مكانة الهيئات الإدارية المستقلة في النظام الإداري الجزائري.

المقدمة

ترتب على الانسحاب الجزئي والتدرجي للدولة الجزائرية من الحقل الاقتصادي  ظهور وتطور العديد من النشاطات التجارية والاقتصادية خاصة في ظل الانفتاح على اقتصاد السوق  ، على أن لا تتدخل الدولة إلا من أجل تأطير آليات السوق وبهدف مراعاة مقتضيات المرفق العام ومصالح المرتفقين. معوضة القرارات الإدارية التقليدية بأدوات الضبط الاقتصادي La régulation Economique⁽[1]⁾.

ومن أجل خلق توازن بين انسحاب الدولة من الحقل الاقتصادي، وبين وجوب الاحتفاظ بدورها في الرقابة عليه. تبنت شكلا جديدا من أشكال ممارسة السلطة العامة، بموجب الهيئات الإدارية المستقلة.

هذه الهيئات التي خولها المشرع الجزائري اختصاصات رقابية و تنظيمية واسعة و جعلها خارج التدرج الهرمي، فلا تخضع لأية رقابة رئاسية كانت أو وصائية^([2]). كما انه لم يخضعها لنظام قانوني موحد فتشكيلة هذه الهيئات، وطريقة تعيين أعضائها، و كذا الوسائل التي تضمن استقلاليتها،وحتى الأسلوب المستعمل لإنشائها يختلف من هيئة لأخرى^([3]).

ويستوجب لإنشاء الهيئات الإدارية المستقلة وجود مجال إداري مفتوح^)[4](. مادامت المجالات الإدارية الأخرى خاضعة لرقابة صارمة. لذلك لا نجد النظم الديكتاتورية تتوفر على هذا النوع من الهيئات، بخلاف النظم الديمقراطية، التي أنشأت السلطات الإدارية المستقلة في جميع الميادين و القطاعات.

و انطلاقا من أن التنظيم الإداري في الدول المتقدمة يرتكز على عنصرين أساسين هما النظامين المركزي واللامركزي.و الهيئات الإدارية المستقلة تحتل مكانة خاصة و موقع متميز داخل التنظيم الإداري،فهي مؤسسات لم ترد في التركيبات العضوية للوزارات و لا تخضع لإحدى مصالح الوزير الأول ،لدى وجب اعتبارها مؤسسات موازية للأجهزة الوزارية و مع تنظيم خاص ،و مستقل يحدده القانون الذي أحدتها.

و هنا جدير بنا أن نطرح سؤال مركزي محوري حول ما إذا كانت هذه الهيئات هي سلطات قضائية أم إدارية ؟ أم هما معا ؟

و لتحديد الطبيعة القانونية لسلطات الضبط المستقلة لابد من تأكيد الطابع الإداري لسلطات الضبط (أولا)، وكذا ما مدى مطابقة صلاحيات هيئات الضبط المستقلة لأحكام الدستور^([5])(ثانيا).

 

أولا

الطابع الإداري لسلطات الضبط المستقلة

يقدم الفقه عدة حلول لمحاولة إدخال الهيئات الإدارية المستقلة ضمن النظام الإداري ومن أجل أن لا تبقى بعيدة عن الرقـابة فهناك من يحاول التـأسيس للسلطة الرابعة وهناك من يحاول أن يعطيها مشروعية بالنظير إلى فكرة التمثيل الاجتماعي و يوجد اتجاه آخر يدمج هذه الهيئات في السلطة التنفيذية لكن دون تبعية سياسية.

 

• فكرة السلطة الرابعة بين الرفض والقبول

حسب الأستاذة “”C.TEITGEN COLLY”” فإن تكييف هذه الهيئات بالإدارية مرده عدم إمكانية إلحاقها بالسلطتين التشريعية والقضائية، فهذه الهيئات إدارية لأنه لا يمكن أن تكون غير ذلك.ومبدأ الفصل بين السلطات لا يعني حتما ثلاثية السلطات، وأنه لمن البساطة التسليم بفكرة وجود ثلاث اختصاصات مختلفة مخولة لثلاث أجهزة مختلفة ^([6]).والمبدأ هو”” الفصل بين السلطات”” وليس ثلاثية السلطات وحتى الإعلان العالمي لحقوق الإنسان والمواطن في مادته السادسة عشر16 أكد على هذا المبدأ دون سواه. وقرارات المجلس الدستوري الجزائري وآراؤه تندرج ضمن هذا السياق^([7]).

فلا يمكن الحديث عن مبدأ ثلاثية السلطات، إذ توجد هيئات منصوص عليها في الدستور، دون أن نجد لها مكانا في النماذج الموجودة، مثل المجلس الأعلى للقضاء والمجلس الدستوري. فمبدأ الفصل بين السلطات هو من له الصفة الإلزامية كمبدأ دستوري وليس ثلاثية السلطات، فمختلف المهام يجب أن تحدد وتفصل دون وجوب توزيعها على ثلاث سلطات فقط.

والقول بأن الهيئات الإدارية المستقلة تعد سلطة رابعة، يؤدي بنا إلى البحث عن ضرورة وجود نص دستوري لإنشاء هذه الهيئات، و قد ثار نقاش بفرنسا بشأن إنشاء المجلس الأعلى للصوتيات والمرئيات (C.S.A) الذي كان مقررا أن ينشأ بنص دستوري وذلك ما أيده الرئيس الفرنسي السابق “”F.MTERRAND””^([8]).

غير أن الفقه المؤيد لهذه الفكرة لا يرى أي تعارض بينها وبين الدستور.فلا يوجد أي مبدأ دستوري يقف أمام الاعتراف بدستورية “السلطة الرابعة”، كما أشار إلى ذلك الفقيه “J.L.AUTIN”: “” أنه من المشروع المرافعة لمساندة نموذج مؤسساتي هجين و استثنائي وكما يسميه “J.CHEVALLIER” حركة تعدد مراكز القرار””^([9]).

