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Regards croisés sur la genèse discutable d’un principe constitutionnel
La libre administration des collectivités territoriales :
Regards croisés sur la genèse discutable d’un principe constitutionnel
Azddine LAASSAL
Doctorant chercheur à l’Université Mohammed V
Faculté de droit de Salé
Résumé
L’appréhension du principe de libre administration peut enfin souffrir, au plan juridique, de sa double nature, qui peut en obscurcir la portée. La libre administration des collectivités territoriales apparaît, en effet, deux fois dans le texte de la Constitution : il figure à l’article 136 et 146 (dernier alinéa), dans le Titre IX consacré aux collectivités territoriales ; mais il apparaît d’abord à l’article 34 qui détermine le domaine de la loi. Ce qui souligne, et postule, qu’avant d’être un principe qui limite la compétence du législateur, il est d’abord un principe qui fonde cette compétence. Cette dimension première est robuste et éprouvée, elle est garantie sans faiblir par la jurisprudence et par celle de la Cour constitutionnelle. En regard, la deuxième dimension peut paraître plus incertaine, plus friable, moins normative. Et cet effet de contraste peut brouiller les pistes et contribuer à faire douter de la fermeté et de la portée du principe.
S’interroger sur le point de savoir si le principe de libre administration des collectivités territoriales a une portée normative peut apparaître, après la révision constitutionnelle de 2011, comme inutilement paradoxal, pour ne pas dire provocateur. Comment, en effet, imaginer aujourd’hui, qu’une phrase, inscrite dans le corps même des articles 136 et 146 (dernier alinéa) de la Constitution, pourrait demeurer sans force juridique ? Alors qu’il est bien acquis que toutes les normes inscrites dans la Constitution ou dans les textes auxquels renvoie son préambule ont également valeur constitutionnelle ? La cause est ainsi entendue. Le principe de libre administration a pleine valeur constitutionnelle et est investi de la force juridique qui en découle. D’où vient alors que l’on persiste à s’interroger et à douter ?
Abstract
The apprehension of the principle of free administration can finally suffer, from the legal point of view, of its double nature, which can obscure its scope. The free administration of local and regional authorities appears, in fact, twice in the text of the Constitution: it appears in article 136 and 146 (last paragraph), in Title IX devoted to local and regional authorities; but it first appears in Article 34 which determines the area of the law. These underlines, and postulates, that before being a principle which limits the competence of the legislator, it is first of all a principle which bases this competence. This primary dimension is robust and proven, it is guaranteed without weakening by case law and that of the Constitutional Court. On the other hand, the second dimension may seem more uncertain, more brittle, less normative. And this effect of contrast can cloud the tracks and contribute to raising doubts about the firmness and the scope of the principle.
Questioning whether the principle of free administration of local authorities has a normative scope may appear, after the constitutional revision of 2011, to be unnecessarily paradoxical, not to say provocative. How, indeed, imagine today that a sentence, inscribed in the body of articles 136 and 146 of the Constitution, could remain without legal force? While it is well established that all the standards enshrined in the Constitution or in the texts to which its preamble refers also have constitutional value? The cause is thus heard. The principle of free administration has full constitutional value and is invested with the resulting legal force. Where then does one persist in questioning and doubting ?
On le sait, la constitution marocaine de 2011 évoque à deux reprises la libre administration des collectivités territoriales[1]. D’une part, à l’article 136 pour préciser que l’organisation territoriale du Royaume repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité. D’autre part, à l’article 146 qui prévoit que ce sont les lois organiques[2] qui fixent les règles de gouvernance relatives au bon fonctionnement de la libre administration, au contrôle de la gestion des fonds et programmes, à l’évaluation des actions et à la reddition des comptes.
La compréhension de ces dispositions suppose, pour que leur mise en œuvre soit effective, de définir précisément les termes utilisés. Au moins ceux qui interrogent et suppose des questionnements, comme la « libre administration » elle-même[3] et la notion de « principe » concrètement constitutionnalisé.
S’agissant de la libre administration, on peut d’abord logiquement déterminer ce qu’elle n’est pas. Ipso facto, on peut convenir que la libre administration signifie autonomie de gestion : « administrer ce n’est pas gouverner et encore moins légiférer »[4]. L’organe délibérant administre librement par ses décisions mais, et c’est une raison supplémentaire de les distinguer, il ne détermine lui-même ni les compétences ni les ressources de la collectivité.
Quant à la notion de « principe », elle ne va pas de soi. Outre la généralité qui caractérise tout principe, F.Luchaire ne propose rien d’autre que le critère très relatif de l’importance[5], qu’il s’agisse pour le Conseil constitutionnel français de déterminer ce qui est de la compétence législative ou d’évaluer l’atteinte portée par le législateur à un tel principe. Si ce Conseil constitutionnel fait très souvent référence aux principes fondamentaux dans leur globalité, la lecture de ses décisions ne permet pas vraiment d’en dresser une liste précise et certaine, et les auteurs qui ont tenté de le faire à diverses périodes[6] se contentent en réalité de ranger de très nombreuses solutions concrètes et ponctuelles (dont on ne peut raisonnablement considérer qu’elles sont toutes autant de principes fondamentaux) dans des catégories : notamment (mais pas exclusivement), celle qui regroupe les obligations imposées aux collectivités territoriales ou celle qui à l’inverse rassemble des règles leur assurant des garanties.
