ظهرت المعاهدات الدولية كإحدى الوسائل الاتصالية منذ العصور القديمة، خصوصاً مع عهد الفراعنة والآشوريين والبابليين، والقرطاجين واليونانيين، واتخذت شكل معاهدات تحالف ومعاهدات صلح، وكانت تحكم عملية إبرامها قواعد العرف الدولي آنذاك[1].
يحتل موضوع المعاهدات الدولية مكانة هامة باعتباره مصدراً رئيساً من مصادر القانون الدولي، إذ عرّفت المادة الثانية من اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات المبرمة سنة 1969 المعاهدة بأنها:” كل اتفاق دولي يبرم كتابة بين الدول ويجرى عليه القانون الدولي سواء كان محررا في وثيقة فريدة أو في وثيقتين أو عدة وثائق مرتبطة فيما بينهما أو كيفما كان الاسم الخاص المطلق عليه[2]“؛ وتمر المعاهدات الدولية بمسطرة خاصة من أجل إقرارها، ابتداءً من التوقيع والموافقة إن اقتضى الحال، ومصادقة السلطة المختصة، وكذا النشر في الجريدة الرسمية.
لقد عملت أول تجربة دستورية في المغرب سنة 1962 على اقتسام سلطة إقرار المعاهدات الدولية بين الملك والبرلمان الذي كانت له صلاحية الموافقة على المعاهدات الملزمة لمالية الدولة، إلى حدود دستور سنة 1996 الشيء الذي بيّن محدودية هذه الأخيرة، التي اعتبرها أحد الباحثين[3] بأنه اختصاص يقتصر فقط على إبداء رأيه بشأن المصادقة على المعاهدة الملزمة لمالية الدولة، ولذلك فإن رأي البرلمان في هذا المجال يكون موضوعه قبول أو رفض إعطاء الإذن بالمصادقة.
لكن مع دخول دستور المملكة لسنة 2011 حيز التنفيذ، أصبح البرلمان يلعب دورا مهما في مجال إقرار المعاهدات الدولية، حيث عمل المشرع الدستوري على توسيع مجال الموافقة البرلمانية على المعاهدات الدولية، ولم تعد تقتصر على التي من شأنها أن تترتب عليها تكاليف تلزم مالية الدولة، بل تجاوزت ذلك لتضم حتى معاهدات السلم والاتحاد ورسم الحدود والتجارة والمتعلقة بحقوق وحريات المواطنات والمواطنين، أو التي يستلزم تطبيقها اتخاذ تدابير تشريعية؛ كما يمكن للملك عرض أي معاهدة أو اتفاقية على البرلمان قبل المصادقة عليها، وهذا ما نص عليه دستور المملكة في الفصل الخامس والخمسين منه على أنه:”(…) يوقع الملك على المعاهدات ويصادق عليها، غير أنه لا يصادق على معاهدات السلم أو الاتحاد، أو التي تهم رسم الحدود، ومعاهدات التجارة، أو تلك التي تترتب عنها تكاليف تلزم مالية الدولة، أو يستلزم تطبيقها اتخاذ تدابير تشريعية، أو بحقوق وحريات المواطنات والمواطنين، العامة أو الخاصة، إلا بعد الموافقة عليها بقانون. للملك أن يعرض على البرلمان كل معاهدة أو اتفاقية أخرى قبل المصادقة عليها…”[4].
وبالتالي ما هي المسطرة المتبعة لإقرار المعاهدات الدولية من قبل البرلمان في النظام الدستوري والقانوني المغربي؟
إن التطرق إلى جوانب إشكالية هذا الموضوع يستدعي استحضار التجارب المقارنة لبعض الدول والنظم السياسية لمعرفة دور السلطة التشريعية في مجال إقرار المعاهدات الدولية، ثم الوقوف على دور البرلمان المغربي في الموافقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، مركزين بالأساس على أهم الاشكالات الدستورية والقانونية، وذلك وفق التقسيم التالي:
المحور الأول: إقرار المعاهدات الدولية في النظم والتجارب المقارنة
المحور الثاني: مسطرة الموافقة من حيث المبدأ على المعاهدات الدولية في التجربة المغربية
المحور الأول: إقرار المعاهدات الدولية في النظم والتجارب المقارنة
تتناول مصادر القانون الدولي المختلفة، ومنها المعاهدات نفسها، مسألة التصديق على المعاهدات الدولية بصور متعددة، منها آراء الفقه وأحكام القضاء ومجريات العرف ونصوص القوانين والاتفاقيات الدولية. وتضمنت هذه المصادر الأحكام المتعلقة بالتصديق على المعاهدات، لكنها لم تشر إلى جهة الاختصاص في ذلك، وتركت الأمر للإجراءات الدستورية الخاصة بكل دولة[5]. وقد حددت بعض المواثيق والنصوص الدولية جهة إقرار المعاهدات الدولية، كما نصت دساتير الدول كذلك على الجهة أو الجهات الموكول لها مسألة الإبرام.
أولا: جهة إقرار المعاهدات الدولية في المواثيق
والنصوص الدولية
نصت المادة 110 من ميثاق الأمم المتحدة المتعلقة بالتصديق والتوقيع على أن: ” تصادق على هذا الميثاق الدول الموقعة عليه كل منها حسب أوضاعها الدستورية”[6]. كما تنص المادة 43 من نفس الميثاق في فقرته الثالثة المتعلقة بشأن قوات حفظ السلام على أن: ” تجرى المفاوضة في الاتفاق أو الاتفاقات المذكورة بأسرع ما يمكن بناء على طلب مجلس الأمن، وتبرم بين مجلس الأمن وبين أعضاء “الأمم المتحدة” أو بينه وبين مجموعات من أعضاء “الأمم المتحدة”، وتصادق عليها الدول الموقعة وفق مقتضيات أوضاعها الدستورية”[7].