لو تقبلنا بوجود هيئات هجينة، لا تنتمي إلى الهيئات العامة التقليدية، ومن ثم تخول هذه الهيئات الإدارية المستقلة سلطة وضع قواعد قانونية لها درجة فـاعلية مساوية للقواعد الملزمة التقليدية.في حين أن فاعلية هذه القواعد القانونية تؤسس على مدى قبولها من المواطنين لا على الإكراه الذي تتصف به.

هذا التحول الجذري في طريقة إنتاج القواعد القانونية أدى إلى بروز تصور جديد للدولة. هذه الأخيرة لم تعد تتكون من ثلاث سلطات متباينة ومستقلة لكن مجموعة متراكمة من السلطات والهيئات، والأصل فيها أن التحديد والفصل غير واضح بالشكل الذي كانت عليه سابقا.وأنه من غير الممكن التحدث اليوم عن الدولة التي عودتنا بها بعض قراءات “M.WEBER”، إننا نحضر لميلاد دولة جديدة، والتي منطقها مثل القانون الذي يحكمها، تختلف عما كانت عليه الدولة القديمة ^([10]).

وما تجدر الإشارة إليه أن فكرة السلطة الرابعة لم تلق قبول غالبية الفقهاء، رغم أن الدستور لا يوجد فيه أي نص يعارض إنشاء هذه الهيئات الإدارية المستقلة، فإن المهم كيف يمكن لنا أن نضع هيئات بهذا الشكل دون أن تتدخل في اختصاص هيئات أخرى؟ فهذا غير ممكن، فمهام الهيئات الإدارية المستقلة، سواء وجدت بنص دستوري أوعدم وجوده، تمس اختصاص الهيئات الأخرى^([11]).لأنه تنعكس على صلاحياتها واختصاصات الهيئات الأخرى بشكل أو بآخر.

وإذا كان هؤلاء الفقهاء يعترفون بالسلطة الرابعة، إلا أنهم لم يحددوا مما تتألف هذه السلطة،فالهيئات الإدارية المستقلة التي تشكل السلطة الرابعة متباينة وتختلف فيما بينها، ولا يمكن أن تشكل سلطة متجانسة تسمح باستيعاب كل الهيئات التي تدخل تحت غطائها والتي لا يمكن إلحاقها بالسلطات الثلاثة التقليدية؛ فهذا التحليل لا يمكن أن يكون أكثر إقناعا من التحليل الذي يلحق الهيئات الإدارية المستقلة بالسلطة التنفيذية عن طريق المجاز^)[12](.

فضلا عن ذلك، فإن تطور السلطات الممنوحة للهيئات الإدارية المستقلة يخالف التصور القاضي بخصوصية الهيئات الإدارية المستقلة، و بالتالي وجوب ظهور السلطة الرابعة، فالسلطة التي تتمتع بها هذه الهيئات، و وجوب احترام القواعد التي تضعها ليست ناتجة عن سلطة توجيه الأوامر أوالإكراه بل مصدرها القضاء المعنوي “Magistrature morale” الذي تمارسه، والذي يميزها عن الإدارة التقليدية؛ فمشاركتها المجتمع المدني في عملية الضبط بوسائل شبه قانونية يفسح الطريق لظهور دولة قانون حديثة^)[13](.

• علاقة الهيئات الإدارية المستقلة بالسلطة التنفيذية

اهتدى المؤسس الدستوري الأمريكي، إلى فكرة الرقابة البرلمانية على هذه الهيئات، من طرف الكونغرس، عن طريق تعيين أعضائها، و تحديد ميزانيتها، وإمكانية تعديل بعض القرارات التنظيمية التي يعتبرها غير مشروعة عن طريق التشريع^)[14](.

في نفس السياق أصدر المجلس الدستوري الفرنسي قرارا في 18 سبتمبر1986، في قضية اللجنة الوطنية للاتصالات والحريات، حيث أكد على استقلالية هذه الهيئة، مع خضوعها للرقابة القضائية. و على مسؤولية الحكومة أمام البرلمان، فقد أدخل الهيئات الإدارية المستقلة ضمن الجهاز السياسي الإداري^)[15](.

والهيئات الإدارية المستقلة، تمثل الدولة لكن بوصفها شخص معنوي من القانون العام   و ليس بوصفها جهازا سياسيا أي الدولة بالمفهوم الإداري لا الدستوري والدولي، فالمهام السياسية المحضة منحت للسلطة التنفيذية، في حين أن الهيئات الإدارية المستقلة تمثل الدولة منزوع منها السياسة^)[16](.

وهذا الأمر يستدعي إبعاد السلطة الرئاسية والوصاية الإدارية على أعمال هذه الهيئات. وهناك إعادة توزيع للاختصاص بين السلطة السياسية والإدارة، فإذا كانت السلطة التنفيذية سلطة آمرة اتجاه الإدارة التقليدية، فهي منسقة اتجاه الهيئات الإدارية المستقلة.

فالهيئات الإدارية المستقلة تكرس تحولا مزدوجا في دور الدولة والتنظيم الإداري.بحيث تشكل من جهة دور جديد لتدخل الدولة بواسطة الضبط، وتشكل من وجهة أخرى تحول و تطور في المبادئ التي تحكم التنظيم الإداري^)[17](.

وإدراج الهيئات الإدارية المستقلة ضمن النظام الإداري، لا يقبل بسهولة الحلول المكرسة في النظام الفرنسي – رغم نقل النصوص المنظمة لهذه الهيئات من القانون الفرنسي- إذ هناك اختلاف كبير بين النظامين الإداريين الفرنسي والجزائري، فالسمة الأساسية للنظام الإداري الجزائري هي تمركز السلطة بين أيدي الهيئة التنفيذية، التي لا تتنازل عن اختصاصاتها إلا برقابة شديدة^)[18](. بخلاف النظام الفرنسي الذي لا نجد فيه هذه الرقابة الصارمة والشديدة نظرا لتنامي الديمقراطية في أوساط المجتمع الفرنسي، فإذا كانت النصوص القانونية، تكرس استقلالية هذه الهيئات إلا أن الممارسة الواقعية– السياسية – تدحض هذه الاستقلالية و تفرغها من محتواها، فيصبح عدم جدوى القواعد القانونية هو الشائع^)[19](.