Le Conseil constitutionnel français, s’éloignant de la lettre de la Constitution, a fait de la libre administration, d’une manière discutable, un principe juridique qui synthétise presqu’à lui seul l’essentiel du contenu et de la portée de l’autonomie locale et ce choix s’accompagne de méthodes d’interprétation et de contrôle qui ne semblent pas particulièrement favorables à cette autonomie.
En fait, il n’en reste pas moins que la libre administration demeure, in extremis, une finalité. Certes, elle a besoin d’un certain nombre d’outils, il s’agit notamment de l’autonomie financière, de la coopération, de l’intercommunalité et spécialement le pouvoir réglementaire. D’ailleurs, ces moyens sont expressément prévus par la constitution, reste qu’il ne faut pas oublier que le pouvoir réglementaire constitue un outil fondamental dans la mesure où il est susceptible de régir pratiquement les compétences reconnues aux
collectivités territoriales de manière spécifique[7].
Nonobstant, ce système consistant essentiellement en l’octroi d’un certain pouvoir aux autorités locales, repose sur un principe fondamental : celui de la libre administration des collectivités territoriales. La consécration de ce principe dans l’organisation territoriale du Royaume, par la Constitution marocaine de 2011 serait selon, François-Paul Blanc, l’aboutissement d’une longue évolution, enracinée dans le droit instauré par le protectorat[8].
Le pouvoir réglementaire est traditionnellement défini comme le pouvoir d’édicter des règles à portée générale et impersonnelle sous forme d’actes administratifs unilatéraux[9]. C’est ce que vise effectivement l’article 140 alinéa 2 de la constitution de 2011 qui affirme que « Les régions et les autres collectivités territoriales disposent, dans leurs domaines respectifs, dans leur ressort territorial, d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions ».
Autrement dit, s’il existe – à titre d’exemple – une répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales ; celle-ci n’est pas prévue par la constitution et elle ne saurait concerner que le domaine réglementaire, celui-ci pouvant être national ou local. Ainsi, la constitution ne garantit pas de domaine de compétences au profit des collectivités territoriales, mais assure une liberté d’action dans les domaines de compétences qui lui sont attribués par la loi[10].
Cependant, si le pouvoir réglementaire national intervient pour
préciser les conditions de mise en œuvre de la loi[11], il appartiendra aux collectivités territoriales, dans le cadre de leur libre administration, de disposer d’un pouvoir règlementaire qui permet de préciser les modalités de l’exercice de leurs compétences dans le cadre de la loi.
Pour sa part, la Constitution englobe, dans le domaine de la loi, la libre administration des collectivités territoriales mais aussi leurs compétences et leurs ressources. L’article 140 de la Constitution n’est pas une source directe de compétences pour les collectivités territoriales mais il est un titre de compétence pour la loi.
I.- La consécration de la libre administration comme
principe juridique, unique et global
La libre administration n’est pas seulement présentée comme un principe juridique (A), elle est aussi un principe unique (B) se substituant à la pluralité des principes fondamentaux et un principe global (C) qui annexe les compétences et les ressources des collectivités territoriales.
A.- Un principe juridique
La constitution marocaine a choisi de qualifier la libre administration de principe[12]. En France, cette appellation, absente de la lettre de la Constitution pour ce concept, ne s’explique pas par la valeur constitutionnelle qui lui est reconnue et qui ne fait pas l’objet de débat[13]. Le Conseil utilise en effet beaucoup d’autres vocables dont il affirme à chaque fois la valeur constitutionnelle : des « principes » mais aussi des « règles », des « objectifs », des « prescriptions », des « dispositions », des « exigences », des « droits », et même un « concept juridique »[14].
Les premières décisions attestent des hésitations du Conseil constitutionnel : il évoque le « principe de libre administration[15] », le « principe fondamental de la libre administration [16] », mais simplement « la libre administration [17]». La doctrine[18] adopte l’appellation de principe, à l’exception notable de J. Boulouis[19]. Le Conseil d’Etat prend la suite[20]et, par un phénomène de mimétisme et d’influences réciproques, chaque auteur se réfère aujourd’hui implicitement aux autres pour ne pas discuter l’appellation de principe. Et lorsque le Conseil constitutionnel emploie, souvent, la simple expression de « libre administration », les commentateurs sous-entendent qu’il s’agit bien toujours du principe.
La doctrine, dont c’est pourtant le rôle critique, n’a rien vu d’anormal à cette qualification. Aucun sourcillement, aucune interrogation à la lecture d’une disposition que le Conseil constitutionnel nous invite à énoncer désormais : « les principes fondamentaux du principe de libre administration… ». Comme si l’expression « les principes d’un principe » avait un sens logique évident pour tous. Il est vrai que trop peu d’auteurs s’interrogent sur la définition des catégories conceptuelles qu’ils emploient. L’expression de principe est bien commode et plus on l’utilise, moins on l’analyse[21]. Or, les significations du mot sont diverses[22]et, parmi celles-ci, les principes juridiques occupent une place qui ne se passe pas de définition.
En interrogeant les auteurs qui ont tenté de définir ce qu’est un principe juridique[23], on peut convenir, avec J. Boulanger qu’il est « un ensemble systématique de règles »[24]et il est permis d’affirmer qu’entre le principe et les règles qui en sont déduites existe « une logique rigide et serrée »[25] ; le principe juridique exprime une prescription, générale mais précise, qui se retrouve dans chacune des règles particulières qui en découlent, si bien que l’ensemble présente un caractère homogène[26]. C’est la même directive unique[27]exprimée dans son énoncé que l’on retrouve, de façon logique, dans les règles et solutions de droit qui en procèdent, qui lui sont subordonnées et qui régissent un nombre varié de situations juridiques.