كما نصت المادة 20 من ميثاق جامعة الدول العربية على أن: ” يصادق على هذا الميثاق وملاحقة وفقًا للنظم الأساسية المرعية في كل من الدول المتعاقدة، وتودع وثائق التصديق لدى الأمانة العامة، ويصبح الميثاق نافذًا من قبل من صدق عليه بعد انقضاء خمسة عشر يوما من تاريخ استلام الأمين العام وثائق التصديق من أربع دول”[8]. كما تنص المادة 24 من ميثاق منظمة الوحدة الإفريقية في فقرته الأولى على أن: “لجميع الدول الإفريقية المستقلة ذات سيادة أن توقع هذا الميثاق وتقوم الدول الموقعة بالتصديق عليه طبقا لإجراءاتها الدستورية”[9].
وتجدر الإشارة إلى أن بعض المواثيق الدولية حددت ضرورة مصادقة السلطة التشريعية على المعاهدات، ومن ذلك ما نصت عليه المادة 19 من ميثاق منظمة العمل الدولية الذي نص على أن المعاهدة التي تعدها المنظمة ويقرها المؤتمر العام يجب أن تسن بتدابير تشريعية من قبل البرلمانات الوطنية التي تصادق عليها خلال مدة سنة من تاريخ نهاية المؤتمر، أو 18 شهرا في الظروف الاستثنائية[10].
تعتبر اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات لسنة 1969 من الاتفاقيات التي وضحت موقف القانون الدولي من مصادقته على المعاهدات الدولية التي تقوم الدول بإبرامها، فقد نصت المادة 11 من الاتفاقية المذكورة على أن: ” يمكن التعبير عن رضا الدولة الالتزام بالمعاهدة بتوقيعها، أو بتبادل وثائق إنشائها، أو بالتصديق عليها، أو بالموافقة عليها، أو بقبولها، أو بالانضمام إليها، أو بأيـة وسيلة أخرى متفق عليها”[11]. كما بينت المادة 14 من نفس الاتفاقية والتي تتعلق بالتعبير عن الرضا بالالتزام بالمعاهدة بالتصديق عليها أو بقبولها أو بالموافقة عليها ما يلي[12]:
” 1- تعبر الدولة عن رضاها الالتزام بالمعاهدة بالتصديق عليها في إحدى الحالات التالية:
- إذا نصت المعاهدة على أن التعبير عن الرضا يتم بالتصديق؛ أو
- إذا ثبت بطريقة أخرى أن الدول المتفاوضة كانت قد اتفقت على اشتراط التصديق؛ أو
- إذا كان ممثل الدولة قد وقع المعاهدة بشرط التصديق؛ أو
- إذا بدت نية الدولة المعنية من وثيقة تفويض ممثلها أن يكون توقيعها مشروطاً بالتصديق على المعاهدة، أو عبرت الدولة عن مثل هذه النية أثناء المفاوضات.
2- يتم تعبير الدولة عن رضاها الالتزام بالمعاهدة عن طريق قبولها أو الموافقة عليها بشروط مماثلة لتلك التي تطبق على التصديق”.
ثانيا: الجهات الموكول إليها مسطرة إقرار المعاهدات الدولية في الدساتير المقارنة
إن أول ملاحظة يمكن إبداءها أن اتفاقية فيينا لم تحدد الجهة التي تختص بالتصديق على المعاهدات الدولية كغيرها من المواثيق الدولية الأخرى، فقد تركت المجال للأنظمة الدستورية والقانونية الداخلية للدول، وقد نظمت الدساتير المقارنة للدول والدستور المغربي لسنة 2011 مسألة إقرار المعاهدات الدولية وفق مساطر خاصة بين مصادقة رئيس الدولة من جهة، وبين الموافقة البرلمانية من جهة أخرى.
ويختلف إقرار المعاهدات الدولية من دولة لأخرى، وذلك لاختلاف النظام السياسي لكل دولة؛ فمن الدول من منحت الحق للسلطة التشريعية في الموافقة لجميع المعاهدات الدولية وذلك من قبيل ما تنص عليه المادة الثانية في القسم الثاني من دستور الولايات المتحدة الأمريكية لسنة 1776 والمعدل في سنة 1992، على أن رئيس الجمهورية لا يملك سلطة عقد المعاهدات الدولية إلا بعد موافقة ثلثا عدد أعضاء مجلس الشيوخ الحاضرين.
في حين أن بعض الدول تمنح للسلطة التشريعية الموافقة على بعض المعاهدات الدولية، وهذا النموذج تأخذ به جل الدول، فالمادة 53 من الدستور الفرنسي لسنة 1958 والمعدل في سنة 2008 تنص على أنه لا يمكن التصديق على معاهدات السلم، والمعاهدات التجارية، والمعاهدات أو الاتفاقات المتعلقة بالتنظيم الدولي، وتلك التي تقتضي توظيف أموال الدولة، وتلك التي تتضمن تعديل أحكام ذات طابع تشريعي، وتلك التي تتعلق بأوضاع الأفراد، وتلك التي تتضمن التنازل عن إقليم أو مبادلته أو ضمه، إلا بموجب قانون. كما نصت المادة 94 من الدستور الاسباني على أنه لتقديم رضا الدولة لإلزامها بواسطة المعاهدات أو الاتفاقيات ترخيصا مسبقا من الكورتيس ( البرلمان الإسباني) العام في الحالات الآتية:
- المعاهدات ذات الطبيعة السياسية.
- المعاهدات أو الاتفاقيات ذات الطبيعة العسكرية.
