مجلة المنارة مجلة المنارة للدراسات القانونية والإدارية
مفهوم نظرية المخاطر في القضاء الإداري
عبد الخالق امغاري
باحث بسلك الدكتوراه، جامعة محمد الخامس، سلا.
أدى ازدياد خطورة وسائل الدولة في إدارة وتسيير المرافق العامة، وما ينتج عنها من مخاطر تهدد سلامة الأفراد، الذين يتعاملون باستمرار مع هذه المرافق، إلى ظهور فكرة أساسية مؤداها ضرورة إزالة الضرر عن المتضررين وحمايتهم في كل الأحوال. فقد أثبت التطور في استخدام الدولة لوسائل خطرة بمناسبة إدارة مرافقها العامة، سيما الاقتصادية منها، ظهور حالات من الضرر غدا معها التمسك بفكرة الخطأ غير قادر على تحقيق التعويض الذي يتم به جبر هذا الضرر، الأمر الذي ساعد على نشأة فكرة مسؤولية الإدارة بدون خطأ[1].
وهكذا، فإلى جانب المسؤولية الإدارية المبنية على الخطأ، أنشأ مجلس الدولة الفرنسي نوعا آخر من مسؤولية الإدارة لا علاقة له بفكرة الخطأ إطلاقا؛ بمعنى أنه قرر التعويض عن أضرار ناتجة عن تصرف مشروع و خطر من جانب الإدارة، لكنه تعويض يقتصر على حالات محددة وخاصة، يكون فيها تطبيق قواعد المسؤولية الخطئية مجحفا بالأفراد، ومتنافيا بصورة صارخة مع مبادئ العدالة[2].
ويرجع السبب الرئيس وراء إقرار القاضي الإداري لنظام المسؤولية بدون خطأ إلى محاولة إقامة نوع من التوازن، بين المزايا الناجمة عن وجود المرافق العامة وبين الأضرار المترتبة عنها، فغالبا ما يلجأ القاضي الإداري إلى هذا الحل، قصد تكريس مبدأ العدالة والإنصاف تجاه المتضررين من جهة، وتحسين علاقة الإدارة بالأفراد من جهة أخرى. وبالتالي، تشكل “ المسؤولية بدون خطأ عنصر توازن وتنفيس للعداوات والأحقاد في التعامل الإداري مع الأشخاص الطبيعيين والمعنويين المعنيين بهذا التعامل.. كما أن ميزات واستقلال مسؤولية السلطة العامة تجاه المسؤولية المدنية في القانون الخاص، تتجلى خاصة في رحاب المسؤولية بدون خطأ”[3].
هذا، وتعتبر المسؤولية الإدارية في المغرب من صنع المشرع، فهو الذي وضع الأسس القانونية المنظمة لها في الفصل 79 من قانون الالتزامات والعقود، الذي نص فيه على أن ” الدولة والبلديات مسؤولة عن الأضرار الناتجة مباشرة عن تسيير إدارتها، وعن الأخطاء المصلحية لمستخدميها”[4]، والمادة 8 من القانون رقم 41.90 المتعلق بإحداث المحاكم الإدارية، التي تنص على اختصاص هذه الأخيرة بالبت ابتدائيا في دعاوى التعويض عن الأضرار التي تسببها أعمال ونشاطات أشخاص القانون العام[5].
ويقوم نظام المسؤولية الإدارية بدون خطأ في الوقت الراهن على ثلاثة أسس[6]، وهي: نظرية المخاطر، ومبدأ المساواة أمام الأعباء العامة، وهما الأساسين الرئيسيين لهذا النظام من المسؤولية، وأخيرا مبدأ التضامن الوطني الذي يعد أساسا حديثا أضافه القضاء الإداري المغربي، وسبقه في ذلك المشرع والقضاء الإداري الفرنسيين. وينتج عن ذلك، أن المخاطر ليست هي المسؤولية الإدارية بدون خطأ كما يظن بعض الفقه العربي على وجه الخصوص من جهة، كما أن المخاطر ليس أساسها هو مبدأ المساواة أمام التكاليف العمومية، بل إن كل واحد منهما ـ أي نظرية المخاطر ومبدأ المساواة أمام الأعباء العامة ـ يشكل أساسا مستقلا بذاته من أسس وقواعد المسؤولية الموضوعية من جهة أخرى.