Aussi la libre administration ne devrait pas être qualifiée de principe juridique. Le Conseil constitutionnel range en effet, sous son appellation, des règles et des solutions très hétérogènes. Sa jurisprudence rattache à la libre administration des règles qui imposent aux collectivités territoriales des limitations[28], des interdictions[29], des injonctions, des obligations[30], des charges, des sanctions[31]qui coexistent avec d’autres règles qui expriment au contraire des garanties[32], des droits, des pouvoirs, des permissions, des facultés[33]… L’ensemble ne découle pas d’une directive unique que l’on retrouve dans des situations diverses mais regroupe à l’évidence des idées différentes, parfois contradictoires, qui coexistent au sein du concept de libre administration ; la libre administration ne répond pas aux caractéristiques d’un principe juridique[34].
Les auteurs contemporains traduisent parfois certains aspects de cette hétérogénéité en notant que le principe de libre administration est « à la fois une règle de compétence et une règle de fond »[35], que la libre administration est garantie par la loi et contre la loi[36]. Autre façon d’exprimer sans le dire que tout ce qui est rattachable au concept de libre administration ne se résume pas à un principe unique. Même ceux que l’on peut considérer comme les « coauteurs » de la thèse qui fait de la libre administration un principe juridique conviennent que « la libre administration comporte diverses facettes, englobe plusieurs composantes »[37].
B.- Un principe unique
Le Conseil constitutionnel s’est contenté le plus souvent de citer et d’utiliser la phrase entière « les principes fondamentaux… de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources » pour dire si telle disposition législative qui lui est déférée, la concerne bien[38]( auquel cas elle relève effectivement du domaine attribué à la loi par la constitution) ou y porte ou non atteinte (ce qui justifie une déclaration de conformité ou de non-conformité à la constitution). Cette façon de confronter une disposition législative particulière et l’expression très générale qui fonde l’ensemble de la compétence du législateur (sous la forme d’un principe constitutionnel unique et embrassant au surplus les compétences et les ressources autant que la libre gestion) entraine deux conséquences. D’une part, elle fait l’économie de l’identification et l’énumération de principes fondamentaux précisément déterminés. D’autre part, n’entrant pas dans les détails et les précisions, elle condamne le Conseil à se prononcer avec un subjectivisme et un relativisme que la comparaison d’une disposition législative avec un principe fondamental bien circonscrit aurait sans doute atténués, sinon relativement évités. Il n’a pas fait ce qu’il semblait annoncer en 1984[39] : les limitations de recrutement d’agents non titulaires et l’obligation d’affiliation de certaines collectivités à des centres de gestion, ne sont pas contraires à la Constitution « sous réserve de déterminer ces principes (fondamentaux) ». Et il a identifié un de ces principes dans cette même décision (S18°) : le 1er alinéa de l’article 110 de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriales, en décidant que l’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions « a justement consacré un principe conforme aux exigences de l’article 72 de la Constitution ». Mais, le plus souvent, presque toujours, c’est au lecteur de découvrir le principe fondamental dans une décision du Conseil, se demandant s’il s’agit d’une première application de son affirmation implicite ou d’une solution qui rappelle, tout simplement, une décision antérieure.
Le Conseil constitutionnel n’a donc pas entrepris ce travail de détermination des principes fondamentaux, comme il l’a fait pour les autres matières de l’article 34 de la Constitution[40]. Ne pas l’avoir fait pour la libre administration, c’est indiquer qu’elle est traitée de façon singulière, par rapport aux autres matières et alimenter, à tort ou à raison, le sentiment répandu parmi les élus et fonctionnaires locaux, que le traitement particulier de la libre administration par le Conseil découle d’une volonté de limiter l’autonomie locale. Pour suppléer cette absence d’identification des principes fondamentaux de la libre administration, la doctrine ne s’est pas lancée dans une recherche exhaustive qui reste à faire[41]. Elle propose seulement des exemples significatifs de solutions jurisprudentielles qu’elle range dans des catégories.
C.- Un principe global
Malgré la distinction établie à l’article 34 de la Constitution, et même après la révision de 2003, le Conseil constitutionnel fait très souvent référence, d’une façon générale, à la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources sans les différencier. Il en résulte que l’atteinte, ou l’absence d’atteinte aux compétences ou aux ressources devient un élément d’appréciation de la méconnaissance ou du respect de la libre administration, conçue comme principe les englobant.
Il existe certes, s’agissant des compétences ou des ressources des collectivités territoriales, des principes ou des normes constitutionnelles distincts de la libre administration. Ainsi, par exemple, la constitutionnalité de l’attribution, de la répartition, du transfert, du retrait de certaines compétences est appréciée au regard de l’objectif constitutionnel de subsidiarité (Const, 4 oct. 1958, art. 72, al. 2)[42]. Le versement par l’Etat de subventions affectées ou la création de dépenses obligatoires sont examinés par rapport au principe de libre disposition des ressources (Const. 4 oct. 1958, art. 70-2, al. 1)[43]. Il ne doit pas être porté atteinte au caractère déterminant des ressources propres (Const, 4 oct. 1958, art. 72, al. 3)[44]. Les transferts, créations, extensions de compétences doivent être compensés financièrement (Const. 4 oct. 1958, art. 70-2, al. 4)[45]. Doivent être respectés les dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales (Const, 4 oct. 1958, art.72-2, al.5)[46].
