Site icon مجلة المنارة

مسؤولية المدبرين العموميين أمام القاضي المالي

redouane

مسؤولية المدبرين العموميين أمام القاضي المالي

Responsability of  Public Administrators before the Financial Judge

                                                        Gmail : saratahiri9993@gmail.com

                            الطاهري سارة

TAHIRI Sara

                                                            طالبة باحثة بسلك الدكتوراه جامعة محمد الخامس، الرباط

Student researcher at Mohammed V University, Rabat

يسعى هذا المقال إلى التركيز على الاختصاصات القضائية للمحاكم المالية في تحديد مسؤولية المحاسبين العموميين والآمرين بالصرف، إضافة إلى المخالفات التي تحدد هذه المسؤولية  والعقوبات التي تصدر في حق  المخالفين للقوانين والقواعد في ميدان التأديب المالي. لضمان أداء جيد للقضاء المالي بالمغرب.

كلمات مفتاح: محاكم مالية – قضاء مالي- المحاسبين العموميين- التأديب المالي

The purpose of this article is to focus on the jurisdiction of financial jurisdiction in determing  the responsability of public and expense accountants, in addition to the irrigularities which pinpoint this responsability, and the sanctions imposed on the  violators of laws and rules in the field of financial discipline.these for ensuring a good performance of financial juridiciary in Morroco.

Key words : financial jurisdiction – financial  jurisprudence – public accountants  – Budgetary and financial discipline

تعتبر الرقابة أداة ووسيلة مهمة لترشيد وعقلنة تدبير الموارد وحمايتها من التلاعبات والاختلالات، عن طريق التركيز على المحاسبة والمساءلة، وكذا تقييم وتقدير أداء الإدارات العمومية[1] للأهمية البالغة للسيطرة على المال العام[2] ويملك المغرب اليوم فعلا، أول حصيلة محاسبية تم إعدادها وفقا لمرجعية المعايير الدولية المحاسبية الخاصة بالقطاع العام، وهي كما يمكن تأكيده تشكل وسيلة لتحقيق شفافية المالية العمومية، وتقديم الحسابات[3] لتعكس بذلك الوضع الحقيقي لمحاسبة الدولة والقيم الحقيقية لممتلكاتها[4].  ويتجلى ذلك من خلال الدور الهام الذي أصبح يلعبه المجلس الأعلى للحسابات في التصدي لمظاهر الفساد واختلاس المال العام، عن طريق إصداره لمجموعة من التقارير والتي تكون موضوع مساءلة للعديد من المدبرين العموميين، وهذا ما يندرج ضمن احترام المبادئ والقواعد التي جاء بها الدستور وأهمها مبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة والحكامة في أبرز تجلياتها. حيث يعمل القضاء المالي، بكل الإمكانات القانونية المتاحة له على مواجهة هذا الإشكال، وجعل قواعد المساءلة والمحاسبة قيما عادية، ولو باستعمال وسائل زجرية وردعية[5].

وبتأمل المقتضيات الواردة في مدونة المحاكم المالية، يتضح بجلاء مدى اتساع[6] مجال الرقابة التي يمارسها المجلس الأعلى للحسابات خاصة والمحاكم المالية على وجه العموم في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية، وهذا ما يبرز الرغبة الملحة للمشرع في الإحاطة بكل الاختلالات والمخالفات التي يمكن أن تمس ميدان تدبير وتسيير المال العام، وذلك من خلال تحديد مجال المراقبة المطبقة من لدن المجلس الأعلى للحسابات بشكل يتوافق ورغبة المشرع هاته[7].

ومن صور المخالفات المرتكبة في هذا الإطار قد تكون اختلاسات مالية ذكية، يرتكبها أحد الوزراء باعتبارهم آمرين بالصرف أساسيين، ويفلتون من المساءلة، هذا بالإضافة إلى وجود فئة المدبرين العموميين ينجزون عمليات مالية[8] تحت إمرة الآمر بالصرف تارة، وتارة أخرى بإمرة المحاسب العمومي، ويمكن تعريف هذه الفئة بالمدبر العمومي برئسين، الشيء الذي يثير الكثير من الإشكالات بخصوص مساءلة المدبرين العموميين وبالأخص الآمرين بالصرف إذ يجب أن لايستثنى هؤلاء، كلما ثبتت مسؤوليتهم التقصيرية، وهذا النوع من المسؤوليات نص عليه الفصل98 [9] من قانون الالتزامات والعقود وحدد آثاره [10].