- المعاهدات أو الاتفاقيات الدولية التي تتعلق بالوحدة الإقليمية للدولة، أو الحقوق والواجبات الأساسية المنصوص عليها في الباب الأول من الدستور.
- المعاهدات التي يترتب عليها التزامات مالية من المالية العامة.
- المعاهدات أو الاتفاقيات التي تقضي تعديل أو إلغاء بعض القوانين، أو تقتضي تدابير تشريعية لتنفيذها.
وفي اليونان، ينص الدستور اليوناني في المادتين 35 و 36 على أن رئيس الجمهورية هو الذي يصادق على المعاهدات، باستثناء بعض المعاهدات التي يجب أن تقر بقانون، وهي المعاهدات المتعلقة بالتجارة والضرائب والتعاون الاقتصادي، والمعاهدات المتعلقة بالاشتراك في المنظمات، أو تلك التي تتضمن تنازلات وفقا لأحكام الدستور، أو تلك المؤثرة بشكل فردي على المواطنين اليونان.
كما ينص الدستور الفنلندي على أن رئيس الجمهورية وبتعاون مع الحكومة يقوم بإدارة السياسة الخارجية، كما يقوم البرلمان بالموافقة على المعاهدات الدولية المتعلقة بالسلم أو الحرب أو الأحكام التي تدخل في المجال التشريعي إذا تم إبرامها مع دول أجنبية[13].
أما فيما يخص الدستور الإيطالي فالمعاهدات المتعلقة بالتحكيم أو التنظيم القضائي أو التي تتضمن تعديلا على أراضي الدولة، أو تلك التي تترتب عليها تكاليف تلزم مالية الدولة، أو تتطلب إجراءات التعديل على القوانين النافذة، أو المعاهدات ذات الطبيعة السياسية، فإنه يتم إقرارها بواسطة قوانين تقضي بالمصادقة على الاتفاقيات الدولية[14].
كما حدد الدستور البلغاري قائمة تضمنت المعاهدات التي من حق الجمعية الوطنية الموافقة عليها بقانون والتي تتمثل في المعاهدات ذات الطبيعة السياسية والعسكرية، والتي تتعلق بمشاركة بلغاريا في المنظمات الدولية، وتلك التي تحدث تغييرا في حدود الجمهورية البلغارية، وتلك التي تترتب عليها تكاليف تلزم مالية الدولة، وتلك التي تتضمن مشاركة الدولة في نظام التحكيم، أو الدعاوى القضائية في النزاعات الدولية، أو تلك التي تتعلق بالحقوق الأساسية للإنسان[15].
في المغرب فإذا كان الاختصاص الملكي هو القاعدة في المصادقة على المعاهدات الدولية، فإن الموافقة البرلمانية من حيث المبدأ عليها تعتبر استثناءً[16]، حيث تعتبر (الموافقة البرلمانية) الصنف الثاني من المعاهدات التي تم التنصيص عليها في الفقرة الثانية من الفصل 55 من الدستور والتي لا يمكن للملك المصادقة عليها إلا بعد موافقة البرلمان عليها بقانون. إلا أنه ومع الإشارة إلى هذا الصنف من المعاهدات الدولية فقد تم التنصيص عليها ابتداء من أول تجربة دستورية عرفها المغرب سنة 1962 إلى حدود الدستور الحالي، ويبقى الاختلاف محددا في توسيع مجال الموافقة البرلمانية على الاتفاقيات الدولية في الدستور الحالي، فبعد أن كانت الموافقة تخص فقط المعاهدات الملزمة لمالية الدولة، أصبحت ابتداء من يوليوز 2011 تشمل إضافة إلى المعاهدات الملزمة لمالية الدولة معاهدات السلم والاتحاد، والتي تهم رسم الحدود، ومعاهدات التجارة، والتي يستلزم تطبيقها اتخاذ تدابير تشريعية، والتي تتعلق بحقوق وحريات المواطنات والمواطنين، العامة أو الخاصة.
رغم أن المشرع الدستوري قد حدد مجال تدخل البرلمان في الموافقة على المعاهدات الدولية بقانون، وذلك في الفقرة الثانية من الفصل 55 من الدستور، إلا أن هذا المجال من شأنه أن يتوسع ليشمل معاهدات دولية أخرى، ونستشف ذلك مباشرة في الفقرة الموالية التي تلي الفقرة الثانية من الفصل 55 المشار إليه والتي تنص على أن:” للملك أن يعرض على البرلمان كل معاهدة أو اتفاقية أخرى قبل المصادقة عليها”[17]. الشيء الذي يتيح للملك إمكانية عرضه بصفة اختيارية على البرلمان معاهدة دولية قبل مصادقة المغرب عليها والتي لا تدخل ضمن المعاهدات المنصوص عليها في الفقرة السابقة.
فقبل التطرق إلى المسطرة المتبعة في إقرار المعاهدات الدولية من قبل البرلمان في النظام الدستوري المغربي في المحور الموالي، سنعمل أولا على تعريف كل صنف من هذه المعاهدات الدولية مع العلم أن المشرع الدستوري قد سكت عن تنظيم هذا المجال، مما جعل التمييز بين أنواع المعاهدات الدولية وخاصة تلك المتعلقة بمالية الدولة يعرف إشكالات دستورية وقانونية.
- معاهدات السلم:
يعرف السلم على أنه:” حالة الأمة التي لا يوجد لديها أعداء للقتال”[18]. ويعرف أيضا بأنه:” التقارير المنتظمة والهادئة بين دولة وأخرى التي تنشأ عن طريق المعاهدات مباشرة بعد انتهاء الحروب من أجل البحث عن علاقات الصداقة والانسجام”[19].
وتعرف معاهدات السلم بأنها ” معاهدة مبرمة بين طرفين في النزاع والتي عن طريقها يتم الاتفاق على إنهاء الحرب وإقرار السلام “[20].