Pourtant, il arrive parfois que le Conseil constitutionnel distingue soigneusement libre administration et compétence de la collectivité[47] ou libre administration et ressources[48]. Mais, le plus souvent, qu’il s’agisse de compétences ou de ressources, la constitutionnalité des dispositions législatives en cause est contrôlée par rapport au principe de libre administration. Très explicitement, dans sa décision n° 2016-565 DC du 16 septembre 2016, le Conseil constitutionnel vise expressément « les principes fondamentaux de leurs compétences », mais c’est par rapport au 3ème alinéa de l’article 72 de la Constitution (c’est-à-dire par rapport à la libre administration) qu’il se prononce pour écarter « le grief tiré de la méconnaissance du principe de la libre administration » parce que la disposition législative en cause ne prive pas les départements d’attributions effectives[49]. Très significative également est la décision n°98-401 DC du 10 juin 1998, s4 : « Dès lors que sont aménagées ou complétées des compétences de collectivités territoriales, la loi doit respecter le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ». On pourrait multiplier les exemples. Plus nombreuses encore sont les décisions affirmant que les restrictions des ressources, notamment fiscales, les atteintes à leur libre disposition, le calcul de la part déterminante des ressources propres, la détermination du niveau des ressources devant accompagner les créations ou les extensions de compétences, les règles de péréquation, ne doivent pas aller jusqu’à entraver la libre administration des collectivités territoriales concernées ni en dénaturer le principe[50].
Pour le Conseil constitutionnel, la libre administration est donc, non seulement un principe unique, qui lui permet de ne pas dénombrer et identifier des principes fondamentaux, comme la Constitution y invitait, mais aussi comme un principe global dont relèvent, aux côtés de la libre gestion, les compétences et les ressources des collectivités territoriales. Cette globalisation éloigne encore la libre administration de la lettre de la Constitution.
I.- Des méthodes paraissant peu favorables à
l’autonomie locale
L’unicité (recouvrant la diversité des principes fondamentaux) et la globalisation (associant libre gestion, compétences et ressources) pourraient paraitre renforcer la libre administration en enrichissant son contenu et sa substance et en en faisant une norme constitutionnelle dotée d’une vaste généralité et d’une grande portée. Ce « principe » affirmé par le Conseil constitutionnel au moyen d’une interprétation véritablement édificatrice (A), est devenu la pierre angulaire d’une décentralisation dont la notion, apparue formellement dans la Constitution en 2003, n’a pas (ou pas encore ?) trouvé sa place auprès du Conseil constitutionnel. Il n’est pas sûr cependant que par elles-mêmes les méthodes utilisées pour concilier la libre administration ainsi conçue avec d’autres concepts à valeur constitutionnelle (B) ou pour apprécier une disposition législative au regard de la libre administration (C) soient très favorables à l’autonomie locale.
A.- Une interprétation fondatrice
Personne ne contestera que le contrôle de constitutionnalité conduit le juge constitutionnel à interpréter, non seulement les dispositions contrôlées mais aussi, s’il en est besoin, les normes constitutionnelles par rapport auxquelles elles sont appréciées. Il faut bien, lorsque l’absence de précision ou de clarté du texte constitutionnel permet plusieurs interprétations, que le Conseil constitutionnel en choisisse (ou en crée) une pour exercer son office[51]. Si « l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi » est un objectif de valeur constitutionnelle[52], la clarté de la disposition constitutionnelle applicable est la condition indispensable de l’effectivité du contrôle, qui exige parfois de choisir entre plusieurs interprétations possibles ou de préciser le sens d’un mot ou d’une phrase.
C’est ainsi que, comme on l’a dit, au moins la libre administration et la notion de principes fondamentaux demandaient définition et détermination de leur contenu. Mais le Conseil constitutionnel n’a pas défini la libre administration et n’a pas recensé les principes fondamentaux. Lorsqu’il prend en considération, telle qu’elle se présente dans sa totalité, la disposition qui précise que la loi détermine « les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources », il ne retranche ni n’ajoute apparemment rien au texte. Mais il donne, de façon novatrice, un sens particulier à cette phase en omettant de distinguer ses composantes et en en faisant un principe juridique unique et global, qualification qui ne découle pas de la lettre du texte constitutionnel. Le Conseil n’applique pas ici ses propres règles d’interprétation du texte constitutionnel[53].
Ce texte de l’article 34 de la Constitution qui, a priori, ne présentait ni les défauts d’obscurité ou d’obsolescence qui auraient justifié une interprétation créatrice, prend un autre sens, à la fois du fait de son utilisation dans une globalité qui ignore les distinctions dont il est pourvu et faute d’avoir déterminé certains de ses termes. Et c’est même à une véritable réécriture de la Constitution à laquelle se livre le Conseil constitutionnel lorsque, après avoir cité dans une même décision[54] « les principes fondamentaux du régime de la propriété » (S 1), ce qui correspond au texte constitutionnel, il fait référence, au singulier, « au principe fondamental de la libre administration des collectivités locales » (S 2), ce qui l’en éloigne.