ومن أجل تبيان مسؤولية المدبرين العموميين أمام القاضي المالي يستوجب الأمر في البدء تحديد الأشخاص الخاضعين للمسؤولية أمام القاضي المالي (المبحث الأول) وكذا المخالفات المستوجبة للمسؤولية المالية وعقوباتها(المبحث الثاني) وأخيرا الاستثناءات الواردة عن ميدان التأديب المالي بالنسبة للمسؤولين الكبار(المبحث الثالث).

المبحث الأول: الأشخاص الخاضعين للمسؤولية أمام القاضي المالي

يكتسي تحديد الأشخاص الخاضعين لاختصاص المجلس، في مجال التأديب المالي، أهمية حاسمة في رسم النطاق الحقيقي الذي يمارس فيه هذا الاختصاص. ودائما، ارتباطا ببلد النشأة، تحكمت مرجعية اختصاص البث في الحسابات في إحداث نظام قضائي آخر يمتد إلى مختلف المدبرين العموميين، وذلك من أجل تحقيق المساواة والتوازن في المسؤولية أمام القاضي المالي، حيث يجد هذا الارتباط تبريره القانوني في تحقيق العدالة والمساواة بين جميع المتدخلين في التدبير العمومي[11].

ويقوم المجلس بممارسة مهمة قضائية في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية، لكل مسؤول أو موظف أو عون، يعمل بأحد الأجهزة الخاضعة لرقابة المجلس، كل في حدود اختصاصاته، والذي يرتكب إحدى المخالفات المنصوص عليها في المواد 54 – 55 – 56 من مدونة المحاكم المالية[12].

كما أضاف القانون المتعلق بالمحاكم المالية أشخاصا أخرى إذا تبثث مسؤوليتها، وأخضعها لرقابة التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية، وتطبيق العقوبات المنصوص عليها في المواد من 66 إلى 69 من المدونة، باستثناء المسؤولية المترتبة بموجب الفقرة 3 من المادة 66 من المدونة.

إذن، فإدخال هذه الفئات من الأشخاص ضمن لائحة المسؤولين في ميدان التأديب المالي، يعتبر من مستجدات مدونة المحاكم المالية، الشيء الذي يشكل خطوة هامة في اتجاه السيطرة على كل مراحل العمليات المالية وإخضاعها للمراقبة. كما يعتبر هذا المقتضى الحد الحاسم لكل نقاش فقهي أو قضائي أثير حول مدى خضوع المراقبين للمسؤولية في ميدان التأديب المالي[13].

وبالتالي جاءت المادة 55 من مدونة المحاكم المالية، للتأكيد صراحة بخضوع مراقب الالتزام بالنفقات أو المراقب المالي وكذا كل من يعمل تحت إمرتهم للمسؤولية أمام المجلس الأعلى للحسابات.

الفقرة الأولى: إثارة مسؤولية الآمر بالصرف

إن تولي الآمر بالصرف مهمة التنفيذ الإداري للميزانية العامة للدولة، يستتبع بالضرورة مسؤولية محددة، باعتباره مسؤولا عن التجاوزات والخروقات للقاعدة القانونية والمالية، عند مباشرة عمليات تنفيذ بنود وفصول الميزانية[14]. حيث يعتبر آمرا عموميا بالصرف للمداخيل والنفقات، كل شخص مؤهل باسم منظمة عمومية لرصد أو إثبات أو تصفية أوامر باستخلاص دين أو أدائه[15]. فيمكن أن يكون آمرا بالصرف بحكم القانون، أو آمرا بالصرف معينا أو آمرا بالصرف منتدبا، أو آمرا مساعدا بالصرف وكذا نوابه[16]. في حين تولى الفقه المالي تعريف الآمر بالصرف من زوايا مختلفة، تارة بالنظر إلى المهام الموكولة إليه، وأحيانا أخرى من زاوية المسؤوليات التي يخضع لها. فهو “رجل سلطة، إداري منتخب أو معين، الذي وضع على رأس وزارة أو جماعة أو مؤسسة أو مصلحة، لكي يمارس بالإضافة إلى وظائفه الإدارية الرئيسية، اختصاصات مالية في مجالي النفقات والموارد. ولأن صفته كمتخذ للقرار أو رئيس مصلحة تكسبه صفة الآمر بالصرف، فإن هذه الصفة لم تكن دائما سوى وظيفة ثانوية لوظيفة إدارية يمارسها بشكل رئيسي”[17].