- معاهدات الاتحاد:
وهي التي تتطلب الانخراط في الاتحادات كاتحاد المغرب العربي والاتحاد الافريقي…
- المعاهدات الملزمة لمالية الدولة:
عرف هذا الصنف من المعاهدات الدولية إشكالات قانونية حول مدى التمييز بين المعاهدات الملزمة لمالية الدولية وباقي المعاهدات الأخرى، فسكوت المشرع عن تعريف هذا الصنف من المعاهدات يفيد في داخله إلى أن جميع المعاهدات تلزم مالية الدولة، فبمجرد تخصيص الوسائل المادية للتوقيع عليها والبروتوكولات التي تمر بها يعتبر ذلك في حد ذاته صرفا لموارد مالية؛ ولكن من خلال الممارسة تبين جليا أن المقصود بهذا الصنف من المعاهدات تلك التي تولد عنها عبئ ماليا مباشرا ومؤكدا، ويكمن سبب عرضها على البرلمان باعتبار أن هذا الأخير هو المختص بالمناقشة والتصويت على قوانين المالية.
- المعاهدات التي يستلزم تطبيقها اتخاذ تدابير تشريعية
إن المقصود بهذا الصنف من المعاهدات تلك المعاهدات التي لا تتوفر على قوانين من أجل ممارستها، من قبيل تحديد الآثار المترتبة على مخالفتها، فموافقة البرلمان على هذا الصنف من المعاهدات تقتضي منه أن يقوم بإصدار تشريعات في إطارها، من أجل تسهيل وضمان تطبيقها بشكل سليم.
- معاهدات حقوق وحريات المواطنات والمواطنين
إن المعاهدات المتعلقة بحقوق الإنسان أجبر المشرع الدستوري ضرورة عرضها على البرلمان من أحل الموافقة، ويكمن ذلك باعتبار أن هذا الأخير وفق الفصل 71 من دستور المملكة الذي حدد مجال القانون، هو المختص بالتشريع في الحقوق والحريات الأساسية.
فانطلاقا مما سبق ما هي المسطرة المتبعة في إقرار المعاهدات الدولية من قبل السلطة التشريعية؟
المحور الثاني: مسطرة الموافقة من حيث المبدأ على المعاهدات الدولية في التجربة المغربية
تمر المعاهدات الدولية بمساطر خاصة تبعا لجهة إقرارها دستوريا، وذلك بين تلك التي يصادق عليها الملك بمفرده دون تدخل البرلمان، وبين تلك التي يوافق عليها البرلمان بقانون؛ فإذا كانت الاتفاقيات الدولية التي يصادق عليها الملك دون تدخل السلطة التشريعية لا تعرف إشكالا من حيث إقرارها، فإن المعاهدات التي يختص بها البرلمان تعرف مسطرة خاصة في الموافقة عليها من حيث المبدأ، بعد التوقيع عليها من قبل الملك أو الحكومة والمصادقة عليها في المجلس الوزاري.
أولا: مسطرة الموافقة البرلمانية
بعد التداول في المعاهدات والاتفاقيات الدولية في المجلس الحكومي تطبيقا لمقتضيات الفصل 92 من دستور 2011، وبعد إعادة التداول بشأنها والمصادقة عليها من قبل الملك داخل المجلس الوزاري طبقا لمقتضيات الفصل 49[21] من الدستور، تأتي بعد ذلك مرحلة الموافقة البرلمانية، بحيث يتم إيداع مشروع القانون القاضي بالموافقة على المعاهدة لدى مكتب مجلس النواب بالأسبقية وذلك طبقا للفصل 78 من الدستور في فقرته الثانية الذي ينص:”… تودع مشاريع القوانين بالأسبقية لدى مكتب مجلس النواب… “[22]. وبما أن المعاهدات الدولية تحال في صيغة مشروع قانون، وتمر بنفس المسطرة التي تمر منها القوانين العادية باستثناء حق التعديل، فإن مقتضيات الفصل 78 المشار إليه ينطبق على مسطرة إقرارها. فالإيداع وفق الفصل السالف الذكر يكون بمكتب مجلس النواب الذي يأمر بتوزيعها على النواب، كما يحرص مكتب المجلس على أن تحال بصيغتها الورقية والالكترونية، مع إحاطة رئيس مجلس النواب علما بذلك لرئيس مجلس المستشارين وذلك وفق مقتضيات المادة 123 من النظام الداخلي لمجلس النواب[23].
ويكون الإيداع عن طريق رسالة عادية تتولى مصالح الأمانة العامة للحكومة إعدادها ثم عرضها على توقيع رئيس الحكومة (الوزير الأول سابقا) قبل إحالتها على رئاسة المجلس المعني بالأمر. ولقد استقر في الممارسة أن تتضمن الرسالة المومإ إليها نص مشروع القانون الذي تقرر إيداعه، مع إرفاقها بعدد من النسخ الكافية من المشروع[24].