و نظرا لأهمية المجالات التي أصبحت تثار بشأنها مسؤولية الدولة بدون خطأ، و لاسيما على أساس المخاطر، حيث عرفت بناء على هذا الأساس تطورا كبيرا في القضاء الإداري الفرنسي والمغربي، يطرح التساؤل حول مفهوم نظرية المخاطر، التي يرتبط تطبيقها، كأبرز أساس لأهم تطبيقات مسؤولية الإدارة بدون خطأ، بالأعمال المادية الخطرة والمشروعة للإدارة كالأشغال العمومية والأشياء الخطرة وغيرها، ولا يرتبط تطبيقها إطلاقا بالأعمال القانونية للإدارة، التي قد تتسبب في حدوث أضرار لبعض المواطنين في سبيل تحقيق المصلحة العامة.
و لهذا كله، يقتضي الأمر عن تعريف نظرية المخاطر (المطلب الأول)، وتمييزها عن مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة، الذي يشكل بدوره أساسا من أسس المسؤولية الإدارية بدون خطأ (المطلب الثاني).
المطلب الأول:
تعريــف نظرية المخاطر[7]
يبدو أن مسؤولية الدولة على أساس المخاطر ترتبط ،وجودا و عدما، بفكرة النشاط المشروع و الخطر للإدارة، والذي تتحدد ماهيته من خلال الأخذ بالمعيار الواسع الذي يعتبر النشاط الإداري خطرا، إما لطبيعته أو أن الخطورة ناتجة عن الظروف التي يستخدم فيها النشاط الضار[8].
والمقصود بنظرية المخاطر” أن من أنشأ مخاطرا ينتفع منها، فعليه تحمل تبعة الأضرار الناتجة عنها”[9]، حيث أن مجموعة من الأنشطة الإدارية المادية والمشروعة قد تتضمن بعض المخاطر، التي من الممكن أن تحدث أضرارا خطيرة ببعض أفراد المجتمع، مرتفقين كانوا أو أغيارا أو معاونين للمرفق العام، الشيء الذي يلزم الإدارة بتعويضهم ولو في غياب الخطأ[10].
إن نظرية المخاطر كأهم أساس لمسؤولية الإدارة بدون خطأ تعني تلك الفكرة التي تقيم المسؤولية – غير التعاقدية – على عنصر الضرر، ولا تعتد بالخطأ كركن من أركان المسؤولية، ولاسيما في مجال نشاط الإدارة الضار، فبموجبها تنعقد مسؤولية من أتى بهذا النشاط لمجرد حدوث الضرر، وما على المتضرر سوى إثبات الضرر وعلاقة السببية بين هذا الضرر وبين النشاط الإداري الضار[11].
فمقتضى فكرة المخاطر إذن، أنه إذا أحدث نشاط الإدارة خطرا لأحد الأفراد، ولو دون أن ترتكب أي خطأ من جانبها، فإنها تتحمل المسؤولية وبالتالي تلتزم بتعويض المتضررين، إذا كان الضرر جسيما وخاصا[12].
و معلوم أن نظرية المخاطر قد نشأت وتطورت بفضل اجتهادات القاضي الإداري الفرنسي، حيث لاحظ مجلس الدولة الفرنسي أن ثمة أضرارا يسببها نشاط الإدارة دون أن يكون هناك خطأ من جانبها، وإن اشتراط ركن الخطأ للتعويض في مثل هذه الحالات يتعارض مع أبسط قواعد العدالة، لذلك اتجه مجلس الدولة إلى التوسع في أساس المسؤولية الإدارية؛ فلم يقف عند حد تقرير هذه المسؤولية على أساس الخطأ فقط، بل أقرها و لو في غياب الخطأ بناء على أساس جديد وتكميلي يتمثل في نظرية المخاطر[13].
ويمكن أن يبرر لجوء القضاء الإداري إلى هذا الأساس بتزايد عدد المتضررين الناتج عن اتساع حجم النشاط الإداري وما قد يخلفه من مخاطر في بعض الأحيان، تولد أضرارا غير عادية لبعض الأفراد دون تسجيل أي خطأ من جانب الإدارة، أو حتى تسجيله ولكن يصعب على المتضرر إثباته، مما يستلزم تعويضه على أساس المخاطر وليس الخطأ؛ لأن هذا الأساس الأخير لا يسعف في تعويض المتضررين من جراء نشاط الإدارة المتسم بالخطورة، وهذا ما يتنافى مع اعتبارات العدالة وما تقتضيه من ضرورة تعويض هؤلاء المتضررين[14].