ومثال ذلك قانون النقد والقرض الصادر سنة 1990 الذي يكرس استقلالية بنك الجزائر،ويقضي بأن محافظ البنك هو كذلك رئيس مجلس النقد والقرض واللجنة المصرفية يعين لمدة ستة سنوات (06)، ولا تنهى مهامه إلا بحصول عجز أو خطأ جسيم. فعين عام1990،و لكن تم عزله بعد سنتين من التعيين دون حصول العجز أو ارتكابه لخطأ جسيم وبالرغم من أن عهدته تنتهي عام 1996^)[20](.

وفي تقديرنا يعود الفصل لأسباب أخرى غير الأسباب الموضوعية المذكورة أعلاه، وقد تكون أسباب سياسية.فالعلاقة بين السلطة التنفيذية والهيئات الإدارية المستقلة تختلف عن العلاقة بين تلك التي تربطها بالسلطة التشريعية والسلطة القضائية. فالسلطة القضائية تلتزم بالسياسة العامة للدولة التي تقرها السلطة التشريعية والتي تتبلور في النهاية في صورة قوانين، ولكنها لا تخضع لتوجيهاتها كما تخضع الهيئات الإدارية المستقلة لتوجيهات السلطة التنفيذية.

وبما أن سلطات الدولة تقف جميعها على قدم المساواة أمام القانون الذي وضع لخدمة المجتمع  ، وتلتزم بأحكامه عند قيامها بالعمل لتحقيق هذه الأغراض.فإن مراكزها يجب أن تكون متوازنة تبعا لذلك ولا يجوز المفاضلة بينها على هذا الوجه^)[21](.

 

ثانيا

مدى مطابقة اختصاصات الهيئات الإدارية المستقلة                  لأحكام الدستور

بغرض السماح للهيئات الإدارية المستقلة بأداء مهامها زودها المشرع الجزائري باختصاصات واسعة كالاختصاص التنظيمي ( 1)، وصلاحيات تشبه تلك التي يتمتع بها القضاء تأخذ شكل التحقيقات و توقيع العقوبات ( 2).

 

• مطابقة الاختصاص التنظيمي لأحكام الدستور

تتمتع الهيئات الإدارية المستقلة ، بسلطة سن قواعد عامة مجردة غير موجهة إلى شخص محدد، هذه القواعد تنشئ التزامات على عاتق المتعاملين الاقتصاديين، كما تمنح لهم حقوقا. ونقل الاختصاص التنظيمي لهذه الهيئات ليس مطلقا، ففي بعض الأحيان تخضع وجوبا لمصادقة وزير معين. فالأنظمة التي تصدرها لجنة تنظيم عمليات البورصة و مراقبتها تخضع لإجراء المصادقة من طرف وزير المالية^)[22](.و تخويل لجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها ومجلس النقد والقرض الاختصاص التنظيمي عوض السلطة التنفيذية يثير إشكالات دستورية بالنظر إلى نص المادة 125/2 من الدستور الجزائري المعدل سنة 1996، التي لاتجيز الاختصاص التنظيمي إلا للوزير الأول في إطار تنفيذ القوانين، خاصة إذا علمنا أن أنظمة مجلس النقد والقرض لا تخضع للمصادقة من طرف الوزير المكلف بالمالية.

وفي نفس السياق، اعترف المجلس الدستوري الفرنسي بالاختصاص التنظيمي للهيئات الإدارية المستقلة في العديد من المرات، حيث استبعد الدفوع المثارة بشأن المادة 21 من الدستور الفرنسي لسنة 1958 و التي تخول الاختصاص التنظيمي للوزير الأول^)[23](. أي أنه تم الاعتراف للهيئات الإدارية المستقلة بالاختصاص التنظيمي لكن بشروط منها: ممارسة هذا الاختصاص في مجال محدد من المشرع بتعويض من المؤسس الدستوري، لذا سميت السلطة التنظيمية الممارسة من طرف هذه الهيئات،بسلطة تنظيمية خاصة تهدف إلى تطبيق القوانين في الإطار الذي حدده المشرع، أما تلك التي يمارسها الوزير الأول فهي سلطة تنظيمية عامة.

وبالنسبة لكيفية ممارسة السلطة التنظيمية، فإن الهيئات الإدارية المستقلة تمارسها عن طريق وضع قواعد عامة ومجردة تتعلق بتنظيم السوق المالية، كما أنها تقوم بوضع قواعد متعلقة باعتماد المتدخلين في المجال المخصص لكل هيئة إدارية مستقلة.وإن كانت سلطة الضبط للبريد والمواصلات لم يعترف لها القانون رقم 2000-03 بالاختصاص التنظيمي إلا أن الجانب العملي يثبت العكس بحيث أصدرت سلطة الضبط للبريد والمواصلات قرارات تلزم المتعاملين في الهاتف الخلوي وكذا المرتفقين بمثابة أنظمة،كالقرار رقم23 المؤرخ في04 نوفمبر2008 المكمل للقرار رقم11المؤرخ في 14جولية2008 المحدد لشروط وكيفيات التعرف على هوية بطاقات الدفع المسبق لمستعملي الخلوي من نوعGSM ^)[24](.

وتقوم الهيئات الإدارية المستقلة ، بإصدار أنظمة إلزامية منشورة في الجريدة الرسمية ، مرفوقة بعقوبات في حالة الإخلال بها وكذا إصدار تعليمات وإبداء الآراء والتوصيات.

• مطابقة سلطة التحقيق و توقيع العقوبات لأحكام الدستور .                                  

