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?Le plan d’aménagement urbain et l’environnement au Maroc : Quelle équation
BADR Guelida
Doctorant en Droit privé, Université Abdelmalek Essaadi, Faculté des Sciences Juridiques Economiques et Sociales Tanger
Mme. Ouidad Laidouni
Professeur de Droit Privé à l’Université Abdelmalek Essaadi, Faculté des Sciences Juridiques Economiques et Sociales Tanger
Le plan d’aménagement urbain et l’environnement au Maroc :
Quelle équation?
Résumé
L’approche environnementale du plan d’aménagement (PA) suppose un équilibre, ou plutôt un compromis entre trois dimensions : environnementales, économiques et sociales. Le droit vient aujourd’hui pour assurer une dans une approche durable du PA, mettant en cause la domination des règles de construction qui demeurent le principe.
La présente étude envisage d’analyser la place de l’environnement dans l’élaboration du PA. Malgré qu’une conscience écologique dominant l’urbanisme Marocain, nous avons constaté que celle-ci n’est pas traduite au niveau de la législation. Le renouvellement de l’arsenal juridique actuel est une nécessité qui doit être accompagnée par des mesures appropriées pour en assurer son application.
Mot clefs : environnement, plan d’aménagement, droit marocain
L’urbanisme et l’environnement sont des facteurs puissants dans les agglomérations. Ils sont plus efficaces lorsque le planificateur en assure une corrélation perpétuelle et équilibrée.
L’urbanisme au Maroc est né avec le protectorat français. C’est Lyautey qui a donné cette nouvelle révélation à l’urbanisme contemporain. Il a déclaré « Deux choses m’ont passionné: la politique indigène et l’aménagement des villes»[1]. Il signera, plus tard, le plan d’aménagement de Kenitra qui portera son nom jusqu’à l’indépendance. Deux ans après le traité du protectorat, le Maroc a adopté la première règle écrite en matière d’urbanisme, c’est le Dahir du 16 Mars 1914. Cet instrument permettait au Maroc d’être parmi les premiers pays dotés d’une règle réglementation urbanistique[2].
Au Maroc, les documents d’urbanisme prévus par la loi 12-90[3] sont au nombre de quatre. Il s’agit du schéma directeur d’aménagement urbain, plan de zonage, plan de développement et le plan d’aménagement (PA) .
Par ailleurs, la planification urbaine ne doit plus se résumer à la pure application des règles relatives au droit du sol[4] .En effet, l’aménagement urbain doit être envisagé sous le spectre environnemental, alors que la nécessité de protéger l’environnement a pris une nouvelle dimension avec la conférence de Rio de 1992 et sa consécration législative au Maroc avec la charte nationale de l’environnement et du développement durable et les lois, 11-03[5] relative à la protection et la mise en valeur de l’environnement, la loi 12-03[6] relative à l’étude d’impact sur l’environnement et la loi 13-03[7] relative à la lutte contre la pollution de l’air.
La corrélation entre le PA et l’environnement est cruciale non seulement pour évaluer et cerner la rupture existante entre les deux, mais aussi du fait que la crise écologique de la ville traduit le déséquilibre des rapports entre l’homme et son cadre de vie ainsi qu’entre l’écosystème urbain et les écosystèmes naturels périphériques[8].
L’approche environnementale du PA au-delà de l’engouement qu’il suscite, lance un défi aux acteurs concernés : elle suppose un équilibre, ou plutôt un compromis entre des dimensions habituellement contradictoires environnementales, économiques et sociales. Atteindre cet objectif semble essentiel et amène à une interrogation plus profonde. Il conviendra donc de rechercher dans quelle mesure le PA permet une prise en compte de l’environnement en droit marocain? Quelle sont les outils et les moyens permettant l’administration d’assurer cette interaction ?
Il est donc important de renforcer une interaction entre l’environnement et le PA (2) qui reste, jusqu’à nos jours insuffisante voire facultative (1), cela est d’autant plus nécessaire, que faute d’une telle approche, la planification n’attiendrait pas les objectifs sollicités.