ومن جهة أخرى، إذا كان المركز القانوني للآمر بالصرف يجد مصدره في نصوص قانونية، فإنه يتجاوز الإداري البسيط باعتباره رمزا لسلطة القرار في المادة المالية الممنوحة للسلطة التنفيذية، وبالتبعية للسلطة السياسية، مادام أن القرار بتفعيل عملية مالية يخضع لتقدير السلطة التنفيذية، حسب الهامش الذي يمنحه الترخيص البرلماني “فهو يقرر، بداية إذا كانت النفقة ستنشأ أم لا”[18]. كما أن المسؤولية يتحملها كذلك كل مسؤول أو عون أو موظف يعمل تحت سلطتهم أو لحسابهم.

ويمارس المجلس الأعلى للحسابات، الرقابة في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية  بتطبيق العقوبات المنصوص عليها في الفرع الخامس (المواد 66 إل 69 من القانون المتعلق بمدونة المحاكم المالية) على كل آمر بالصرف أو آمر مساعد بالصرف أو مسؤول وكذا كل موظف أو عون يعمل تحت سلطتهم أو لحسابهم إذا ارتكبوا إحدى المخالفات والتي تم تحديدها وضبطها بشكل دقيق تسهيلا على القاضي حتى لا يتيه في البحث والتصنيف[19] طبقا لأحكام المادة 54 من القانون المنظم للمحاكم المالية[20] 

وفي ظل التعديلات التي عرفها نظام المسؤولية المالية، يلاحظ أن هذه التعديلات همت فقط المراقبين والمحاسبين العموميين، في حين لم يطرأ أي تغيير على نظام مسؤولية الآمرين بالصرف. من هنا، لم تشمل التعديلات التي أدخلها قانون المالية لسنة 2008 المادة 54 من مدونة المحاكم المالية والمتعلقة بتحديد المخالفات التي يمكن أن تثير مسؤولية الآمر بالصرف في مادة التأديب المالي، علما بأن التقليص في نطاق مسؤولية المحاسبين العموميين يترتب عليه منطقيا توسيع دائرة مساءلة الآمرين بالصرف، الأمر الذي قد يخل، عمليا بمبدأ المساواة والتوازن في تحديد مسؤوليات مختلف المتدخلين في مسلسل تنفيذ العمليات المالية والمحاسبية العمومية[21].

الفقرة الثانية: محدودية مساءلة المراقب والمحاسب العمومي[22]

كما سبقت الإشارة، اعتمد المشرع المغربي في مدونة المحاكم المالية، عند تحديده للأشخاص الخاضعين لاختصاص القاضي المالي، في مجال التأديب المالي، على معيار دور المتدخلين في مساطر النفقات والموارد العمومية، حيث خصص لكل فئة من هؤلاء مخالفات محددة. ويشكل هذا الأمر مستجدا مقارنة بالقانون رقم 12.79 المنسوخ، والذي اعتمد فيه المشرع الصياغة العامة في تحديد الأشخاص الخاضعين، التي كان مصدر التساؤل حول مدى خضوع الأشخاص ذوي السلطات الرقابية في تنفيذ النفقات والمداخيل العمومية لاختصاص المجلس في مادة التأديب المالي، نظرا لكونهم ليسوا سلطات تدبيرية بل رقابية، ولا يندرجون تبعا لذلك، ضمن الفئة المستهدفة في الأصل بهذا الاختصاص.