تحوز غالبية الهيئات الإدارية المستقلة، وسائل تحقيق تسمح لها بالحصول على معلومات حول القطـاع الذي تتولى ضبطه. وهنا يجب التفرقة بين التحقيقات التي تتمثل في الدخول إلى المؤسسات المعنية، وفحص المستندات والوثائق للحصول على المعلوماتNon coercitive^([25])، وبين التحقيقات التي تشبه تلك التي يقوم بها أعوان الشرطة القضائية والتي لا تقتصر على المعاينة، بل تتعداها إلى البحث عن المخالفـات، فهذه التحقيقـات تشمل التفتيش والحجز الإجبـاري coercitives ^)[26](. فالتحقيقات التي يقوم بها مجلس المنافسة الفرنسي مرخصة من قبل القاضي وتكون محددة في الزمان والمكان والأشخاص ويجب أن تكون مبررة^)[27](.

أما في الجزائر، فإن سلطة التحقيق الممنوحة لمجلس المنافسة، بمقتضى المادة 51 من الأمر رقم03-03 المتعلق بالمنافسة، لا تقابلها أية ضمانة من قبيل التي أحاطت هذا الإجراء في القانون الفرنسي.فالمقرر الذي يعينه مجلس المنافسة بإمكانه فحص أي وثيقة أو استلامها حيثما وجدت ومهما تكن طبيعتها، وكذا حجز المستندات. هذه السلطات الاستثنائية تتم خارج رقابة القاضي العادي، وتمس مباشرة الضمانات الأساسية للشخص.

هذا فيما يخص سلطة التحقيق، أما سلطة قمع المخالفات فالأصل أنها من اختصاص القاضي الجنائي.فقد كان قمع المخالفات المنافية للمنافسة الحرة في ظل قانون الأسعار لسنة 1989 يعود للقاضي الجنائي، ثم نقل هذا الاختصاص إلى الهيئات الإدارية المستقلة، وبالنظر إلى أن المؤسس الدستوري، اعتمد مبدأ الفصل بين السلطات، كمبدأ أساسي لتنظيم السلطة العامة، وقد عمد إلى تحديد اختصاص كل منها^)[28](، فإن الاختصاص القمعي تمارسه السلطة القضائية،بموجب المادة 146 من الدستور الجزائري المعدل سنة 1996، التي تقضي بأن القضاة يختصون بإصدار الأحكام و السلطة القضائية حسب نص المادة 139 من نفس الدستور تهدف إلى حماية المجتمع والحريات، وتضمن للجميع ولكل واحد المحافظة على حقوقه الأساسية. فما مصدر هذه السلطة القمعية؟ و بأي حق تمارس؟ و هي لا تنعقد باسم الشعب الجزائري عكس الحكم القضائي^)[29](.

إن العائق الدستوري المثار بمناسبة تخويل هذه الهيئات سلطة توقيع العقوبات يتمثل في مبدأ الفصل بين السلطات. وهذه الهيئات تخرق هذا المبدأ مرتين، من جهة فهي تتمتع بسلطتين، تنظيمية وعقابية، كلجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها. ومن جهة أخرى فهي تتدخل في اختصاص السلطة القضائية من حيث توقيع العقوبة.

ومبدأ الفصل بين السلطات له مفهومان أولا مبدأ التخصص في السلطات، فهذه الهيئات إدارية وليست قضائية، ثانيا يحمل هذا المبدأ فكرة عدم الجمع بين سلطتين، بأنه لا يمكن لنفس الهيئة التي وضعت القاعدة القانونية، أن تعاقب على مخالفتها^)[30](.

وفيما يخص الدول التي لم تنص دساتيرها على هذا النظام، نجد أن القاضي الدستوري بها، قد قام بقبول فكرة القمع الإداري. فالقاضي الدستوري الإيطالي في سنة 1970، سمح بتبني فكرة إزالة التجريم بمناسبة تحويل العقوبات الجزائية إلى عقوبات إدارية^)[31](.

وتعتبر المحكمة العليا للولايات المتحدة الأمريكية السباقة إلى الاعتراف بالسلطة الزجرية للهيئات الإدارية المستقلة في إصدار الأوامر، وتوقيع العقوبات كالتي يوقعها القاضي الجزائي^)[32](.

ولقد تطرق المجلس الدستوري الفرنسي سنة 1989، بصفة صريحة إلى دستورية توقيع العقوبات الإدارية من طرف الهيئات الإدارية المستقلة. حين نظر في دستورية القانون المتضمن إنشاء المجلس الأعلى للصوتيات والمرئيات ⁾_C.S.A^[33](، فقد كانت إجابة المجلس الدستوري، تتمحور حول النقاط التالية: فبالنظر إلى الصعوبات التقنية المجهولة حول وسائل الاتصال السمعية والبصرية،وكذلك الأهداف ذات القيمة الدستورية كاحترام حقوق المؤلف والحفاظ على النظـام العام وكذا المحافظة على تعددية تيارات التعبير الاجتماعية والثقافية،إذ يمكن لوسائل الاتصالات أن تمس هذه الاعتبارات وبالتالي فيمكن ربطها بنظام الترخيص. وقد يعهد إلى هيئة إدارية مستقلة مهمة السهر على احترام جميع المبادئ، و هذه الأخيرة في إطار التراخيص التي تمنحها، يمكن أن تتمتع بسلطة عقابية بدون أن يكون هناك مساس بمبدأ الفصل بين السلطات.

هذا القرار وغيره من القرارات التي أتت فيما بعد أبعدت اعتراضات الفقه، خاصة تلك المتعلقة باحترام مبدأ الفصل بين السلطات. وتم الإعلان على أن الصلاحيات القمعية المخولة للهيئات الإدارية المستقلة لا تتعارض مع الدستور، وبالتالي أزيل الاعتبار الذي مؤداه أن القضاء هو محتكر السلطة القمعية، و بالتالي إنها صياغة جديدة لنظرية “مونتسكيو” في الفصل بين السلطات.