بعد ذلك يتم إحالة مشروع القانون القاضي بالموافقة من حيث المبدأ على اللجنة المختصة، وذلك تطبيقا لمقتضيات الفصل 80 من دستور 2011 الذي ينص:” تحال مشاريع ومقترحات القوانين لأجل النظر فيها على اللجان التي يستمر عملها خلال الفترات الفاصلة بين الدورات”[25]. فبعد إيداع مشروع قانون الموافقة على المعاهدة لدى مكتب مجلس النواب بالأسبقية، تأتي بعد ذلك مسطرة الإيداع على اللجنة، بحيث تتم إحالة مشروع القانون القاضي بالموافقة من حيث المبدأ على اللجان المختصة. فما هي اللجنة المختصة بالنظر في المعاهدات الدولية؟
إنه بالجوع إلى مقتضيات المادة 30 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2004، فنلاحظ أن واضعو النظام الداخلي قد أسندوا اختصاص النظر في المعاهدات والاتفاقيات الدولية إلى لجنة الخارجية والدفاع الوطني والشؤون الإسلامية[26]. أما النظام الداخلي لمجلس المستشارين لسنة 1998، وبالرجوع إلى المادة 48 منه فإنه سيتبين أن المشرع لم يقم بإدراج اللجنة المختصة بالنظر في المعاهدات الدولية، وأبعد من ذلك فقد عمل المشرع وفق المادة 48 على التفصيل في مهام كل لجنة، باستثناء لجنة الخارجية والحدود والمناطق المحتلة والدفاع الوطني؛ فهل المشرع المغربي عند وضعه للنظام الداخلي قد أغفل هذا الجانب؟
يرى الأستاذ محمد بوعزيز، أن واضعي النظام الداخلي لمجلس المستشارين قد غالوا في تحديد مهام كل لجنة؛ (مقارنة مع النظام الداخلي لمجلس النواب السابق) علما أنهم لم يتمكنوا من وضع نفس التفصيلات بالنسبة للجنتي الخارجية والداخلية؛ وهو ما كان له بطبيعة الحال انعكاس سلبي على إقامة توازن مقبول فيما بين اللجان الستة. علما أنه من خلال الإطلاع على الأشغال التحضيرية المتعلقة بإعداد مشروع النظام الداخلي لمجلس المستشارين، يتبين أن أعضاء اللجنة المكلفة بتحضيره لم يغفلوا إثارة هذا الموضوع. فقد أوضح أحد السادة المستشارين ذلك بقوله:” إن تحديد القطاعات التي تدخل في اختصاصات اللجان تقتضي إما إبقاء الأمور على حالها، وإما الدخول في إطار معطيات جديدة قد تؤدي أحيانا إلى إفراغ لجنة من اللجن من اختصاصاتها”.
وقد كان رئيس اللجنة المذكورة أعلاه أكثر صراحة عندما أفاد بقوله:” إن مشكل تنازع الاختصاص بين اللجان سيبقى مطروحا، وللمكتب الصلاحية الكاملة في إحالة المشاريع والمقترحات على اللجنة التي يرى أنها هي اللجنة ذات الاختصاص”[27].
وبما أن صلاحية إحالة مشروع قانون الموافقة على المعاهدة يبقى من صلاحية المكتب، فإنه في نظرنا أن تنازع الاختصاص سيبقى قائما خصوصا إذا تضمنت المعاهدة الدولية مقتضيات تدخل في مجال التجارة الخارجية، أو اتفاقيات التجارة والصناعية العصرية والصناعة التقليدية والطاقة والمعادن والمكاتب والمؤسسات العمومية المتعلقة بها وشؤون المغاربة القاطنين بالخارج ، وتم إحالتها على لجنة الخارجية، لأنه في هذا المجال ستدفع لجنة الفلاحة والشؤون الاقتصادية باختصاصها الأصيل بالنظر في المعاهدة، لأن النظام الداخلي عندما حدد اختصاصات اللجان جعل التجارة والاتفاقات التجارية والصناعية العصرية من اختصاص لجنة الفلاحة والشؤون الاقتصادية. مما سيجعل التضارب بالاختصاص قائما.
وإذا كان النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2004 قد حدد اختصاص النظر في المعاهدات والاتفاقيات الدولية إلى لجنة الخارجية والدفاع الوطني والشؤون الإسلامية؛ فإن النظام الداخلي الحالي لسنة 2013 نلاحظ أنه وعندما حدد اختصاص اللجان، لم يبين اللجنة المختصة بالنظر في المعاهدات الدولية، فهل المشرع قد أغفل هذا الجانب؟
إن واضعو النظام الداخلي لمجلس النواب قد كانوا على صواب عندما لم يسندوا اختصاص النظر في المعاهدات الدولية إلى لجنة محددة، لأن الدستور المغربي الحالي قد وسع من مجال الموافقة البرلمانية على المعاهدات الدولية، وشملت مجالات متعددة، فالمعاهدات المتعلقة بالحقوق والحريات فهي تحال على لجنة العدل والتشريع وحقوق الإنسان، لأن النظام الداخلي عند تحديده لاختصاصاتها جعل حقوق الإنسان من بين مهامها؛ أما معاهدات رسم الحدود فلجنة الخارجية والدفاع الوطني والشؤون الإسلامية والمغاربة المقيمين في الخارج هي اللجنة المختصة لأن من بين ما تنظر فيه هو الدفاع الوطني والمناطق المحتلة والحدود. ويبقى رئيس المجلس هو المسؤول على إحالة المشروع قانون بالموافقة على المعاهدة إلى اللجنة المختصة، وأي تنازع في الأمر يبت فيه مكتب مجلس النواب وذلك وفق ما تنص عليه المادة 127 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013.
فمباشرة بعد إحالة المشروع القاضي بالموافقة على المعاهدة لدى اللجنة المختصة، يبرمج مكتبها دراستها في أول اجتماع له في ظرف أسبوع من تاريخ الإحالة، مع إخبار الحكومة، وذلك وفق مقتضيات المادة 128 من النظام الداخلي لسنة 2013.
وتنظر اللجان في المشروع قانون القاضي بالموافقة على المعاهدة وفق مسطرة خاصة وتختلف نوعا ما عن المسطرة التي تمر منها القوانين العادية ومحاولة بين الجمع بين مقتضيات المادة 130 والمادة 131 والمادة 132 والمادة 164 و165 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013 فإننا نستخلص المسطرة التالية:
- التقديم:
تبدأ مناقشة المشروع القاضي بالموافقة على المعاهدة من قبل ممثل الحكومة الذي يكون غالبا الوزير المعني بالأمر أو ممثل عنه.