وفي هذا الإطار، اعتبر المجلس الأعلى (محكمة النقض حاليا) في قرار صادر عنه في الموضوع أن “مراقب الالتزام بنفقات الدولة مقصود بالتأديب بناء على الفصل 56 من القانون المنظم للمجلس الأعلى للحسابات شأنه في ذلك شأن جميع الموظفين مادام هذا الفصل نص صراحة على أنه يمارس المجلس الأعلى للحسابات مهمة قضائية في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية بالنسبة لكل موظف أو مسؤول بجهاز عام أو أي جهاز آخر تجري عليه مراقبة المجلس.[23]

إلا أنه وبصدور مدونة المحاكم المالية، لم تعد لهذه الاجتهادات أهمية في القضاء المالي المغربي، على اعتبار أن المشرع خصص لكل من المراقب والمحاسب العمومي مادة في مدونة المحاكم المالية تؤكد خضوعهما لهذا الاختصاص، وتحدد، كذلك، المخالفات التي يمكن أن تثير مسؤوليتهم في هذا المجال.

وتجدر الإشارة إلى أن المادتين 55 و56 من مدونة المحاكم المالية خضعت للتغيير سنة 2008، تبعا للتعديلات التي خضع لها مفهوم صحة النفقة في إطار المسؤولية المالية والشخصية للمحاسب العمومي[24]، حيث تم استبدال صفة “مراقب الالتزامات بالنفقات ومراقب مالي” بصفة “مراقب أو محاسب عمومي”. ويعد هذا التغيير نتيجة منطقية لتطبيق الإصلاحات الجديدة التي خضعت لها المراقبة العامة للالتزام بالنفقات والمحاسب العمومي حيث أسندت مهام الأول للثاني. ونتيجة لذلك أصبح المحاسب العمومي ذا وظيفة مزدوجة تترتب عنها ثنائية المسؤولية: فحين يتدخل كمراقب للالتزام بالنفقات يتحمل المسؤوليات الواردة في المادة 55 من المدونة وحين يتصرف كمحاسب عمومي تلقى على كاهله المسؤوليات المنصوص عليها في المادة 56 من ذات المدونة، وفي كلتا الحالتين، يتخذ المحاسب العمومي صفة مدبر عمومي لكونه يشرف على المركز المحاسبي، كما يتدخل في مسطرة تنفيذ المداخيل والنفقات العمومية من خلال ممارسة مجموعة من المهام، وبالتالي، فإن مخالفته للقواعد السارية على هذه العمليات، قد تشكل مخالفة مستوجبة لمسؤوليته في مجال التأديب المالي[25].

وأخيرا، تقضي المادة 53 من مدونة المحاكم المالية، بإلقاء المسؤولية أمام المجلس الأعلى للحسابات في ميدان التأديب على الرؤساء التسلسليين، إذا سبق لهم أن وجهوا أوامر كتابية[26] إلى مسؤوليهم[27] الذين قاموا بتنفيذ العمليات الخاضعة للمراقبة، والمشوبة بمخالفات تستلزم التأديب، وذلك مع مراعاة مقتضيات المادة 52 والتي تم بموجبها استثناء أعضاء الحكومة والبرلمان لاختصاص المجلس في هذه المراقبة[28].

المبحث الثاني: المخالفات المستوجبة للمسؤولية أمام القاضي المالي والعقوبات المقررة لها

بتأمل المقتضيات الواردة في مدونة المحاكم المالية، يتضح بجلاء مدى اتساع مجال الرقابة التي يمارسها المجلس الأعلى للحسابات خاصة والمحاكم المالية على وجه العموم في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية، وهذا ما يبرز الرغبة الملحة للمشرع في الإحاطة بكل الاختلالات والمخالفات التي يمكن أن تمس ميدان تدبير وتسيير المال العام، وذلك من خلال تحديد مجال المراقبة المطبقة من لدن المجلس الأعلى للحسابات بشكل يتوافق ورغبة المشرع هاته[29]. ولتحليل الخصائص المنظمة للمتابعة والعقاب التي يباشرها المجلس الأعلى للحسابات في مجال التأديب المالي، ينبغي تحديد المخالفات المستوجبة للمسؤولية أمام القاضي المالي (الفقرة الأولى) وكذا العقوبات المقررة لهذه المخالفات (الفقرة الثانية).