B.- Une conciliation déséquilibrée entre libre administration et autres normes à valeur constitutionnelle
Il est à juste titre souligné que le Conseil constitutionnel doit exercer en permanence un arbitrage entre des principes constitutionnels en conflit[55]. L’affirmation du Conseil constitutionnel relative à l’absence de hiérarchie entre les normes constitutionnelles[56] suppose une conciliation équilibrée entre normes de même rang.
Le Conseil constitutionnel note que c’est parfois la Constitution elle-même qui impose la conciliation[57].
Il entend veiller à ce que les mesures législatives permettent d’assurer une conciliation qui ne soit pas manifestement déséquilibrée entre deux normes de même valeur (par ex., entre le principe de la liberté d’entreprendre et l’objectif constitutionnel de sauvegarde de l’ordre public)[58]. Mais la réalisation d’un tel équilibre est difficile à établir.
Concernant la libre administration, le Conseil décide, dans une formule plusieurs fois appliquée, qu’elle ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles d’application d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique dépendent de décisions des collectivités territoriales et ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l’ensemble du territoire[59]. Au lieu d’une conciliation équilibrée, le sentiment commun est que la libre administration cède le pas aux différentes libertés publiques. La décision n° 93-329 DC en particulier a été interprétée comme entrainant « une indéniable restriction de la libre administration des collectivités locales »[60]. L’affirmation du principe de libre administration ne saurait non plus conduire à ce que surviennent des ruptures caractérisées d’égalité dans l’attribution des prestations sociales[61]. S’il n’y a guère d’autres exemples où la libre administration est confrontée à une autre norme de valeur constitutionnelle, cette jurisprudence a cependant une grande portée au regard du nombre des libertés publiques et de la généralité des applications du principe d’égalité.
L’impression de soumission de la libre administration (très largement entendue par le Conseil constitutionnel) à d’autres normes constitutionnelles aurait pu être évitée ou atténuée si, au lieu d’avoir affirmé l’existence d’un principe unique et global de libre administration, le Conseil avait recensé les principes fondamentaux de celle-ci ainsi que ceux qui relèvent des compétences et des ressources. Leur rang législatif les subordonne nécessairement à toutes les dispositions de valeur constitutionnelle et aucun commentateur n’aurait trouvé à redire à la mise en œuvre de cette hiérarchie des normes.
C.- Le relativisme et la subjectivité du contrôle
Les expressions utilisées par le Conseil constitutionnel traduisent un contrôle de proportionnalité d’où est déduite l’atteinte ou l’absence d’atteinte au principe de libre administration. La loi ne doit pas imposer « une contrainte excessive de nature à porter atteinte à la libre administration »[62]. Le législateur a restreint la libre administration d’une collectivité territoriale au point de méconnaitre les dispositions de l’article 72 de la Constitution[63]. Le Conseil sanctionnerait des dispositions qui porteraient à la libre administration des communes une atteinte manifestement disproportionnée[64], « au point de dénaturer » leur libre administration[65]. Des dispositions qui restreignent les ressources des communes au point d’entraver leur libre administration[66].
Une circonstance qui n’est pas susceptible de conférer aux dispositions contestées une portée de nature à mettre en cause le principe de la libre administration des collectivités locales[67]. Une atteinte d’une gravité telle que serait méconnu l’article 72 de la Constitution[68] ou les articles 72 et 72-2 de la Constitution[69]. Dans le cas de dispositions qui n’ont pas pour effet de réduire les ressources propres de certaines communes dans des proportions telles que serait méconnue leur autonomie financière, le grief tiré de la méconnaissance du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales doit être écarté[70]. Une réduction de la dotation globale de fonctionnement représentant, en 2014, 1,9 % des recettes des collectivités territoriales (1,6% en 2016) n’est pas d’une ampleur telle qu’elle entraverait la libre administration des collectivités territoriales[71].
Ces formules au caractère relatif ne sont pas nouvelles et elles ne sont pas propres à la libre administration[72]. Elles ont pour effet de substituer l’appréciation du Conseil constitutionnel à celle du législateur et sont nécessairement empreintes d’un certain subjectivisme[73]. Mais, elles ont des conséquences particulières dans le domaine, éminemment
sensible, de l’autonomie locale.
Le seuil qui sépare l’atteinte et l’absence de mise en cause apparait très relatif, imprécis, vague, très subjectif, et à déterminer au cas par cas. Le curseur est mouvant. Il est certain que si, au lieu d’évaluer une disposition législative déterminée à l’aune d’un vaste principe dont l’ampleur considérable englobe quasiment toute l’action de gestion des collectivités territoriales en même temps que leurs compétences et leurs ressources, le Conseil confrontait cette disposition à tel ou tel principe précis et bien circonscrit, qualifié par lui de fondamental, relevant soit de la libre administration, soit des compétences, soit des ressources, la distance entre l’élément contrôlé et la norme de contrôle serait infiniment moindre, le rapport plus étroit, plus serré, et l’opération moins relative et moins subjective. Un corpus de principes fondamentaux précisément identifiés, enrichi progressivement par la jurisprudence, aurait permis aux collectivités territoriales et au législateur d’être mieux prévenu de ce qui leur est permis au regard de la Constitution. Le Conseil constitutionnel étant alors obligé de produire des arguments ou des critères plus précis et convaincants pour justifier son opération de contrôle, on peut penser que l’autonomie locales y aurait gagné ou que, à tout le moins, les acteurs locaux n’auraient pas autant le sentiment, sans doute pas toujours justifié, d’être les victimes d’une politique jurisprudentielle.