يتبين إذن، أنه لم يكن في وسع القاضي الإداري الفرنسي على وجه الخصوص، باعتباره قاضيا مبدعا ومنشئا، إلا التخلي عن الخطأ كأساس وحيد للمسؤولية الإدارية كلما تعذر تلمسه وإثباته، وتعويض المتضررين بناء على نظام المسؤولية الإدارية غير المبني على الخطأ، الذي يعد بحق نظاما تكميليا للنظام والأصل العام للمسؤولية الإدارية وهو الخطأ، و هذا لا يعتبر انتقاصا من هذا الأخير أو تراجعا عنه، بقدر ما يعتبر أساسا تكميليا للنواقص التي تعتري الارتكان والارتكاز عليه كأساس وحيد لتبرير مسؤولية الدولة عن أنشطتها الإدارية المتعددة والمتنوعة.
و جدير بالذكر أن المسؤولية الإدارية بدون خطأ القائمة على أساس المخاطر، ترتبط بالمنازعات المتصلة بالأعمال المادية الخطرة و المشروعة للإدارة؛ ومعنى ذلك أن فكرة المخاطر أو الخطر تصلح كأساس لهذا النوع من المسؤولية حينما يتولد الضرر من نشاط إداري خطر بطبيعته، ولا تصلح ـــــ أي نظرية المخاطر ـــ كأساس لمسؤولية الدولة عن الأضرار التي تولدها بعض تصرفاتها القانونية المشروعة، والتي تقوم والحالة هذه على أساس مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة، باعتباره كذلك أساسا مهما لمسؤولية الإدارة بدون خطأ؛ لأن كل أساس يتعلق بنشاط إداري مشروع له صفات مميزة[15]، مما يستوجب تمييز مفهوم نظرية المخاطر عن مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة كأساسين رئيسيين للمسؤولية السالفة الذكر.
المطلب الثاني:
تمييز نظرية المخاطر عن مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة
لقد تطورت مسؤولية الإدارة بدون خطأ تطورا معتبرا، وحققت توسعا هائلا، فبعد أن كانت هذه المسؤولية تستند إلى أساس وحيد، يتجلى في نظرية المخاطر، أضحت فيما بعد تستند إلى أساس آخر، يتمثل في مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة.
ويعني هذا المبدأ ” المساواة بين أفراد المجتمع في تحمل التكاليف العامة، مثل تكاليف إدارة المرافق العامة وغيرها، فهو يقتضي حين تلقي الإدارة على عاتق بعض المواطنين عبئا يجاوز ذلك الذي يتحمله باقي المواطنين في المجتمع، وجوب تحمل هؤلاء المواطنين هذه الأعباء الإضافية مقابل المزايا التي يستفيدون منها، وينطبق ذلك المبدأ على جميع المواطنين بصفة عامة ومجردة”[16].
إن الغاية من مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة هو تحقيق العدالة، والإسهام في إقامة التوازن بين حقوق الأفراد وبين الأنشطة التي تمارسها الدولة بقصد تحقيق الصالح العام[17]. فهو إذن أساس تكميلي للأساس الأول للمسؤولية الإدارية غير الخطئية، المتمثل في نظرية المخاطر، فكلاهما يكمل الآخر، و لكل أساس تطبيقاته وحالاته الخاصة به دون سواه، والتي تعرف تطورا يوما بعد يوم، وتتوسع هذه الحالات بتعدد وتنوع أنشطة الإدارة، وهذا ما سنلاحظه من خلال توسع حالات وتطبيقات المسؤولية الإدارية القائمة على أساس المخاطر، التي سنتطرق إليها في مناسبة أخرى.
ويبدو أن آراء الفقهاء والشراح قد تباينت بشأن القيمة القانونية لهذا المبدأ، حول مدى اعتباره أساسا للمسؤولية الإدارية. وانقسم الفقه حوله إلى أربعة آراء؛ الرأي الأول يعتبر أن هذا المبدأ ليس أساسا لأي نوع من أنواع المسؤولية الإدارية، ولا هو شرط من شروطها[18]، والرأي الثاني يعتبره أساسا عاما لجميع نظم وأنواع المسؤولية الإدارية، سواء في ذلك المسؤولية الخطئية أو المسؤولية بدون خطأ[19]، والرأي الثالث جعل منه أساسا عاما للمسؤولية دون خطأ فقط[20]، والرأي الأخير – وهو الرأي المعتبر والراجح والذي يميل إليه أغلب الفقه الفرنسي والعربي – جعل من المبدأ المذكور أساسا مباشرا لبعض ـ و ليس كل ـ حالات وتطبيقات المسؤولية الإدارية غير الخطئية[21].