الفقرة الأولى: تحديد المخالفات

إضافة إلى العنصر العضوي (الأجهزة الخاضعة لرقابة المحاكم المالية في ميدان التأديب المالي) والعنصر الشخصي (الأشخاص الخاضعون للتأديب المالي) ينبغي توافر العنصر المادي أو الموضوعي لاستكمال العناصر القانونية الجوهرية لاختصاص المحاكم المالية في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية، ويتعلق الأمر بالأفعال المنسوبة للمعنيين بالأمر والتي يعتبرها القانون مخالفات موجبة للمتابعة.

ودون الدخول في أي نقاش فقهي جانبي حول تحديد الذاتية القانونية للمخالفة المتعلقة بالميزانية والشؤون المالية لجهة وضعيتها بين القانون التأديبي الإداري والقانون الجنائي، يمكن تحديد المخالفات وتصنيفها بناءا على ما جاء في القانون الجديد، الذي يربطها بفئات الأشخاص ووظائفهم، وهذه الفئات هي: الآمرون بالصرف الرئيسيون والمساعدون ومن يعمل تحت سلطتهم أو لحسابهم، المراقبون ومن يعمل تحت سلطتهم أو لحسابهم، المحاسبون ومن يعمل تحت سلطتهم أو لحسابهم [30].

يحدد القانون رقم 62.99 المتعلق بمدونة المحاكم المالية هذه المخالفات بارتباط مع الأشخاص المرتكبين لها في المواد (من 54 إلى 56) ويحدد شروط وآجال تقادم هذه المخالفات خارج التسيير بحكم الواقع107.

حيث تحدد المادة 54 المخالفات المستوجبة للعقوبات والمرتكبة من طرف “كل آمر بالصرف أو آمر بالصرف مساعد أو مسؤول، وكذا كل موظف يعمل تحت سلطتهم أو لحسابهم” وذلك “أثناء مزاولتهم لمهامهم”  والتي تضم أحد عشرة فقرة تتمثل في:

وقد طالب المعني بالأمر بنقض هذا القرار، على اعتبار أن القابض البلدي هو المسؤول عن تحصيل المداخيل الجماعية، إلا أن المجلس الأعلى، لم يستجب لطلبه لكونه يبقى مسؤولا عن قيامه – بصفته آمرا بالصرف – بإصدار الأوامر التأسيسية لتحصيل تلك المداخيل، وبهذا قى المجلس برفض الطلب[35]،

وقد نجد القواعد الناظمة لعملية المراقبة ضمن قواعد تنظيم واختصاصات وسير عمل الأجهزة العامة، كما قد نجدها في نصوص عامة. والمراقبة المقصودة يشترط فيها الإخلال الخطير، أما الإشراف المقصود فيشترط فيه التكرار والاستمرار لكي تتحقق عناصر المخالفة الخاضعة للعقوبة أمام المحاكم المالية[38]

ولا تقتصر المساءلة في إطار التأديب المالي على الآمرين بالصرف والمراقبين، بل تشمل أيضا المحاسبين العموميين، وذلك في حالة امتناعهم على القيام بالمهام التي حددتها المادة 56، وكذا كل موظف أو عون يوجد تحت إمرتهم أو يعمل لحسابهم. غير أنه ما تجدر الإشارة إليه هو أنه لا يمكن متابعة المحاسب إذا حكم عليه بالعجز وفقا لمقتضيات المواد من 37 إلى 40 من المدونة. ولا تسري عليه أيضا مقتضيات الفقرة الثالثة من المادة 66 في حالة تقاعسه عن القيام بالمهام المنصوص عليها في المادة 56.

وبهذا أصبح المحاسب العمومي يخضع لرقابة مزدوجة، إذ من ناحية يخضع لرقابة قضائية مباشرة وهي الرقابة القضائية على الحساب الذي يقدمه، ومن ناحية ثانية تمارس عليه رقابة رقابة غير مباشرة ويتعلق الأمر بالرقابة القضائية في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية. وهذا إن دل على شيء، فإنما يؤكد ثقل المسؤوليات الملقاة على عاتق المحاسب العمومي[39].