وفي تقديرنا المتواضع فإن ما يؤكد على الطابع الإداري للهيئات الإدارية المستقلة ، هو قيامه بالتحكيم^)[34]( بين المتعاملين أنفسهم أو بينهم وبين المرتفقين. ومثال ذلك القرار رقم 42 لسنة 2005 الصادر عن سلطة الضبط للبريد والمواصلات حول خصومة تحكيمية بين”” أوراسكوم تيليكوم “” و””اتصالات الجزائر”” انتهت باستجابة اختيارية^)[35](.

وحول جوازية أو وجوبية التحكيم فإن الأمر يختلف من سلطة ضبط لأخرى، إذ تقضي المادة 13 من القانون رقم 2000-03 المحدد للقواعد العامة المتعلقة بالبريد والموصلات على الطابع الاختياري للتحكيم، وهذا ما أكده القرار رقم 08 لسنة 2002 الصادر عن سلطة الضبط للبريد والمواصلات  المتعلق بالإجراءات المتبعة أثنا التحكيم^)[36](.

وإن كان بعض شراح القانون الإداري، قد كيفوا بعض سلطات الضبط المستقلة على أنها هيئات إدارية وقضائية في نفس الوقت^)[37](، معتمدين في ذلك على مجلس المحاسبة الذي يجمع بين الصفتين دون الحاجة إلى اجتهاد الفقهاء فالمادة 03 من الأمر رقم 95-20 التي تنص على مايلي:”” مجلس المحاسبة مؤسسة تتمتع باختصاص إداري وقضائي في ممارسة المهمة الموكلة إليه””.ويتضح من خلال قراءة المادة 03 المذكورة أعلاه أن المشرع الجزائري لم يصف مجلس المحاسبة بأنه جهة قضائية- كما وصف المحاكم الإدارية مثلا- بل اصطلح عليه مؤسسة تتمتع باختصاص قضائي، فمجلس المحاسبة إذا هو هيئة عمومية قضائية خاصة بحكم القانون.

ما تجدر الإشارة إليه هو وجود بعض الهيئات يصفها المشرع بالهيئات: الضابطة، كالوكالة الوطنية للوساطة والضبط العقاري، الأمر الذي يجعل البعض يظن أنها سلطة إدارية مستقلة ضابطة في المجال العقاري، إلا أن الأمر غير ذلك فالوكالة الوطنية للوساطة والضبط العقاري ماهي إلا مؤسسة عمومية اقتصادية وتجارية E.P.I.C بالرغم من تمتع الوكالة بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي.وذلك ما أكدته المادة الأولى من المرسوم التنفيذي رقم 07-119 المؤرخ في23 أفريل2007 المتضمن إنشاء الوكالة الوطنية للوساطة والضبط العقاري ويحدد قانونها الأساسي، والتي نصت على أنه :”” تنشأ مؤسسة عمومية ذات طابع صناعي وتجاري تحت تسمية ” الوكالة الوطنية للوساطة والضبط العقاري” وتدعى في صلب النص الوكالة تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي””.

إن الوكالة الوطنية للوساطة والضبط العقاري تخضع للقواعد المطبقة على الإدارة في علاقاتها مع الدولة وتعد تاجرة في علاقاتها مع الغير.

ترتب عن الاعتراف بالطابع الإداري للهيئات الإدارية المستقلة، إقصاء فكرة الأجهزة القضائية، على اعتبار أن التصرفات المتخذة من طرف السلطات الإدارية المستقلة، لا تتمتع بحجية الشيء المقضي به^([38]). ولقد أضفى المشرع الجزائري الطابع الإداري على مجلس المنافسة صراحة بموجب المادة 23 من الأمر03-03 المتعلق بالمنافسة حيث نصت المادة على أنه:””تنشأ لدى رئيس الحكومة سلطة إدارية تدعى في صلب النص ” مجلس المنافسة” تتمتع بالشخصية المعنوية والاستقلال المالي””.ونفس الأمر بالنسبة لوكالتي ضبط النشاط المنجمي اللتان كيفهما المشرع الجزائري صراحة بأنهما “” سلطة إدارية مستقلة””.

وبالمقابل نجد المشرع الجزائري متردد في إضفاء الطابع الإداري لبعض سلطات الضبط في المجال الاقتصادي، ولإثبات ذلك الطابع الإداري لسلطات الضبط يجب الوقوف والاعتماد على معيارين اثنين^([39]):

من الناحية الموضوعية:  تسهر هذه الهيئات على تطبيق القانون في المجال الذي تضبطه^([40]). ويتضح ذلك مثلا من نص المادة 105من قانون النقد والقرض^([41])حيث نص المشرع على أن اللجنة المصرفية مكلفة بمايلي: “” مراقبة مدى احترام البنوك والمؤسسات المالية للأحكام التشريعية والتنظيمية المطبقة عليها “”. كذلك تختص لجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها(C.O.S.O.B) بإصدار أنظمة وبالمقابل تسهر على تنفيذها.فالقرارات الفردية والتنظيمية الصادرة عن سلطات الضبط في المجال الاقتصادي هي في الأصل قرارات إدارية تمثل بوضوح مظهر من مظاهر ممارسة هذه الهيئات المستقلة لامتيازات السلطة العامة التي تتمتع بها الهيئات الإدارية عموما.

من ناحية الرقابة القضائية:  إن القرارات الإدارية الصادرة عن سلطات الضبط في المجال الاقتصادي قابلة للتنازع بشأنها أمام القاضي الإداري. مثلما هو الشأن بالنسبة لقرارات الغرفة التأديبية والتحكيمية على مستوى لجنة تنظيم عمليات البورصة ومراقبتها (C.O.S.O.B) التي يطعن في قراراتها، أمام مجلس الدولة خلال شهر واحد من تاريخ تبليغ القرار التأديبي ومثال ذلك قرار برفض اعتماد أحد الوسطاء، أو قرار بسحب اعتماده مثلا.و كذلك ما جاءت به المادة 17 من القانون رقم 2000-03 المحدد للقواعد العامة المتعلقة بالبريد والمواصلات بنصها على أنه: “”يجوز الطعن في قرارات مجلس سلطة الضبط أمام مجلس الدولة في أجل شهر واحد ابتداء من تاريخ تبليغها و ليس لهذا الطعن أثر موقف””.