يلاحظ إذن، أن الاختلاف في مسؤولية الإدارة بدون خطأ راجع، من جهة، إلى نوع النشاط الإداري الذي يرتبط به كل أساس من الأساسين الواردين أعلاه هذه المسؤولية؛ فبينما ترتبط نظرية المخاطر بالأعمال المادية الخطرة و المشروعة للإدارة، نجد بأن مبدأ المساواة أمام الأعباء يعتبر الأساس الموجب لمسؤولية الإدارة عن أعمالها القانونية المشروعة. ومن جهة أخرى، يبرر هذا الاختلاف من حيث الضرر؛ ففي المسؤولية القائمة على أساس مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة يكون الضرر متوقعا على وجه التأكيد في سبيل تحقيق الصالح العام، فهو إذن ضرر طبيعي وضروري ومتوقع بصورة أكيدة Prévisible à coup sûr et même nécessaire، من جراء بعض الإجــراءات المتخذة باسم المصلحة العامة[22]. وفي الجانب الآخر، يكتسي الضرر في المسؤولية على أساس المخاطر طابع المفاجأة، مع أن احتمال حدوث الضرر غير مستبعد بالنظر لطبيعة نشاط الإدارة، لكنه غير متوقع بصورة أكيدة وحتمية في ذات الوقت.
إجمالا، تشكل نظرية المخاطر ومبدأ المساواة أمام الأعباء العامة أساسين رئيسيين لمسؤولية الإدارة بدون خطأ، ولكل منهما حالاته وتطبيقاته الخاصة به، غير أن مسؤوليتها القائمة على المخاطر قد عرفت، يوما بعد يوم، تطورا كبيرا ومعتبرا، من حيث ظهور تطبيقات قضائية جديدة مبنية على هذا الأساس القانوني، وهو ما كان له كبير الأثر على مستوى موقف الفقه وأحكام وقرارات القضاء الإداريين.
[1] – د. ماهر أبو العينين، المفصل في شرح اختصاص مجلس الدولة وفقا للأحكام والفتاوى حتى عام 2005، الجزء الثاني: التعويض عن أعمال السلطات العامة، دار أبو المجد للطباعة بالهرم، الطبعة الأولى، بدون سنة النشر، ص: 788 -792.
[2] – د. حمدي علي عمر، المسؤولية دون خطأ للمرافق الطبية العامة: دراسة مقارنة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1995، ص: 1
[3] – د. يوسف سعد الله الخوري، القانون الإداري العام، الجزء الثاني: القضاء الإداري، مسؤولية السلطة العامة، بدون دار النشر، الطبعة الثانية، 1998، ص: 430 .
[4] – قانون الالتزامات والعقود الصادر بمقتضى ظهير 9 رمضان 1331 هـ ( 12غشت 1913) حسبما تم تغييره و تتميمه.
[5] – القانون رقم 41.90 المحدث بموجبه محاكم إدارية،الصادر الأمر بتنفيذه ظهير رقم: 225-91-1 بتاريخ 22 من ربيع الأول 1414 هـ (10 شتنبر 1993 )،الجريدة الرسمية عدد 4227 بتاريخ 3 نونبر 1993، ص: 2168.
[6] – يجب التمييز بين أساس المسؤولية، سواء الخطئية أو الموضوعية، وبين الحالات التي تنبني على هذا الأساس أو ذاك. فالأساس لغة: هو أصل البناء، أو أصل كل شيء. واصطلاحا يقصد به ” المصدر الذي تنبني عليه المسؤولية والتي تستوجب التعويض عن الأضرار الحاصلة، وهذا الأساس قد يتجلى بتوفر شروط، وفي ظروف معينة تعرف عادة بحالات المسؤولية الإدارية، التي تظهر في حالات الخطأ أو في حالات أخرى غير الخطأ”.