الفقرة الثانية: العقوبات المالية

لايختلف أحد حول كون الطابع العقابي نتيجة الإخلال بالضوابط القانونية للعمليات المالية هو إصلاح المخالفات والأخطاء المرتكبة، لذلك فطبيعة العقوبات تنصب بشكل أساسي على الغرامات المالية التي تتناسب مع رواتب الموظفي، حيث أن المجلس لا يصدر عقوبات جنائية كما هو حال المحاكم العادية، بل يصدر غرامات وفقا للمقتضيات القانونية الخاصة بها عند ارتكاب المخالفات المنصوص عليها في المواد 54 و55 و56 من قانون 62.99 المتعلق بمدونة المحاكم المالية.

يحكم المجلس على الأشخاص الذين ارتكبوا مخالفة واحدة أو أكثر من المخالفات المشار إليها في المواد 54 و55و56، بغرامة يحدد مبلغها حسب خطورة وتكرار المخالفة على ألا يقل هذا المبلغ عن ألف (1000) درهم عن كل مخالفة ومن غير أن يتجاوز مجموع مبلغ الغرامة عن كل مخالفة أجرته السنوية الصافية التي كان يتقاضاها المعني بالأمر عند تاريخ ارتكاب المخالفة. غير أن مجموع مبالغ الغرامات المذكورة لا يمكن أن يتجاوز أربع (4) مرات مبلغ الأجرة السنوية السالفة الذكر.

وإذا تبث للمجلس أن المخالفات المرتكبة تسببت في خسارة لأحد الأجهزة الخاضعة لرقابته، قضى على المعني بالأمر بإرجاع المبالغ المطابقة لفائدة هذا الجهاز من رأسمال وفوائد، وتحسب الفوائد على أساس السعر القانوني ابتداء من تاريخ ارتكاب المخالفة.

وإذا اكتشف المجلس أفعالا تستوجب إجراءا تأديبيا أو جنائيا[40] يتم  تطبيق مقتضيات المادة 111 والتي تنص على ما يلي: لا تحول المتابعات أمام المجلس دون ممارسة الدعوى التأديبية والدعوى الجنائية.

وإذا اكتشف المجلس أفعالا من شأنها أن تستوجب عقوبة تأديبية، أخبر الوكيل العام للملك بهذه الأفعال السلطة التي لها حق التأديب بالنسبة للمعني بالأمر، والتي تخبر المجلس خلال أجل ستة (6) أشهر في بيان معلل بالتدابير التي اتخذتها. وإذا كان الأمر يتعلق بأفعال يظهر أنها قد تستوجب عقوبة جنائية، رفع الوكيل العام للملك الأمر من تلقاء نفسه أو بإيعاز من الرئيس الأول إلى الوكيل العام للملك لدى محكمة النقض قصد اتخاذ ما يراه ملائما، وأخبر بذلك السلطة التي ينتمي إليه المعني بالأمر.ويخبر الوكيل العام للملك لدى محكمة النقض المجلس بالتدابير التي اتخذها[41].

نستنتج مما سبق، أن الحاجة لا زالت ملحة لإبراز نظام مسؤولية المدبرين العموميين أمام القاضي المالي، وهذا ما يلزم تفعيله وإشهاره للرأي العام، ولاسيما أن الحق في الحصول على المعلومة يعتبر حقا من الحقوق والحريات الأساسية التي نص عليها الدستور الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.91 بتاريخ 29 يوليوز 2011، وبالأخص الفصل 27 منه الذي من شأنه تعزيز اللبنات القانونية بما فيها ضمان المصداقية والنزاهة في تدبير الشأن العام. ولعل هذه المسؤولية تجد بدايتها مع دخول القانون التنظيمي المنظم لإجراءات الدفع بعدم دستورية القوانين حيز التطبيق، وتصدي المحكمة الدستورية بالإلغاء لكل نص قانوني يستثني أي فئة تحمل المسؤولية من المساءلة التاديبية والجنائية ضمانا لحماية المال العام[42].