- Le plan d’aménagement : Une prise en compte limitée de l’environnement :
Au Maroc l’aménagement urbain reste fidèle aux préoccupations socio-économiques et visent à renforcer l’infrastructure des agglomérations. En effet, si la protection de l’environnement doit être au cœur des projets urbains au Maroc, les collectivités locales sont des acteurs incontestables de son mise en application (1.2). Ainsi, le cadre juridique actuel du PA est insuffisant pour assurer une véritable protection de l’environnement Malgré qu’une conscience environnementale qui domine le champ urbanistique au Maroc (1.1).
1.1 Le plan d’aménagement : Un dispositif insuffisant pour la protection de l’environnement
En vertu de l’article 33 de la loi 12-90, le PA « est un document d’urbanisme qui fixe les règles générales d’occupation des sols qui s’imposent à tous dans les agglomérations urbaines ». C’est un document qui définit le droit d’utilisation du sol. Il est composé d’un document graphique et d’un règlement[9]. Le PA détermine les limites et la destination de la voirie, les limites et les dispositions des espaces publics ainsi que les zones non-aedificandi.
De nos jours, le PA doit résoudre plusieurs contraintes simultanément dans le cadre d’une vision d’ensemble de l’aménagement de la ville. Ce PA est appelé à assurer la cohérence, dans l’espace, entre les différentes mesures d’aménagement et aussi leur réalisation depuis le choix de la zone d’aménagement jusqu’à la gestion de l’ensemble achevé.
Le PA doit prévoir des objectifs qui tendent, d’une part, à une gestion rationnelle du métabolisme urbain par une lutte contre les nuisances de toute nature, le gaspillage de l’espace, des éléments naturels, du temps et de l’énergie[10].
La prise en compte de l’environnement par le PA prend deux facettes. Elle peut être en amant ou en aval. En premier lieu, avant son adoption, le PA est soumis à des règles et procédures rigoureuses[11]. Cela est justifié par l’importance stratégique de ce document sur le niveau socio-économique.
En revanche, la prise en compte de l’environnement à travers le PA reste insuffisante et même inappropriée. En effet, si l’objectif ultime des aménageurs urbains est de trouver des solutions adéquates aux problèmes de l’habitat insalubre, le patrimoine naturel existant souffre d’une pression urbaine intensive[12], ce qui entraine la disparition de plusieurs hectares au profit des besoins urbains et d’infrastructure; c’est notamment l’exemple de la forêt de MAAMORA à coté de la ville de Rabat. Un autre problème est celui de la dégradation de l’air du fait de la pression du trafic automobile, bus etc.
En France l’approche environnementale est l’essence du processus urbain. Le juge administratif veille au respect du principe de précaution prévu par l’article 5 de la charte de l’environnement[13]. Par conséquent, le juge administratif doit prendre en compte le principe de précaution dans le contrôle qu’il exerce sur les documents d’urbanisme[14], qui considère qu’est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation l’instauration d’un périmètre de protection dans le cadre de la révision d’un Plan d’Occupation du Sol, en l’absence de toute certitude quant à l’existence d’un risque nature.
Il demeure, néanmoins, que la préoccupation de l’environnement traduite tacitement à travers la planification urbaine est insuffisante .Cette dernière nécessite une phase de diagnostic qui permet de donner une synthèse-image socio-économique et spatiale de la zone objet du PA. Il s’agit, en l’occurrence, des études spatiales et environnement urbain ainsi que des études sectorielles[15].
- L’approche environnementale de l’urbanisme : Quel rôle pour les collectivités locales ?
En vertu de l’article 7 de la 11-03 l’administration publique doit prendre toutes les mesures utiles pour la protection des établissements humains et l’amélioration du cadre de vie. Par ailleurs, le législateur n’a pas spécifié l’organe compétent d’établir ces mesures de protection. Ce qui permet d’en déduire que le texte vise les collectivités locales, du fait qu’elles sont habilitées en vertu de la loi 17-08.
Toutefois, les collectivités locales peuvent, en vertu de ce texte, adopter des stratégies visant l’amélioration du cadre de vie, que ce soit en amont à travers le respect des documents d’urbanisme , ou en aval par les moyens de contrôle dont elles disposent pour lutter contre toute action humaine susceptible d’entrainer une dégradation de l’état de l’environnement.