وما يجب التنبيه له في هذا الصدد، هو أن القرارات الصادرة عن مجلس المنافسة تشكل استثناءا،ولا تخضع لاختصاص القضاء الإداري كأصل عام، بل تدخل في اختصاص القاضي الفاصل في المواد التجارية على مستوى مجلس قضاء الجزائر^([42]). على الرغم من الاعتراف الصريح للمشرع الجزائري بالطابع الإداري لمجلس المنافسة، إلا أن تفسير ذلك هو التقليد الإيمائي للمشرع الفرنسي من قبل المشرع الجزائري، هذا الأخير الذي أعاد صياغة نص المادة 464/07 من التقنين التجاري الفرنسي^([43])،التي تنص على أن قرارات مجلس المنافسة يمكن أن تكون محل للطعن بالإلغاء من قبل الأطراف المعنيين ومحافظ الحكومة أمام محكمة استئناف باريس.

كما أقر المجلس الدستوري الفرنسي بالطابع الإداري لسلطات الضبط المستقلة، و ذلك بمناسبة إصداره للحكم رقم 86-DC226 بتاريخ 23 يناير1987 المتعلق بمجلس المنافسة^([44]) والذي جاء فيه: “بأن مجلس المنافسة هيئة إدارية، وهو مدعو للقيام بدور هام في تطبيق العديد من القواعد المتعلقة بقانون المنافسة…”. ولقد أقر مجلس الدولة الفرنسي الطابع الإداري للهيئات الإدارية المستقلة بمناسبة تقريره الصادر سنة 2001 الذي جاء فيه:

« Si bien que en principe non dotées de la personnalité juridique, les A.A.I ne sont pas rattachées aux structures hiérarchiques de l’administration centrale, elles n’en sont pas pour autant extérieures à l’état, c’est au nom et pour le compte de l’Etat qu’elles agissant et sous sa responsabilité qu’elles engagent par leurs actes dommageables le juge administratif soit devant le juge judiciaire selon le juge compète  pour connaître du contentieux des actes de l’autorité elles sont pleinement, des autorités des l’Etat et leur nature administrative apparaît aujourd’hui comme un élément incontestable».

وبالمقابل نجد مجلس الدولة الجزائري أكد بدوره على الطابع الإداري لسلطات الضبط في المجال الاقتصادي في قراره رقم 19081 الصادر بتاريخ 30ديسمبر2003 بين مساهمي البنك التجاري الصناعي الجزائري(B.C.I.A) واللجنة المصرفية بشأن وقف تنفيذ القرار رقم 09 المؤرخ في:21أوت2003 الصادر عن اللجنة المصرفية المتضمن تعيين السيد أ.ب. مصفيا للشركة، حيث تصدى مجلس الدولة الجزائري لهذا الطعن وقضى بوقف تنفيذ القرار.وبهذا القرار يكون مجلس الدولة قد أضفى الطابع الإداري على اللجنة المصرفية على الرغم من عدم وجود أي نص صريح ضمن قانون النقد والقرض يجيز الطعن القضائي في قرارات اللجنة المصرفية.

غير أن إضفاء الطابع الإداري على سلطات الضبط وحده غير كافي إذ لابد من وصفها بأنها مستقلة.

 

خاتمة و استنتاجات:

 

وما يمكن قوله في الأخير عن الطبيعة القانونية للسلطات الإدارية المستقلة أنها ليست هيئات تعمل بمعزل عن الأهداف الحكومية أو خارج السياسة العامة للدولة^)[45]( التي تسطرها هذه الأخيرة وتشرف على تنفيذها، بل هي بمثابة هيئات متخصصة معاونة للحكومة تستعين بها في إنجاز مهام وأعمال دقيقة وفنية متخصصة تحتاج إلى درجة كبيرة من التخصص في مجالات اقتصادية، إنسانية واجتماعية.ومن أجل ذلك يخصها المشرع بوضع قانوني خاص وسلطة تقديرية واسعة لضرورات مرونة العمل الإداري لتعمل بطريقة مستقلة للحد من سلطة الرقابة والتدرج الرئاسي المعروفين في نظام المركزية الإدارية الشديدة^)[46](، إذ هي غير مندمجة في هياكل إدارية مركزية، الأمر الذي يمكنها من ممارسة سلطة اتخاذ القرارات الفردية واللائحية على السواء^)[47](.

فالسلطات الإدارية المستقلة إذن هي صنف جديدة من الإدارة ،أنشأت إلى جانب النظام المركزي              و اللامركزي ،إلى حد اعتبرت فيه شكل ثالث للتنظيم الإداري .و إذا كانت الإدارة خدمة و سلطة في نفس الوقت ،فإن وظيفة الهيئات الإدارية المستقلة ،ليست التسيير بل الضبط لأنها ليست مكلفة بأنشطة معينة أو تقديم خدمات للعموم،و لكنها مكلفة بتأطير التنمية في قطاع معين أو داخل الحياة الاجتماعية ،و عليه يمكن اعتبار الهيئات الإدارية المستقلة ،إطارا إداريا ملائما للمراقبة و الحد من تعسف و طغيان الإدارة التقليدية و إعطاء وجه جديد إنساني للسلطة.

 

[1]– ZOUAIMIA  Rachid, « les autorités administratives indépendantes et la régulation économique » revue IDARA, Ecole national de l’administration, N° 28,2004, P. 24.