المبحث الثاني: استثناء كبار المسؤولين من نطاق المساءلة أمام القاضي المالي

حيث تستأثر الوضعية القانونية للآمر بالصرف بأهمية كبيرة في إطار نظام مسؤولية المدبيرن العموميين أمام القاضي المالي، وذلك نظرا لأهمية الاختصاصات الموكولة إليه في تنفيذ ميزانيات الأجهزة العمومية التي يسري عليها مبدأ فصل المهام بين الآمر بالصرف والمحاسب العمومي[43].

بالرغم من أهمية الاختصاصات الموكولة للمدبرين العموميين في تنفيذ ميزانيات الأجهزة العمومية الخاضعة لمبدأ فصل المهام الإدارية عن المهام الحسابية[44]، فإنه لا يخضع للاختصاص القضائي للمجلس في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية، أعضاء الحكومة وأعضاء مجلس النواب ومجلس المستشارين عندما يمارسون مهامهم بهذه الصفة[45]. وهذا الإعفاء يشكل انتقادا واسعا لدى الرأي العام الذي يدعوا لرفعه.

الفقرة الأولى: عضو بالحكومة

رغم أن الآمر بالصرف يعتبر الخاضع الرئيسي لاختصاص التأديب، فإن الوزراء، الذي يعتبرون آمرين بالصرف بحكم القانون، يشكلون استثناء عن هذه القاعدة. ومن هذه الزاوية، يتميز اختصاص التسيير بحكم الواقع عن التأديب المالي، في امتداد ولاية القاضي المالي في الاختصاص الأول إلى الوزراء في حالة التصريح بهم محاسبين بحكم الواقع[46]

ويدخل في هذا المعنى الوزير الأول، الوزراء والوزراء المنتدبون وكتاب الدولة ونواب كتاب الدولة، وفي خلاصة، كل من يحضر مجلس الحكومة. وتفسير ذلك أن مسؤولية الوزراء في ميدان التسيير الإداري والمالي، هي في العمق مسؤولية سياسية، فتكون بالتالي أمام الملك والبرلمان، أما إذا أتوا على ارتكاب مخالفات يعاقب عليها القانون الجنائي، فإن المتابعة يتم تحريكها أمام المحكمة العليا وفق المقتضيات الدستورية والتنظيمية التي تخضع لها هذه الأخيرة. مع ذلك فإن بعض التشريعات الدولية لا تعفي الوزراء من المتابعة أمام المحاكم المالية[47].

وتعتبر الحصانة المخولة لأعضاء الحكومة منحصرة فيهم، ولا تنصرف إلى نوابهم في إطار التوقيع، وهذا ما أكده المجلس الأعلى للحسابات في قرار له اعتبر فيه “أن تعيين الوزير لآمر بالصرف منتدب (تفويض التوقيع للكاتب العام) لا يعفي هذا الأخير من المسؤولية أمام المجلس في مادة التأديب المالي طبقا للمادة 54 من مدونة المحاكم المالية، في حالة ارتكابه للمخالفات المستوجبة للمسؤولية، وبالتالي لا تسري عليه مقتضيات المادة 52 التي تقضي بعدم خضوع الوزراء لاختصاص المجلس في مادة التأديب المالي. غير أن الحصانة المخولة للأشخاص المذكورة ترتبط بمدة الانتداب فقط، ولا يجوز الاحتجاج بها للتنصل من المسؤولية خارج هذا النطاق، وهذا ما أكده المجلس الأعلى للحسابات في قرار جاء فيه ” أن المخالفة التأديبية ارتكبت قبل اكتساب الطالب للحصانة البرلمانية وأن الاحتجاج بها يبقى بدون أساس[48].