Néanmoins, ces autorités souffrent de plusieurs contraintes liées à l’aspect organisationnel de leurs structures. En plus de l’absence des moyens humains et matériels. La gestion des déchets solides, par exemple, est très insuffisante du fait du manque des ressources financières et de l’encadrement stratégique en la matière. En outre, même si les collectivités disposent des fonds importants, ils ne sont pas bien investis du fait de l’absence d’une culture managériale au sein de ces organes, ce qui les obligent à déléguer ces services soit, aux entreprises nationales ou internationales [16].
Ainsi, l’article 3 de la loi 13-03 prévoit les mécanismes à entreprendre par l’administration chargée de l’environnement en collaboration avec les collectivités locales pour préserver la qualité de l’air, d’où l’intérêt de prévoir une stratégie basée sur l’action locale dont les vocations sont à caractère national les collectivités. A cet effet, les collectivités locales peuvent intensifier et densifier les activités urbaines, par exemple du transport collectif, surtout à l’aide du règlement de zonage. De même, elles peuvent faciliter une mixité d’usages pouvant tirer profit de la proximité du transport collectif, soit l’habitation, les commerces et les services publics répondant aux besoins des usagers.[17]
En plus l’article 5 de la même loi prévoit que les documents d’urbanismes doivent prendre en compte les exigences de la protection de l’air contre la pollution, notamment lors de la détermination des zones destinées aux activités industrielles et des zones de construction des installations susceptibles de constituer une source de pollution de l’air. Cependant, si la prise en compte de la qualité de l’air lors de l’élaboration des PA est cruciale, il reste que l’implication des collectivités locales dans ce processus est très limitée, du fait qu’elles n’ont qu’un rôle consultatif en la matière.
- Le plan d’aménagement : vers une protection efficace de l’environnement
Aujourd’hui, les problèmes urbains bloquent l’évolution des agglomérations et la mise en œuvre du projet de développement original par leurs images, leurs hauteurs ou leurs programmes. La volonté des autorités politiques de faire évoluer le secteur de la construction vers plus de respect de l’environnement semble de plus en plus évidente[18]. La corrélation entre le PA et l’environnement nécessite tantôt une approche participative du PA (2.1), tantôt une politique qui valorise la planification écologique, c’est le cas des éco-quartiers (2.2).
2.1 L’intégration de l’approche participative dans l’élaboration du PA
Si l’urbanisme s’intéresse à plusieurs temporalités[19], le PA doit refléter une nouvelle approche de la pratique urbaine. C’est la raison pour laquelle la ville est dans le centre d’intérêt : elle constitue actuellement l’espace de vie des majorités des marocains (60,3 % en 2015 selon le Haut Commissariat au Plan).
En France la thématique participative n’a donc cessé de croître depuis les années 80[20]. Au Maroc le débat sur cette nouvelle vision de la planification urbaine n’a commencé qu’à la fin des années 90[21]. Différents textes internationaux ont ainsi assuré la diffusion de cette nouvelle thématique démocratique, que ce soit la Nouvelle Charte d’Athènes élaborée en 1998 et déclinée en France sous la forme d’une charte pour l’urbanisme des villes du XXIème siècle. En plus, la Convention d’Aarhus[22], promulguée en 1998 par l’UNESCO, qui pose le principe d’une gestion de l’environnement par tous et pour tous, consacrant alors le droit de savoir, le droit de participer au processus décisionnel et le droit d’accès à la justice.
Au Maroc, la défaillance qu’a connu la mise en œuvre du PA, la décentralisation non encore confirmée, le rôle limité de la société civile en matière de développement urbain et le déficit démocratique peuvent être à l’origine de l’absence de la démarche participative du PA. Cette dernière est préconisée comme remède de correction. Tout en rappelant que la participation relève davantage d’un processus durable que d’une demande d’avis ponctuel[23]. L’approche participative est devenue une donnée fondamentale en matière d’urbanisme et de gestion environnementale, qui doit être basée sur une analyse critique du processus d’élaboration du PA.
Il faut admettre que la qualité de la participation ne résulte pas simplement des règles de procédures mises en œuvre, elle nécessite une certaine qualité des participants. En définitive, le public est-il disposé à recevoir l’information et à participer ? La mobilisation du public ne se décrète pas. Elle est dépendante de la sensibilité et de la culture nationale, et de la façon dont le public s’organise. Elle nécessite des éco-citoyens actifs[24].