[2] – على خلاف ما جرت عليه العادة بالنسبة للهيئات الإدارية التقليدية التي تخضع للرقابة الرئاسية أثناء ممارستها لمهامها – والتي تعني هيمنة الرئيس الإداري على الهيئة الإدارية سواء كانت في العاصمة أو أقاليم الدولة، و فيما يتعلق بأعمالها أو الأشخاص العاملين لديها- فإن الهيئات اللامركزية تخضع لنظام الوصاية الإدارية، و التي تعني رقابة الدولة أو الهيئات المركزية على الهيئات اللامركزية.وتتمثل هذه الرقابة في ما تملكه من سلطات تمارسها إما على ذات الهيئات اللامركزية أوعلى أشخاصها أو على أعمال هذه الهيئات. حسين عبد العال محمد، الرقابة الإدارية بين علم الإدارة والقانون الإداري، دار الفكر الجامعي، 2004، ص72.

[3]– ناصر لباد، “” السلطات الإدارية المستقلة””، مجلة إدارة، تصدرها المدرسة  الوطنية للإدارة، العدد الأول، 2002، ص 05.

[4]– حنفي عبد الله، المرجع السابق، ص.09.

[5] – ونبحث ذلك من حيث احترام مضمون وجوهر مبدأ الفصل بين السلطات.

[6]– C.TEITGEN COLLY, « les instances de régulation et la constitution », R.D.P, N°1, 1990, p.221.

[7] – لأن مبدأ الفصل بين السلطات، يستوجب أن تمارس كل سلطة صلاحياتها في المجال الذي أوكلها فيه الدستور، لأنه يجب على كل سلطة أن تلتزم دائما حدود اختصاصها لتضمن التوازن التأسيسي المقام.قرار رقم 02 المؤرخ في 20 أوت1989 والمتعلق بالقانون الأساسي للنائب، مجلة أحكام الفقه الدستوري الجزائري، 1997، ص .21.       و يعترف كذلك مجلس الدولة الجزائري بمبدأ الفصل بين السلطات “حيث لا يمكن للسلطة القضائية أن تتدخل في أعمال السلطة التنفيذية”.انظر:ملف رقم 005814، مجلة مجلس الدولة، العدد الرابع، 2003، ص.(128،131).

 

[8] – حيث يقول F.MTERRAND:

« …MONTESQUIEX, à distance, pourra se rejouer de ce qu’un quatrième pouvoir ait rejoint les trois autres et donné à sa théorie de la séparation des pouvoirs l’ultime hommage de notre siècle » ; cité par M.GENTOT, op.cit, p51 et 52.

[9]– N’est pas donc pas illégitime de parler en faveur de consolidation d’une catégorie institutionnelle hybride, suis generis, qui prenne place dans ce que J.CHEVALLIER appelle un mouvement de polycentrisme administratif ».Cité par:

J.L.AUTIN, « les autorités administratives indépendantes et la constitution », revue administrative, 1988, p.388.-

[10] -Ibid, p.390.

[11]– C.TEITGEN-COLLY, “” les instances de régulation et la constitution””,article précité, pp.(219-221).

[12]-S.TOMASSET –PIRRE, l’autorité de régulation boursière face aux garanties processuelles fondamentales, L.G.D.J,Paris, 2003, p.39.

[13] -Ibid, p.39.

[14] – Ibid, p.15.

[15] – C.Const, N°86-217 du 18 Septembre 1986, 22eme cons ; cité par C.TEITGEN-COLLY, “” les instances de régulation et la constitution””,article précité, p.248.

[16]– C.TEITGEN-COLLY, “” les instances de régulation et la constitution””,article précité, p.250.

[17]-J.CHEVALLIER, « régulation et polycentrisme dans l’administration française », Revue Administrative, 1998, N° 301, p.43.

[18]-R..ZOUAIMIA, « l’introuvable pouvoir local », Revue Algérienne d’anthropologie et des sciences sociales “insaniat””,N°16, 2002, p.31.

[19]-R.ZOUAIMIA, « Déréglementation et ineffectivité des normes en droit économique Algérien », Revue Idara, publiée par Ecole national de l’administration,N°1, p.125.

[20] – المرسوم الرئاسي المؤرخ في 15 أبريل 1990 المتضمن تعيين محافظ البنك المركزي الجزائري السيد عبد الرحمان رستمي حاج ناصر، الجريدة الرسمية العدد 28 لسنة 1990؛ والمرسوم الرئاسي المؤرخ في 21 جويلية 1992 المتضمن إنهاء مهام محافظ البنك المركزي الجزائري السيد عبد الرحمان رستمي حاج ناصر، الجريدة الرسمية العدد 57 لسنة 1992.

[21] – مصطفى صبحي السيد،”” السلطة الإدارية ومكـانها ….””، المقال السابق، ص.87.

[22] – المرسوم التنفيذي رقم 96-102 المؤرخ في 11 مارس 1996 المتعلق بتطبيق المادة 32 من المرسوم التشريعي رقم 93-10 والمتعلق ببورصة القيم المنقولة، المرسوم المرجعي سابق الذكر.

[23]-les autorités administratives indépendantes ont été les premières institutions auxquelles a été reconnu un pouvoir réglementaire délégué autres que le chef de gouvernement et les ministres. Le conseil constitutionnel Français a eu à se prononcer à plusieurs reprises sur les obstacles juridiques auxquels se hanterait la reconnaissance de ce principe, voir les décisions, n° 83-164 DC, du 19 Janvier 1984, à propos du comité de la réglementation bancaire, n°88-248 DC du 14 Janvier 1989, considérant n° 15 à propos du C.S.A, le conseil constitutionnel rappelle que les dispositions de l’article 21 « ne font pas obstacle a ce que le législateur confie à une autorité publique autre que le premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi » B.GENEVOIS, « le conseil constitutionnel et la définition des pouvoirs du C.S.A », R.F.D.A, p.217. ; B.GENEVOIS, « le conseil constitutionnel et l’extension des pouvoirs de commission des opérations de bourse », R.F.D.A, n°04, 1989, p 684 et 685.