- المناقشة:
يشرع في الدراسة بمناقشة عامة بتقديم المادة الفريدة لمشروع قانون القاضي بالموافقة على المعاهدة ومناقشة مضامينها؛ ويبقى لممثل الحكومة حق التعقيب في النهاية.
- التصويت:
تنص الفقرة الثانية من المادة 164 من النظام الداخلي على أنه لا يصوت على مواد المعاهدة أو الاتفاقية الدولية ولا يجوز تقديم أي تعديل بشأنها؛ فالتصويت هنا يكوم على المادة الفريدة من المشروع، والتي تكون المعاهدة ملحقتا بها، فأعضاء اللجنة يكون لهم الحق إما بقبول المعاهدة أو رفضها.
ويبقى للجنة أجلا أقصاه ستين يوما للنظر فيها من تاريخ الإحالة، وبما أن أشغال اللجان تعتبر تحضيرية فإن الكلمة النهائية تعود للجلسة العامة، وتقوم اللجنة في هذا الإطار بتقديم تقريرها الذي يتضمن:
- النص الأصلي لمشروع قانون القاضي بالموافقة على المعاهدة؛
- ملخص المناقشة العامة؛
- نتائج التصويت ؛
- أوراق حضور وغياب النائبات والنواب؛
ويتم توزيع تقرير اللجنة قبل الشروع في مناقشة المشروع في الجلسة العامة، لمدة 48 ساعة على الأقل، ويمكن لرئيس المجلس في الحالات الخاصة أن يقرر أقل من هذه المدة بتشاور مع رؤساء الفرق والمجموعات النيابية.
بعد عرض مشروع القانون القاضي بالموافقة على المعاهدة في الجلسة العامة، يتم الشروع في مناقشته وفق المساطر المنصوص عليها في النظام الداخلي.
ويشرع في مناقشة النص بالاستماع إلى الحكومة وكذا المقرر المعين من لدن اللجنة المختصة الذي يقوم بتقديم ملخصا عن المشروع وعن ما خلص عنه، وللرئيس صلاحية تقدير الوقت المخصص لتقديم التقرير[28].
بعد المناقشة تأتي مرحلة التصويت بحيث يتم التصويت على المشروع كما هو وبدون التصويت على مواد المعاهدة وفق ما تنص عليه المادة 164 في فقرتها الثانية التي تنص على أنه:”… لا يصوت على مواد المعاهدة أو الاتفاقية الدولية ولا يجوز تقديم أي تعديل بشأنها”. والتصويت يكون إما بقبول مشروع القانون أو برفضه.
بعد التصويت على مشروع القانون القاضي بالموافقة على المعاهدة، يتم إحالته إلى مجلس المستشارين الذي يقوم بتتبع نفس المسطرة المشار إليها سابقا وذلك وفق مقتضيات نظامه الداخلي، وبعد تصويت مجلس المستشارين على المشروع يتم إحالته إلى مجلس النواب للتصويت النهائي عليه، وذلك وفق الفقرة الثانية من الفصل 84 من الدستور والتي تنص على أن:” …ويعود لمجلس النواب التصويت النهائي على النص الذي تم البت فيه…”[29]. وهنا يكون البرلمان قد وافق على القانون القاضي بالموافقة من حيث المبدأ على المعاهدة أو الاتفاقية الدولية.
ثانيا: الموافقة أو المصادقة البرلمانية بين النص والتأويل
تجدر الإشارة أن البرلمان يوافق على المعاهدات الدولية بقانون، ولا يصادق عليها، لأن المصادقة تعود إلى الملك وذلك وفق الفقرة الثانية من الفصل 55 من الدستور التي تنص على أنه :” يوقع الملك على المعاهدات ويصادق عليها…”، وقد تبين ذلك من خلال قرار المجلس الدستوري رقم 12-829 م.د حينما قام بفحص مواد النظام الداخلي لمجلس النواب الذي أقره المجلس بتاريخ 19 صفر 1433 ( 12 يناير 2012 ) ، حيث اعتبر المادة 140 من النظام الداخلي للمجلس مخالفة للدستور من خلال:” حيث إن ما تضمنته الفقرة الأولى من هذه المادة من أنه “إذا أحيل على المجلس مشروع قانون بالإذن في المصادقة على معاهدة أو اتفاقية دولية” وما أشارت إليه فقرته الأخيرة من أنه “وقبل المصادقة يمكن لرئيس مجلس النواب أو سدس أعضاء المجلس أن يحيلوا على المحكمة الدستورية أي معاهدة أو اتفاقية أو التزام دولي قصد البت في مطابقة بنودها للدستور” لم يتم فيه التقيد السليم بالمصطلحات الواردة في الفصل 55 من الدستور الذي يستفاد منه أن مجلس النواب يوافق بقانون على المعاهدة وأن المصادقة
تعود للملك، مما تكون معه هذه المادة في صياغتها الحالية مخالفة للدستور”[30].