Si le PA est soumis à un processus de participation efficace, sa mise en œuvre sera facile et les actions qui en découlent seront adoptées. Néanmoins, cette méthode d’approche ne peut atteindre ces objectifs que s’il y a une volonté publique d’appliquer et de concrétiser les objectifs de la démarche participative d’élaboration du PA. Ainsi, la dimension de participation doit être adoptée dés les premières étapes du processus d’élaboration du PA afin de faciliter aux collectivités locales sa mise en application. En effet, une planification urbaine réelle suppose une bonne connaissance des acquis d’une part, et une participation fructueuse de la communauté en tant que vecteur essentiel dans toute action de maitrise de l’urbanisation d’autre part[25].
L’approche participative du PA consiste à instaurer une nouvelle culture basée sur la concertation et la communication avec les premiers utilisateurs des documents d’urbanisme en générale et le PA en particulier, à savoir les collectivités locales. Collaborer avec les professionnels universitaires et chercheurs en matière d’urbanisme afin d’élaborer une nouvelle réflexion qui s’inspire des expériences des pays avancés en matière de planification et gestion environnementale.
- L’éco-quartier : instrument d’évolution d’aménagement urbain durable
Pour atteindre une performance digne des enjeux durables, les techniques de construction et d’aménagement deviennent chaque année plus complexes. Le terme « éco-quartier » relève d’avantage de l’écologie alors que le terme de « quartier durable » comprend aussi les dimensions économiques, sociales et participatives. Parallèlement à la prise de conscience environnementale de la société, le terme « projet urbain» semble s’effacer derrière l’appellation générique de ‘‘quartier’’ pour décrire une opération d’urbanisme[26].
Réaliser un éco-quartier, c’est fédérer un grand nombre de problématiques sociales, fonctionnelles, économiques, environnementales autour d’un retour aux fondamentaux de l’urbanisme et de l’architecture : mieux vivre avec les ressources localement disponibles et mieux vivre ensemble. Si chacune de ces dimensions a fait l’objet de travaux depuis longtemps, leur regroupement autour de la notion de quartier durable ou d’éco-quartier est nouveau[27].
La réalisation des éco-quartiers repose sur des principes fondamentaux à titre d’exemple:
- Répondre à des besoins d’aujourd’hui et de demain ;
- Insérer l’aménagement dans son environnement: veiller à la cohérence architecturale et urbaine du projet vis-à-vis de son environnement ;
- Préserver et valoriser les ressources naturelles, gérer les espaces verts et assurer une meilleure accessibilité pour tous les usagers ;
- Limiter et valoriser les déchets : mettre à la disposition des habitants des dispositifs de collectes de tri adaptés et faisant l’objet d’une intégration urbaine soignée ;
- Préserver les ressources en eau : envisager une gestion différentes des eaux pluviales et prévoir la récupération des eaux de pluie pour l’arrosage et l’entretien des espaces ;
- Assurer une maîtrise de la consommation énergétique et favoriser le recours aux énergies renouvelables.
Cependant, si l’objectif des éco-quartiers est de prévoir une nouvelle approche de la gestion des projets urbains, basée sur l’approche environnementale de l’urbanisme, cela n’implique que des actions qui devraient être prises en compte afin d’aboutir aux résultats escomptés. L’objectif est créé des espaces en accord avec l’échelle humain et la nature au cœur du processus[28].
La croissance des villes reflète un déséquilibre entre l’étalement urbain et l’assiette foncière disponible. C’est la raison pour laquelle les aménageurs doivent adopter une croissance urbaine durable, qui répond d’une part, à l’aspiration des habitants tout en assurant un accès facile aux services essentiels et aux transports publics et, d’autre part au besoin croissant de nature et la nécessité concomitante de préservation de la biodiversité mise en péril par l’urbanisation galopante .
L’utilisation d’un « système de transport écologique » associant marche, vélo, transports publics et usages partagés de la voiture qui suppose en même temps un effort de modération de la circulation automobile, c’est-à-dire de réduction des vitesses et du trafic, est l’essence d’un nouveau paradigme de la ville durable. Cette solution favorise un urbanisme un peu plus dense, mixte et multipolaire qui peut être conforté par une limitation de l’étalement urbain[29].