[24] – يقصد ب:  GSMالمنظومة الأرضية للاتصالات النقالة المخصصة لضمان اتصالات نقالة باستعمال تقنيات رقمية خلوية GSM كما يعرفها المعهد الأوربي لتقييس الاتصالاتETSI  ، أنظر ملحق سلطة الضبط للبريد والمواصلات السلكية واللاسلكية، المنشور بالجريدة الرسمية العدد38 لسنة2002،ص.17.

[25]– انظرالمادة55 من القانون رقم 2001-10 المؤرخ في 03 جويلية 2001 المتعلق بقانون المناجم، القانون المرجعي سابق الذكر؛ المادة 37/2 من المرسوم التشريعي رقم 93-10 المؤرخ في 23 ماي 1993 المتعلق ببورصة القيم المنقولة، المرسوم المرجعي سابق الذكر؛المادة 57 من القانون 2000-03 المؤرخ في 5 أوت 2000 يحدد القواعد العامة المتعلقة بالبريد و المواصلات، القانون المرجعي سابق الذكر؛المادتان 108 و109 من الأمر رقم 03-11 المؤرخ في 11 أوت 2003 المتعلق بالنقد و القرض، الأمر المرجعي سابق الذكر.

[26]– انظر المادة 51 من الأمر رقم 03-03 المؤرخ في 19 جويلية 2003 المتعلق بالمنافسة، الأمر المرجعي سابق الذكر؛ المواد 121 إلى 126 من القانون 2000-03 المؤرخ في 5 أوت 2000 المتعلق بالقواعد العامة المتعلقة بالبريد والمواصلات،  القانون المرجعي سابق الذكر.

[27]– Art 450-4 du code de commerce Français.

[28] – انظر قرارات و أراء المجلس الدستوري، رأي رقم 04 المؤرخ في 19 فيفري 1997، حول دستورية المادة 02 من الأمر المتعلق بالتقسيم القضائي المصادق عليه من طرف المجلس الوطني الانتقالي بتاريخ 06 جانفي 1997، مجلة أحكام الفقه الدستوري الجزائري، العدد الثاني، 1997، ص.11.  رأي رقم 01 المؤرخ في 28 أوت 1989 المتعلق بدستورية القانون المتضمن النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني، أحكام الفقه الدستوري الجزائري،رقم01، 1997، ص.32. رأي رقم 10 المؤرخ في 13 ماي 2000  يتعلق بالمراقبة مطابقة النظام الداخلي للمجلس الشعبي الوطني، الجريدة الرسمية العدد 45 لسنة 2000.

[29]– تنص المادة 275 من قانون الإجراءات المدنية والإدارية:”” يجب أن يشمل الحكم، تحت طائلة البطلان العبارة الآتية: الجمهورية الجزائرية الديمقراطية الشعبية باسم الشعب الجزائري.””

.  30-C.TEITGEN-COLLY, “” les instances de régulation et la constitution””, article précité, p.193

 31-F.MODERNE, « Répression administratives et protection des libertés devant le juge constitutionnel », mélange, R.CHAPUS, Droit administratif, Montchrestien, 1992, Paris, p.417.

[32] -Ibid, p.417.

[33]– C.CONST. No88-248 DC, du 17 janvier 1989, « conseil supérieur de l’audiovisuel liberté de communication audiovisuelle, autorité administratives indépendantes sanction administrative et séparation des pouvoirs », L.FAVOREV et L.PHILIP, 9eme édition, DALLOZ, Paris, 1999, p.715 et s.

[34] – انطلاقا من أن التحكيم هو انصراف إرادة الخصوم إلى الاتفاق على حل النزاعات القائمة بينهم دون الحاجة إلى اللجوء إلى القضاء، وإنما عن طريق المحكمين. بربارة عبد الرحمن، شرح قانون الإجراءات المدنية والإدارية، الطبعة الأولى، منشورات بغدادي، الجزائر، 2009، ص.569.

[35] – Article 07 de la décision no42/SP/PC/ARPT/05 du 06 Décembre2005 relative a l’exécution des décisions du conseil de l’autorité de régulation de la poste et des télécommunications rendues dans l’arbitrage de litige d’interconnexion entre les opérateurs “”ORASCOM TELECOM ALGERIE”” et”” ALGERIE TELECOM””.

[36]– العكس من ذلك تنص المادة 58 من القانون رقم 05-07 المتعلق بالمحروقات على أنه تحال جميع الخلافات الناجمة عن تطبيق القانون إلى التحكيم الدولي حسب الشروط المتفق عليها في العقد.

[37] – كالأستاذ ديب سعيد الذي كيف اللجنة المصرفية على أنها هيئة إدارية وقضائية في نفس الوقت، لتفاصيل أكثر أنظر:

SAID Dib,”” La nature du control juridictionnel de la commission bancaire””, Revue du conseil d’état, publiée par le conseil d état, No 03, janv.juin.2003, p.122.

4-  زهير جمال الدين، يحيى حلوي، المقال السابق، ص.63.

5 – Zouamia Rachid, « les autorités administratives indépendantes et la régulation économiques en Algérie  », Edition Houma, 2005, p.22

6 – Zouamia Rachid, les a.a.i et la régulation économique en algerie, op.cit, p.22.

7-  الأمر رقم03-11 المؤرخ في 26 أوت 2003 المتعلق بالنقد و القرض، الأمر المرجعي سابق الذكر.

1- المادة 63 من الأمر رقم03-03 المؤرخ في 19 جويلية 2003 يتعلق بالمنافسة، الأمر المرجعي سابق الذكر.

2- L’article 464-7 du code de commerce, annexe  l’ordonnance N° 2000-912 du 18 septembre 2000, livre IV, JORF, N° 219 du 21 septembre 2000.

3- حنفي عبد الله، المرجع السابق، ص. (66-67).

[45] – حنفي عبد الله، “”السلطات الإدارية…..””، المرجع السابق، ص.09.

[46] -R. Zouamia, les A.A.I et la régulation économique en Algérie, op.cit, p.17

[47] – عزاوي عبد الرحمن، “”الرخص الإدارية………””، الرسالة السابقة، ص.231.