ويعني أيضا: ” معرفة السبب الذي من أجله يضع القاضي عبء تعويض الضرر غير العادي الذي أصاب المتضرر” انظر بهذا الخصوص على التوالي:
– د. جبران مسعود الرائد: معجم لغوي عصري، المجلد الأول ،لبنان، بيروت،الطبعة الثالثة،يناير 1978 ، ص: 96.
– د. عبد القادر باينة، تطبيقات القضاء الإداري بالمغرب، دارتوبقال للنشر، مطبعة سبو، الطبعة الأولى، الدار البيضاء 1988، ص: 131.
– د. حمدي علي عمر، المسؤولية دون خطأ للمرافق الطبية العامة، المرجع السابق، ص: 335.
[7] – المخاطر: من الخطر ج. أخطار ومخاطر، وتعني لغة: ” الإشراف على الهلاك”، انظر د. جبران مسعود، الرائد: معجم لغوي عصري، المجلد الأول، المرجع السابق ، ص: 232.
[8] – د. ماهر أبو العينين، المرجع السابق ، ص: 806.
[9] – د. مسعود شيهوب، المسؤولية عن المخاطر وتطبيقاتها في القانون الإداري، دراسة مقارنة ، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، 2003، ص: 4.
[10] – د. عبد الله حارسي، الوجيز في القضاء الإداري، السنة الجامعية 1996-1997، ص: 132.
[11] – د. شعيب أحمد سليمان، “المسؤولية المبنية على تحمل التبعية”، مجلة القانون المقارن، العدد الخامس عشر، السنة العاشرة 1983، تصدرها جمعية القانون المقارن العراقية، ص: 368
134.
[12] – دة. ثورية لعيوني، القضاء الإداري و رقابته على أعمال الإدارة دراسة مقارنة، دار النشر الجسور، وجدة، الطبعة الأولى، 2005 ، ص: 213 و 214.
[13] – د. محمد الوزاني، القضاء الإداري، دار النشر الجسور، وجدة، الطبعة الأولى، 2000، ص: 209.
[14] – د. حمدي علي عمر، المرجع السابق، ص: 354.
[15] – د. حمدي علي عمر، المرجع السابق، ص: 346.
[16] – د. حمدي علي عمر، المرجع السابق، ص: 318.
[17] – د. حمدي عمر، المرجع السابق، ص: 318.
[18] – ومنهم الأستاذة سعاد الشرقاوي، والفقيه Chapus الخ، انظر بهذا الصدد: دة. سعاد الشرقاوي، المسؤولية الإدارية، دار المعارف بمصر، الطبعة الثانية، 1972، ص: 194. وانظر أيضا: د. حمدي علي عمر، المرجع السابق، ص: 321 و 322.
[19] – من بين هؤلاء الفقهاء نذكر: De laubadére, Benoit ، Lefévre، Paul Duez وغيرهم، انظر د. حمدي علي عمر، المرجع السابق، ص: 322 – 324، و د. مسعود شيهوب، المسؤولية عن الإخلال بمبدأ المساواة ، المسؤولية عن الإخلال بمبدأ المساواة و تطبيقاتها في القانون الإداري، دراسة مقارنة، ديوان المطبوعات الجزائرية، الجزائر، 2000، ص: 5 و6.
[20] – منهم الأستاذ ماهر أبو العينين، انظر د. ماهر أبو العينين، المرجع السابق، ص: 836.
[21] – من الفقه الفرنسي نذكر : Delvolvé, Waline، Eisenmann, Rivéro انظر بهذا الشأن د. حمدي علي عمر، المرجع السابق ص: 325 و 326 ومن الفقه العربي: د. مسعود شيهوب، المسؤولية عن الإخلال بمبدأ المساواة و تطبيقاتها في القانون الإداري، المرجع السابق، ص: 8. وأيضا، د. حمدي علي عمر، المرجع السابق، ص: 332 و333
[22] – د. رأفت فودة، دروس في قضاء المسؤولية الإدارية، دار النهضة العربية. القاهرة، 1994 ص: 204. وانظر كذلك: د. فتحي فكري، مسؤولية الدولة عن أعمالها غير التعاقدية، دار النهضة العربية، القاهرة، 1995، ص: 309 وتجدر الملاحظة إلى أن الأستاذين معا ينتميان إلى الرأي الفقهي الراجح، الذي يجعل من مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة أساسا مباشرا لبعض تطبيقات المسؤولية الموضوعية وليس كلها.