Ainsi, les opérations de requalification urbaine sont propices au traitement des aspects sociaux qui font parfois défaut aux projets environnementaux[30]. Si le terme quartier est utilisé le plus souvent pour des projets urbains visant la création de nouveau « morceau » de la ville, il peut également être désigné pour des opérations de requalification, de réhabilitation ou de rénovation d’îlots ou d’espaces déjà urbanisés. La réhabilitation de la ville existante étant aujourd’hui indispensable, les opérations de rénovation urbaine durable deviennent incontournables. Au Maroc la question de rénovation urbaine est un chantier à ouvrir et à instrumentaliser dans l’amélioration de la qualité du paysage urbain à titre d’exemple, le PA unifié de la ville de Rabat prévoit des mesures environnementales. Le projet d’assainissement liquide avec rejet à 2,5 Km en mer peut amener à moyen terme des risques de pollution des plages. C’est la raison pour laquelle un traitement secondaire voir tertiaire des eaux usées avant rejet en mer parait donc souhaitable[31].
Conclusion
Malgré certains acquis significatifs et des perspectives encourageantes, il faudra encore de nombreuses dispositions juridiques nationales à mettre en oeuvre. Ainsi, une harmonisation des procédures de participation des citoyens dans le processus d’élaboration du PA serait un atout contribuant à l’amélioration du cadre de vie dans les agglomérations urbaines. Cette conscience écologique permettra aux citoyens de contester les projets urbains qui ont un impact négatif sur l’environnement.
Il est donc nécessaire, pour favoriser l’aménagement durable, que les aménageurs étudient de façon approfondie les atouts et contraintes de leur territoire afin de parvenir à combler les faiblesses du tissu urbain existant. Alors que les constructions sont déjà denses, il est particulièrement judicieux de réhabiliter les espaces délabrés ou désaffectés pour réaliser un véritable maillage durable à partir de l’existant. Le célèbre éco-quartier ne doit plus être restreint à des portions de villes nouvelles mais parsemer l’intégralité du tissu pour le dynamiser et diminuer l’emprunte globale de la ville.
Il est important aussi qu’au regard du rôle que peuvent jouer les collectivités locales dans la planification urbaine, on peut penser qu’à travers un pouvoir renforcé le PA prendra une dimension décentralisée répondant plus concrètement aux besoins spécifiques de chaque région. De même, bien que l’Etat occupe une place centrale dans l’évolution des processus d’interface avec les collectivités territoriales, notamment en organisant le financement et l’organisation de la lutte contre l’aménagement anarchique, le poids croissant des collectivités devrait engendrer des tentatives de déresponsabilisation de ce dernier. L’Etat, régulateur et arbitre, serait ainsi le garant de valeurs essentielles face à des phénomènes tels que les déchets solides et habitat insalubre.
Néanmoins, une conscience écologique domine le champ urbanistique au Maroc. La preuve est que plusieurs textes sont en cours de discussions dont l’objectif est d’instaurer un cadre juridique référentiel et imposable. Alors qu’on pense a priori que cette massification se poursuivait et s’accentuait depuis ces dernières années, l’analyse a révélé l’entrée dans une phase d’essoufflement au niveau de l’emploi des mots relatifs à l’environnement dans la planification urbaine. Peut-on parler d’un environnement urbain classique ou d’un aménagement paysagé et harmonieux ? Ou faut-il que le plan d’aménagement passe au-delà de la question pour qu’il envisage une approche environnementale au sens large du terme ? Ne faudrait-il pas sortir de ces considérations pour penser plutôt en termes de changement de paradigme ?[32]
Bibliographie
Ouvrages
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Articles
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Thèses
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Communication
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Rapport
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Web-graphie
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[2] Lamkinsi A., Droit de l’urbanisme au Maroc , thèse de doctorat à l’université de RENNES,
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[3] B.O n° 4159 du 15 juillet 1992.
[4] Chabot C., Le stationnement privé et le droit de l’urbanisme, Aix Marseille : Université d’Aix Marseille II, DESS Droit de l’Urbanisme, de la Construction et de l’Aménagement, 2003, p3.