Le faible nombre des déclarations d’inconstitutionnalité[74]au regard d’une jurisprudence considérable, augmentée encore par l’instauration des questions prioritaires de constitutionnalité, n’est pas à lui seul un signe suffisant pour attester que le principe , envisagé comme un principe unique et global, n’a pas permis de consacrer de façon satisfaisante l’autonomie des collectivités territoriales. Mais on peut supposer que, au lieu de l’affirmation d’un seul principe embrassant presque toute l’autonomie locale, la détermination (plus conforme à la lettre de la Constitution) d’un ensemble substantiel de principes fondamentaux aurait obligé le Conseil constitutionnel, prêtant moins flanc à la critique de subjectivisme, à mieux asseoir l’argumentation de ses décisions et in fine à lever des doutes relatifs au bien-fondé et aux conséquences de sa jurisprudence.
[1] Article 136 et 146 de la constitution, BO, n°5964 Bis du 30 juillet 2011.
[2] Loi organique n°l111-14 relative aux régions, B.O n°6440 du 18 février 2016 ; Loi organique n°112-14 relative aux préfectures et provinces, B.O n°6440 du 18 février 2016 ; Loi organique n°l113-14 relative aux communes, B.O n°6440 du 18 février 2016.
[3] M. Troper, « Terme vague et vide », Libre administration et théorie générale du droit, in J. Moreau et G. Darcy (ss dir.), « La libre administration des collectivités locales, réflexion sur la décentralisation », Economica, 1984, p. 62.
[4] F. Luchaire, « L’émergence d’un droit constitutionnel de la décentralisation » : AJDA 20 avril 1992, p 5.
[5] F. Luchaire, « Les sources des compétences législatives et réglementaires » : AJDA 20 juin 1979, n° spécial, « Décentralisation : Bilan et perspectives », p 25.
[6] Par ex., parmi d’autres : B. Genevois : AJDA 1981, p. 431.- R. Chapus, « Droit administratif général », t., n°369 et S.- J. Fesrtenbert, F. Priet et P. Quilichini, « Droit des collectivités territoriales », Dalloz, coll. « Hypercours », 2e éd. 2016, n°122 et s.- B. Faure, « Droit des collectivités territoriales », Dalloz, 5e éd. 2018, n°27 et s.
[7] S. Mougja, « L’autonomie de l’action régionale : libre administration et pouvoir règlementaire », REMALD, 2016, n° 129-130, p.141.
[8] François-Paul Blanc, « La régionalisation et la Constitution de 2011 : genèse et prospective » ; Sous la direction du Centre d’Etudes Internationales, « La Constitution marocaine de 2011 : analyses et commentaires », Ed. L’extenso, 2012, p308.
[9] Théron (M. H), « Essai sur la notion de réglementation », LGDJ, 1977, p.17.
[10] Magnon (X), « La question prioritaire de constitutionalité, un instrument de défense des libertés locales ? » in « Le droit constitutionnel des collectivités territoriales », Imprimerie El Maârif Al Jadida, Rabat, 2015, p54.
[11] Articles 89, 90 de la constitution, précitée.
[12] Article 136 de la constitution, précitée.
[13] V. Cons. Const., 23 mai 1979, n° 79-1004 DC, s9 ; n° 82-137 DC, s4 et Cons. Const., 25 févr. 1982, n° 82-138 DC, s6. Contrairement à ce que beaucoup, sans vérifier, continuent à écrire, à la suite de l’interprétation de L. Favoreu et L. Philip (Les Grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, 11e éd. 2001, n° 32, s45), si ces décisions affirment effectivement la valeur constitutionnelle de la libre administration, elles n’utilisent nullement l’appellation de principe à son égard.
[14] Cons. Const., 9 mai 1991, n° 91-290 DC.
[15] Cons. Const., 29 mai 1964, n° 64-292 L, s2.
[16] Cons. Const., 30 déc. 1980 n° 80-120 L, s2.
[17] Cons. Const., 29 mai 1979, n° 79-104 DC, s 9, alors que, dans le même considérant, est mentionné le « principe de séparation des pouvoirs » ; n° 82-137 DC, consid. 5et Cons. Const., 25 févr. 1982, n° 82-138 DC, s6.
[18] A la suite de L. Favoreu : RDP 1979, 1703 ; RDP 1982, 1267 ; RDP 1983, 333 ; RDP 1984, 687. – J.-C. Nemery : AJDA 1984, 258. – S. Bodard et M. Bourjol, « Droit et libertés des Collectivités Territoriales », Masson, 1984, n° 75 et 87.
[19] AJDA 1982, 303.
[20] CE, 28 déc. 1992, req. N° 86304, Ville de Romainville. – CE, 27 juin 1994, req. N° 86296, Féd. CGT des personnels actifs et retraités des services publics, etc.
[21] G. Ripert, « Les forces créatrices du droit », LCDJ, 1955, p. 326.
[22] V. Lalande, « Vocabulaire technique et critique de la philosophie », Paris, 1951, p. 827 et s.
[23] V. J. Ferstenbert « Recherche sur la notion juridique de spécialité des personnes publiques », PU Orléans, 2009, p.381 et s. ; p. 402 et s.