وللإشارة أن المشرع الدستوري لم يتقيد هو أصلا عندما قام بوضع الدستور بالتأويل الصحيح للمصطلحين، فإذا كان البرلمان يوافق بقانون على المعاهدات الدولية وفق مقتضيات الفصل 55 من الدستور، وأن الملك يصدر الأمر بتنفيذ القانون خلال الثلاثين يوما لإحالته إلى الحكومة بعد تمام الموافقة عليه من قبل البرلمان وفق مقتضيات الفصل 50 من الدستور؛ وأن الملك يوقع ويصادق على المعاهدات الدولية، فإنه بالرجوع إلى الفصل 84 من الدستور نلاحظ أن المشرع قد استعمل مصطلح المصادقة من قبل البرلمان حينما نص على : ” يتداول مجلسا البرلمان بالتتابع في كل مشروع أو مقترح قانون، بغية التوصل إلى المصادقة على نص واحد…”، على اعتبار أن الفصل 84 ينص على مسطرة إقرار القوانين والتي تنطبق على المعاهدات الدولية التي يتم الموافقة عليها بقانون، وكذا ما جاء في الفصل 85 المتعلق بالقوانين التنظيمية حينما تم التنصيص على:” … وتتم المصادقة عليها نهائيا بالأغلبية المطلقة للأعضاء الحاضرين من المجلس المذكور…”؛ وكذلك ما نص عليه الفصل 86:” تعرض مشاريع القوانين التنظيمية المنصوص عليها في هذا الدستور وجوبا قصد المصادقة عليها من قبل البرلمان، في أجل لا يتعدى مدة الولاية التشريعية الأولى التي تلي صدور الأمر بتنفيذ هذا الدستور.“
فالمشرع الدستوري هو بدوره لم يحدد دور البرلمان في إقرار القوانين والقوانين التنظيمية وحتى المعاهدات الدولية، هل يوافق أم يصادق، الشيء الذي طرح إشكالات قانونية ودستورية عند تنزيل مقتضيات فصول الدستور.
[1]-جمال عبد الناصر مانع، ” القانون الدولي العام “، منشورات دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، الطبعة الأولى، 2010، الصفحة 60.
[2]_ المادة الثانية من اتفاقية فيينا التي اعتمدت من قبل مؤتمر الأمم المتحدة بشأن قانون المعاهدات الذي عقد بموجب قراري الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 2166 المؤرخ في 5 كانون الأول/ديسمبر 1966، ورقم 2287 المؤرخ في 6 ديسمبر 1967، وقد عقد المؤتمر في دورتين في فيينا خلال الفترة من 26 مارس إلى 24 مايو 1968 وخلال الفترة من 9 أبريل إلى 22 مايو 1969، واعتمدت الاتفاقية في ختام أعماله في 22 مايو 1969 وعرضت للتوقيع في 23 مايو 1969 ودخلت حيز النفاذ في 27 يناير 1980. وصادق عليها المغرب بتحفظ يوم 26/9/1972، وتم نشرها بالجريدة الرسمية عدد 3239 بتاريخ 12 ذو القعدة 1394 الموافق 27 نونبر 1974 بمقتضى الظهير الشريف رقم 1.73.348 بتاريخ 8 رجب 1393 هجرية الموافق 8 غشت 1973، صفحة 3447.
[3]_ أنظر عبد الواحد الناصر،” التطبيقات المغربية لقانون العلاقات الدولية”، منشورات الزمن، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء، 2004، صفحة 44.
[4] _ ظهير شريف رقم 1.11.91 صادر في 27 من شعبان 1432 (29 يوليو 2011) بتنفيذ نص الدستور، الجريدة الرسمية عدد 5964 مكرر، بتاريخ 28 شعبان 1423 (30 يوليو 2011)، صفحة 3610.
[5] _ عزيز كايد، ” الرقابة البرلمانية على المعاهدات التي تبرمها السلطة التنفيذية “، سلسلة التقارير القانونية عدد 29، الهيئة الفلسطينية المستقلة لحقوق المواطن، رام الله، 2002، صفحة 10.
[6] _ أنظر المادة 110 من ميثاق الأمم المتحدة والنظام الأساسي لمحكمة العدل الدولية، الأمم المتحدة، نيويورك، صفحة 40.
[7] _ أنظر المادة 43 من ميثاق الأمم المتحدة. مرجع سابق صفحة 19.
[8] _ أنظر المادة 20 من ميثاق جامعة الدول العربية المحرر في القاهرة بتاريخ 8 ربيع الثاني سنة 1364 الموافق ل 22 مارس سنة 1945.
[9] _ أنظر المادة 24 من ميثاق منظمة الوحدة الإفريقية، المحرر بأديس بابا في محرم 1383 هجرية الموافق ل مايو 1963.
[10] _ vu l’article 19 du texte de la Charte de l’Organisation internationale du Travail établi en 1919,et qui a été modifié par l’amendement de 1922, entré en vigueur le 4 juin 1934; l’Instrument d’amendement de 1945, entré en vigueur le 26 septembre 1946; l’Instrument d’amendement de 1946, entré en vigueur le 20 avril 1948; l’Instrument d’amendement de 1953, entré en vigueur le 20 mai 1954; l’Instrument d’amendement de 1962, entré en vigueur le 22 mai 1963, et l’Instrument d’amendement de 1972, entré en vigueur le 1er novembre 1974.
[11] _ أنظر المادة 11 من اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات، المنشورة بالجريدة الرسمية عدد 3239 بتاريخ 12 ذو القعدة 1394 الموافق 27 نونبر 1974 بمقتضى الظهير الشريف رقم 348-73-1 بتاريخ 8 رجب 1393 هجرية الموافق 8 غشت 1973، صفحة 3448.
[12] _ أنظر المادة 14 من اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات، مرجع سابق، صفحة 3449.
[13] _ regarde l’article 93 et 94 de la constitution du Finlande ) Traduction de Ministère de la Justice, Finlande) :
Article 93 – Pouvoirs en matière d’affaires internationales
Le Président de la République, en collaboration avec le gouvernement, dirige la politique étrangère de la Finlande.
Le Parlement approuve néanmoins les obligations internationales et leur dénonciation, et décide de la mise en application des obligations internationales en tant que prévu par la présente Constitution. Le Président de la République décide de la paix et de la guerre avec le consentement du Parlement.