[5] B.O n° 5118 du 19 juin 2003.
[6] B.O n° 5118 du 19 juin 2003.
[7] B.O n° 5118 du 19 juin 2003.
[8] Billaudot F., Besson-Guillaumot M., Environnement urbanisme cadre de vie. Le droit et l’administration. Paris : Montchrestien, 1979, p5.
[9] Besri D., Guide de l’urbanisme et de l’architecture, imprimerie royale, 1993, p 43.
[10] Billaudot F., Besson-Guillaumot M., Environnement urbanisme cadre de vie. Le droit et l’administration.op.cit, p5.
[11] Besri D., op.cit, p 42.
[12] Lheimeur H., L’autorisation de lotir et l’environnement, Mémoire pour l’obtention du
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[13] C.E, 19 juillet 2010, Association du quartier « Les Hauts de Choiseul », n° 328687, http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000022513008, consulté le 12/11/2015.
[14] Charles-neveu B., (2010)., « Du bon usage de la précaution par le juge administratif », http://www.eurojuris.fr/fr/collectivites/environnement-principes-generaux/principes-generaux-droit/articles/a9004#.VizdCiaTnm3, consulté le 12/11/2015.
[15] Tabbai A., Environnement et planification urbaine cas du projet de restructuration de douar
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ذ. إ كومغار، تدخلات الجماعات المحلية في مجال البيئة، المجلة المغربية للإدارة المحلية والبيئة والتنمية، عدد نونبر- دجنبر 2003، ص 43. [16]
[17] Blais P et Boucher I et Caron A ., L’urbanisme durable : Enjeux, pratiques et outils d’intervention, ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire. Québec : Gouvernement du Québec, ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire, collection Planification territoriale et développement durable , 2012, p10.
[18] Ellen J., L’éco-construction. Paris : Université de Paris I, Mémoire de Master 2 en Droit de l’Environnement, 2007,p11.
[19] Raffaud F., L’urbain, l’environnement et le développement durable en France Essai d’analyse – Revue Urbanisme – 1964-2000. Pau : Université de Pau et des pays de l’Adour, thèse de doctorat en Géographie et Aménagement, p 9.
[20] Rollant R., La mise en débat des grand projets d’infrastructure , mémoire de DEA à l’école
doctorale de science politique de Bordeaux, 2005, p 5.
[21] Rais H., « L’approche participative d’élaboration du PA et du plan local d’habitat et de développement urbain », Colloque du Usaid, Safi, 11 Juin 1999, p 7.
[22] La convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée le25 juin 1998 par trente-neuf états,( pour plus de détail http://www.toutsurlenvironnement.)
[23] Rais H., op.cit.
[24] Aoustin T., La participation du public aux plans et programmes relatifs a l’environnement, Limoges : Université de Limoges, mémoire de DEA en Droit de l’Environnement et de l’Urbanisme, 2004, p 132.
[25] Rais H ., « L’approche participative d’élaboration du PA et du plan local d’habitat et de développement urbain », op.cit. p 8.
[26] De Quelen C., Etudes de l’évolution des ILE-DE-FRANCE, et pistes d’amélioration. Nantes : Université de Nantes, Master Sciences et Techniques des Environnements Urbains, 2010. p44.
[27] Premier plan, « concevoir un éco-quartier », dossier n°16, janvier-juin 2008, p 2.
[28] Groot A., « L’urbanisme « à la Prince Charles » en 10 leçons », Urbanews, https://www.urbanews.fr/2015/10/12/49700-lurbanisme-a-la-prince-charles-en-10-lessons/, consulté le 18/11/2015.
[29] Héran F., « La ville durable, nouveau modèle urbain ou changement de paradigme ?», Métropolitiques, URL : http://www.metropolitiques.eu/La-ville-durable-nouveaumodele.html, consulté le 18/11/2015.
[30] De Quelen C., Etudes de l’évolution des ILE-DE-FRANCE, et pistes d’amélioration, op.cit, p 81.
[31] Atelier Parisien d’urbanisme, « Plan d’aménagement unifié de la ville de Rabat », janvier 2010, p 46.
[32] Héran F., « La ville durable, nouveau modèle urbain ou changement de paradigme ?»,op.cit.
