanca, il a également confié les taches de tutelle délégués aux deux sociétés de développement local (casa event, casa aménagement).
Et si les aides à l’équipement ou les subventions concernent les financements des programmes de travaux de transformation proposés par les collectivités, alors elles sont réparties selon des mesures qui tiennent compte d’un ensemble de facteurs, d’une part sont de nature technique, ce qui inclut la capacité de consommation des crédits, l’effort de financement territorial, la capacité technique à mener à bien les projets. D’autre part il existe des facteurs d’ordre général qui se résument en un élément de base lié au développement harmonieux des différentes communes, préfectures, provinces et régions du royaume, car il prend en compte les collectivités territoriales défavorisées, les collectivités représentant le centre puis les collectivités les moins équipés ou ceux qui nécessitent un effort particulier .
Conclusion :
Certes, les vestiges de cette pandémie qui a frappé le Maroc entraineront une dégradation majeure de l’économie, au vu de ces conditions, les collectivités territoriales connaitront un déficit budgétaire pour gérer leurs affaires publiques locales et que les subventions de l’Etat ou les aides publiques fournies pour soutenir leurs budgets comme l’une des ressources financières exceptionnelles ou extérieures sont la base sur laquelle elles sont faites. S’appuyant toujours sur lui pour combler le déficit au niveau des budgets de fonctionnement et d’équipement et il est claire pour nous que le système de financement extérieur connait des difficultés qu’il faut résoudre pour répondre aux objectifs fixés pour l’avancement de la gestion des affaires publiques locales et à l’accession à l’autonomie des collectivités territoriales , mais cela ne dépend pas seulement du niveau de ressources mais aussi au niveau de dépenses en termes de rationalisation et d’orientation .
En premier lieu, il est nécessaire d’insuffler aux élus locaux une nouvelle culture. Même si elle émerge, il n’existe pas encore chez ces derniers une véritable appétence pour favoriser les financements alternatifs et innover financièrement. Le manque d’innovation dans les montages réalisés pour financer les politiques locales s’explique en particulier par la formation insuffisante des élus locaux à l’ingénierie financière publique.
Pour mener une politique financière active lors de la pandémie COVID-19, les collectivités territoriales peuvent ’appuyer sur les financements alternatifs qui sont aujourd’hui connus, mais également sur des ressources moins traditionnelles. Ces financements qui sont actuellement rarement mis en œuvre pourraient connaître demain un développement plus important.
- en œuvre ? , 2015
Fonds d’équipement communal, document de référence relatif à l’exercice 2018 et au 1er semestre
Bibliographie :
- François Paul Yatta , Impact du COVID-19 sur les ressources financières et les dépenses d’investissement des collectivités territoriales,2020
- William Gilles, les financements alternatifs des collectivités territoriales, 2012
- Matthieu Collette, financement local et accès aux ressources externes : quelles options et quelles conditions de mise 2019
- Loi organique n° 111-14 relative aux régions promulguée par le dahir n° 1-15- 83 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015) (BO n°6440-3 du 18 Février 2016)
- Dahir n°1-15-84 du 20 ramadan 1436 (7juillet 2015) portant promulgation de la loi organique n°112-14 relative aux préfectures et provinces, Bulletin Officiel N° 6440 du 09 Joumada I 1437 (18 Février 2016)
- Dahir n°1-15-85 du 20 ramadan 1436 (7juillet 2015) portant promulgation de la loi organique n°113-14 relative aux communes, Bulletin Officiel N° 6440 du 09 Joumada I 1437 (18 Février 2016)
- حمزة زنتاري التمويل الخارجي للجماعات الترابية في جاءحة كورونا مجلة القانون والاعمال الدولية 2020
- www.la gazettedescommunes.com
- Agence Marocaine de presse