[24] J. Boulanger, « Principes généraux du droit et droit positif », in Mél. Ripert, LCDJ, 1950, t. 1, p. 55.
[25] F. Gény, « Méthodes d’interprétation et sources en droit privé positif », LCDJ, 2è éd. 1919, t. n°23, p. 49.
[26] J. Chevalier « L’interdiction pour le juge administratif de faire acte administrateur » (AJDA 1972, 67) dénie au principe de séparation de la juridiction administrative active la qualité de principe juridique à cause de l’hétérogénéité de ses deux composantes.
[27] Les principes juridiques servent à « organiser et unifier leurs conséquences » (Lalande, op. cit. p. 328 et 829).
[28] Cons. Const., 26 avr. 2013, n° 2013-304 QPC. – Cons. Const., 23 janv. 2014, n° 2013-687 DC.
[29] Cons. Const., 8 juill. 2011, n° 2001-146 QPC : « sur le fondement des articles 34 et 72 ».
[30] Cons. Const., 10 mars 1988, n° 88-154 L, s4.
[31] Cons. Const., 6 déc. 2001, n° 2001-452 DC, s8, 10,11. Cons. Const., 16 juin 2012, n ° 2011-210 QPC, s6 et 7.
[32] Cons. Const., 12 mai 1964, n° 64-29 L, s5. Cons. Const., 11 juill 1973, n° 73-77 L, s3. Cons. Const., 20 janv. 1993, n° 92-316 DC, s57.
[33] Cons. Const., 26 janv. N°94-358 DC, s52 et 53.
[34] Nous pensons qu’elle est une notion juridique mais compte tenu des développements qu’elle impose, nous pouvons examiner ici cette qualification. V. J. Ferstenbert « La libre administration des collectivités territoriales : principe juridique ou notion juridique ? », in Mél. H. Jacquot, PU Orléans, 2006, p. 223-252.
[35] M. Verpeau et L. Janicot, « Droit des collectivités territoriales », PUF, 4è éd. 2017, p. 192 et s.
[36] B. Faure, « Droit des collectivités territoriales », Dalloz, 5è éd. 2018, n° 22 et s.
[37] L. Favoreu et A. Roux, « La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale ? » : Cah. Cons. Const. Mai 2002, n° 12, Dossier « Le droit constitutionnel des collectivités territoriales ».
[38] Parce qu’elle « touche » (Cons. Const., 30 janv. 1980, n° 80-120 L. s2. – Cons. Const., 10 mars 1988, n° 88-154 L, s4) ou « met en pause » (Cons. Const., 21 mars 2013, n° 2013-237 L, s3) les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales.
[39] Cons. Const., 20 janv. 1984, n° 83-168 DC, s5.
[40] V. des exemples de principes fondamentaux en matière d’organisation générale de la défense nationale, de propriété, des obligations civiles et commerciales, du droit du travail, de la sécurité sociale… : J. Ferstenbert « La libre administration des collectivités territoriales : principe juridique ou notion juridique ? », in Mél. H. Jacquot, PU Orléans, 2006, p. 225, nos 2 à 4.
[41]Vaste entreprise : le site internet du Conseil constitutionnel dénombre, fin septembre 2018, pas moins de 662 décisions qui évoquent la libre administration, soit 12% du total des décisions, relevant de tous les types de contrôles pertinents, depuis 1958.
[42] Cons. Const., 26 janv. 2017, n° 2016-475 DC. – Cons. Const., 7 juill. 2005, n° 2005-516 DC. – Cons. Const., 9 déc. 2010, n° 2010-618 DC. – Cons. Const., 26 AVR. 2013, n° 2013-304 QPC. – Cons. Const., 23 janv. 2014, n° 2013-687 DC.
[43] Cons. Const., 17 juill. 2003, n° 2003-474 DC. – Cons. Const., 30 juill. 2003, n° 2003-482 DC. – Cons. Const., 29 déc. 2003, n° 2003-489 DC. – Cons. Const., 29 déc. 2009, n° 2009-599 DC.
[44] Cons. Const., 29 juill. 2004, n° 2004-500 DC. – Cons. Const., 29 déc. 2005, n° 2005-530 DC. – Cons. Const., 29 déc. 2003, n° 2003-489 DC. – Cons. Const., 29 juin. 2012, n° 2012-255/256 QPC. – Cons. Const., 29 déc. 2009, n° 2009-599 DC.
[45] Cons. Const., 30 déc. 1987, n° 87-237 DC. – Cons. Const., 29 déc. 2004, n° 2004-511 DC. – Cons. Const., 28 déc. 2017, n° 2017-758 DC. – Cons. Const., 15 fév. 2007 n° 2007-547 DC. – Cons. Const., 30 juin 2011, n° 2011-142/145 QPC. – Cons. Const., 2 juin 2017, n° 2017-633 QPC. – Cons. Const., 13 janv. 2005 n° 2004-509 DC. – Cons. Const., 18 oct. 2010, n° 2010-56 QPC.
[46] Cons. Const., 29 déc. 2009, n° 2009-599 DC. – Cons. Const., 28 déc. 2017, n° 2017-758 DC.
[47] V. Cons. Const., 19 nov. 1975, n° 75-84 L, s3. – Cons. Const., 29 mai 1990, n° 90-274 DC, s16. – Cons. Cons., 18 juill. 2001, n° 2001-447 DC, s24.