Le gouvernement est chargé de la préparation au niveau national des décisions prises au sein de l’Union européenne, et décide des mesures prises par la Finlande qui y sont liées, sauf si une telle décision nécessite le consentement du Parlement. Le Parlement participe à la préparation au niveau national des décisions prises au sein de l’Union européenne, conformément aux dispositions de la présente Constitution.
La communication à d’autres États et organisations internationales des prises de position d’importance, en matière de politique étrangère, est à la charge du ministre dont relève la politique étrangère.
Article 94 – Approbation des obligations internationales et de leur résiliation
Le Parlement approuve les traités et autres obligations internationales qui renferment des dispositions qui relèvent du domaine législatif ou qui, à quelque titre, sont de grande importance ou qui, en vertu de la Constitution, nécessitent pour d’autres raisons le consentement du Parlement. Le consentement du Parlement est également requis pour la résiliation de telles obligations.
L’adoption des obligations internationales ou leur résiliation est approuvée à la majorité des voix. Un projet de texte, relatif à l’approbation d’une obligation, ayant trait à la Constitution ou à la modification du territoire national doit néanmoins être adopté par une décision prise à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés.
Une obligation internationale ne doit pas mettre en danger les fondements démocratiques du régime constitutionnel.
[14] _ regarde l’article 80 de la CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE ITALIENNE. Publication réalisée par le Bureau des informations parlementaires, des archives et des publications du Sénat.
[15] _ regarde l’article 85 de la Constitution de la République de Bulgarie du 12 juillet 1991. (Constitution à jour au 20 Septembre 2004).
[16] _ فإضافة إلى اختصاص البرلمان في التشريع وفق الميادين المحددة في الفصل 71 الذي يحدد مجال القانون، وكذا المواد الأخرى المسندة إليه وفق فصول أخرى من الدستور والتي تتمثل في تحديد مسطرة إقراره للقوانين التنظيمية وفق الفصلين 85 و 86 من الدستور، وكذا في الترخيص الذي تمنحه للحكومة من أجل إصدار مراسيم بقوانين وفق الفصل 81، ولاتخاذ تدابير تشريعية فصل وفق 70، فقد منح المشرع الدستوري اختصاصا آخر يتمثل في الموافقة على المعاهدات الدولية وفق الفقرة الثانية والثالثة من الفصل 55.
[17] _ أنظر الظهير الشريف رقم 1.11.91 صادر في 27 من شعبان 1432 (29 يوليو 2011) بتنفيذ نص الدستور، مرجع سابق، صفحة 3610.
[18] _ Charles Calvo , Dictionnaire de droit international public et privé, Imprimerie G. Bernstein, Berlin, 1985, page 43.
[19] _ Charles Calvo , Dictionnaire de droit international public et privé, opc cit, page 43.
[20] _ voire le dictionnaire de définitions sur le site web suivant : http://dictionnaire.sensagent.com/traité%C3%A9%20de%20paix/fr-fr/. Date d’accès le : 05 /juin/2012.
[21] _ بالرجوع إلى مقتضيات الفصل 92 من الدستور الحالي نلاحظ بأنه يشير ضمن طياته إلى إمكانية المجلس الحكومي التداول في المعاهدات والاتفاقيات الدولية قبل عرضها على المجلس الوزاري، وبالرجوع إلى ما يتداول بشأنه المجلس الوزاري وفق الفصل 49 من الدستور فإننا نلاحظ ضمن ما حدده المشرع الدستوري غياب التداول في المعاهدات الدولية، اللهم إلا إذا كان المشرع الدستوري قد أقحم المعاهدات الدولية ضمن التوجهات الإستراتيجية لسياسة الدولة.
[22] _ أنظر الظهير الشريف رقم 1.11.91 صادر في 27 من شعبان 1432 (29 يوليو 2011) بتنفيذ نص الدستور، مرجع سابق، صفحة 3615.
[23] _ أنظر المادة 99 من النظام الداخلي لمجلس النواب الذي أقره المجلس بتاريخ 23 رمضان 1434 الموافق لفاتح غشت 2013 ).
[24] _ لمزيد من التفصيل حول مسطرة الإيداع راجع في ذلك:
- محمد بوعزيز،” القانون البرلماني المغربي: مسطرة التشريع ( دراسة نظرية وتطبيقية ) “، مطبعة فضالة، المحمدية، 2006، صفحة 75 وما بعدها.
[25] _ أنظر الظهير الشريف رقم 1.11.91 صادر في 27 من شعبان 1432 (29 يوليو 2011) بتنفيذ نص الدستور، مرجع سابق، صفحة 3615.
[26] _ أنظر المادة 30 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2004 التي تنص على:” ….
1 _ لجنة الخارجية والدفاع الوطني والشؤون الإسلامية، وعدد أعضائها 31 عضوا وتختص بما يلي:
الشؤون الخارجية والتعاون والمعاهدات والاتفاقيات الدولية وشؤون الجالية المغربية المقيمة بالخارج والدفاع الوطني والمناطق المحتلة والحدود وقضايا قدماء المقاومين والأوقاف والشؤون الإسلامية والثقافة والاتصال…”
[27] _ محمد بوعزيز،” القانون البرلماني المغربي…”، مرجع سابق، صفحات 147 و 148.
[28] _ أنظر المادة 134 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2013.
[29] _ أنظر الظهير الشريف رقم 1.11.91 صادر في 27 من شعبان 1432 (29 يوليو 2011) بتنفيذ نص الدستور، مرجع سابق، صفحة 3616.
[30] _ أنظر قرار المجلس الدستوري رقم 12/829 م.د صادر في 11 من ربيع الأول 1433 ( 4 فبراير 2012 )، جريدة رسمية عدد 6021 بتاريخ 20 ربيع الأول 1433 ( 13 فبراير 2012 )، صفحة 660.