[48] V. Cons. Const., 31 déc. 2003, n° 2003-489 DC, s31. – Cons. Const., 18 déc. 2003, n° 2003-487 DC, s13.
[49] Dans cette décision, les attributions étant effectives, le Conseil estime aussi implicitement que le mode de détermination des compétences d’une collectivité départementale (méthode énumérative ou clause générale de compétence) est indifférent au regard de la libre administration.
[50] Parmi beaucoup d’autres : Cons. Const., 25 juill. 1990, n° 90-277 DC, s14. – Cons. Const., 6 mai. 1991, n° 91-291 DC, s11 à 14, s45. – Cons. Const., 24 juill. 1991, n° 91-298 DC, s38. – Cons. Const., 12 juill. 2000 n° 2000-432 DC, s4 à 6. – Cons. Const., 18 juill. 2001, n° 2001-447 DC, s24 à 2, s30. – Cons. Const., 27 déc. 2002, n° 2002-464 DC, s39, 43 à 45. – Cons. Const., 13 janv. 2005 n° 2004-509 DC, s9. – Cons. Const., 30 juin. 2011, n° 2011-142/145 QPC, s27. – Cons. Const., 8 juill. 2011, n° 2011-146 QPC, s5. – Cons. Const., 29 juin. 2012, n° 2012-255/256 QPC, s7. – Cons. Const., 29 déc. 2013, n° 2013-685 DC, s67 et 75.
[51] V. D. Rousseau, « Droit du contentieux constitutionnel », Montchrestien, 7ème éd. 2006, p. 145 et s.
[52] V. Cons. Const., 28 déc. 2011, n° 2011-644 DC, s16. – Cons. Const., 28 mai 2014, n° 2014-694 DC, s7. – Cons. Cons., 23 mars 2017, n° 2017-750 DC.
[53] V. Cons. Const., 29 déc. 1978, n°78-100 DC, s4 : lorsque les termes de la loi sont clairs, il convient de s’en tenir à ces termes, sans rechercher, par exemple, ce qui figure dans l’exposé des motifs ou dans les déclarations du gouvernement.
[54] V. Cons. Const., 30 déc. 1980, n°80-120 L.
[55] V. M. Debène, « Le Conseil constitutionnel et les principes particulièrement nécessaires à notre temps » : AJDA 1978, p. 538 et s. – D. Rousseau, ibid., p. 128 et s.
[56] V. Cons. Const., 16 janv. 1982, n°81-132 DC, s15 et 16 : à propos des principes énoncés par la Déclaration des droits de l’Homme de 1789, qui ont « pleine valeur constitutionnelle ».
[57] Par ex. entre le principe de liberté et celui d’égalité par l’instauration de mécanismes de péréquation financière, à l’article 72-2 : V. Cons. Const., 17 juill. 2003, n°2003-474 DC, s18. – Cons. Const., 22 septs. 2010, n°2010-29/37 QPC, s5.
[58] V. Cons. Const., 12 mai 2005, n°2010-605 DC, s25. – Cons. Const., 18 oct. 2010, n°2010-55 QPC, s6.
[59] V. Cons. Const., 18 janv. 1985, n°84-185 DC, s18. – V. Cons. Const., 13 janv. 1994, n°93-329 DC, s27. – V. Cons. Const., 9 avr. 1996, n°96-373 DC, s25. – V. Cons. Const., 17 janv. 2002, n°2001-454 DC, s10 à 15.
[60] J. M. Pontier, « Libre interrogation sur l’organisation et la libre administration des collectivités territoriales » : Rev. Adm. 1994, 61.
[61] V. Cons. Const., 21 janv. 1997, n°96-387 DC, s10 et s. – V. Cons. Const., 18 déc. 2003, n°2003-487 DC, s8.
[62] V. Cons. Const., 20 janv. 1993, n°92-316 DC.
[63] V. Cons. Const., 14 janv. 1999, n°98-407 DC. – V. Cons. Const., 8 juill. 2011, n°2011-146 QPC.
[64] V. Cons. Const., 25 avr. 2014, n°2014-391 QPC. – V. Cons. Const., 21 oct. 2016, n°2016-588 QPC. – V. Cons. Const., 26 janv. 2017, n° 2016-745.
[65] V. Cons. Const., 21 oct. 2016, n°2016-589 QPC.
[66] V. Cons. Const., 26 janv. 2017, n°2016-745 DC.
[67] V. Cons. Const., 26 janv. 1995, n°94-358 DC.
[68] V. Cons. Const., 29 déc. 2005, n°2005-530 DC.
[69] V. Cons. Const., 17 janv. 2013, n°2012-660 DC. – V. Cons. Const., 26 janv. 2017, n°2016-745 DC.
[70] V. Cons. Const., 19 avr. 2013 et 21 avr. 2013, n°2013-305/306/307 QPC.
[71] V. Cons. Const., 29 déc. 2014, n°2014-707 DC. – V. Cons. Const., 29 déc. 2015, n°2015-725 DC.
[72] V. D. Rousseau, « Droit du contentieux constitutionnel », Montchrestien, 7ème éd. 2006, p. 149.
[73] Ibid., p. 154.
[74] V. Donier, « Droit des collectivités territoriales », Dalloz, 2014, p. 27. – J-H. Stahl, « Le principe de libre administration a-t-il une portée normative ? » : Nouv. Cah. Cons. Const. Janv. 2014, n°42.