الفقرة الثانية:  عضو بمجلس النواب أو مجلس المستشارين

تستمد حصانة النواب أو المستشارين أمام المجلس الأعلى للحسابات، من الحصانة السياسية المستمدة من مبدأ “سيادة الأمة”، نظرا للطابع الوطني غير القابل للتجزيء لوظيفتهم التمثيلية. ومغزى هذه “الحصانة”[49] أن النائب أو المستشار مسؤول أمام “الأمة” التي انتخبته لهذا الموقع وليس له من حساب يؤديه إلا لها. والمقصود هنا بالحصانة: الحصانة الموضوعية عندما يتصرف البرلماني ماليا وإداريا بصفته تلك. غير أن القانون المغربي يتميز عن القانون الفرنسي في عدم إدراجه للآمرين بالصرف بالجماعات المحلية في حالات عدم الاختصاص، فالبرلماني (على غرار الوالي أو العامل أو أي شخص آخر) قد يتابع أمام المجالس الجهوية للحسابات في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية، إذا كان آمرا بالصرف لجماعة محلية أو هيئة، والمتابعة تكون بهذه الصفة الأخيرة. ولا تنفعه شعبيته الانتخابية أو وزنه السياسي.

وغني عن البيان الاستنتاج أن عضو مجلس النواب أو مجلس المستشارين هو منازع ضمن طائفة المتابعين المحتملين أمام المحاكم المالية سواء نزعت منه الحصانة البرلمانية أو لم تنزع – شريطة أن يتعلق الأمر بتسييره لجماعة محلية – لأن التأديب المالي شيء والمتابعة الجنائية شيء آخر [50].

       ومع ذلك، فإن متابعة أعضاء الحكومة والبرلمان أمام المحاكم المالية عامة تبقى غير ممكنة في ميدان التأديب المالي، لاعتبارهم مسؤولين سياسيين يحاسبون أمام البرلمان والملك، كما أنهم إذا  أتوا مخالفات معاقب عليها في القانون الجنائي، فإن متابعتهم تكون أمام المحكمة العليا، وفق المقتضيات الدستورية والتنظيمية لهاته الأخيرة، وأمام القضاء الزجري بعد رفع الحصانة فيما يتعلق بأعضاء مجلسي البرلمان. وإذا كانت المادة 52 وضعت شرطا للحيلولة دون مسائلة هؤلاء الأعضاء مساءلة تأديبية، وهو ضرورة أن تكون المخالفات قد ارتكبت وهم يمارسون مهامهم بصفتهم الحكومية أو البرلمانية، فإنه وبمفهوم المخالفة يتضح أنه عندما يكون الوزير أو عضو البرلمان قد اقترف إحدى المخالفات التي تستوجب المساءلة في ميدان التأديب المالي، وهو لا يمارس هذه الاختصاصات بصفته السياسية، فإنه والحالة هاته يمكن متابعته أمام القاضي المالي[51].

           ونجد أن فرنسا وبخلاف المغرب، تعرف توجها قضائيا لمحكمة الحسابات يسعى إلى التخلي عن التصريح بالعجز في محاسبة المحاسب العمومي، بمجرد الوقوف على أخطاء محاسبية بحيث لا يحاسبه القاضي إلا بمعيار جديد وهو ضرورة حصول ضرر مادي للمنظمة التي يمسك المحاسب محاسبتها ويدير ميزانيتها [52].

وإلى حدود الساعة، يلاحظ المتتبعون والمهتمون بالشأن العام وحماية المال العمومي بالملموس غياب إرادة سياسية واضحة لتفعيل دور المجلس الأعلى للحسابات البيداغوجي، حتى بعد صدور مدونة المحاكم المالية ودسترته خصوصا في ميدان المتابعة والمساءلة في ظل انتشار أشكال الفساد المالي والإداري في بعض الأجهزة الخاضعة لرقابة الدولة وتفشي ظاهرة الريع الاقتصادي الخفي والرشوة والاختلاس وتبذير الأموال العمومية[53]. لاسيما أن وأن الضرر الذي يمكن أن تتعرض له المالية العمومية نتيجة أخطاء التدبير هاته أكثر خطورة من الضرر الناجم عن الأخطاء أو الجنح المرتكبة في إطار حيازة الأموال العمومية[54]. فبناء دولة القانون يمر لزوما عبر ترسيخ أسس قضاء مالي مستقل، ومنحه صلاحية مساءلة ومحاسبة كل المسؤولين دون استثناء[55] .

لائحة المراجع باللغة العربية

لائحة الكتب:

القوانين

المقالات

الأطروحات

لائحة المراجع باللغة الفرنسية:

[1] – د.الحسكة هشام، القضاء المالي الجهوي وحكامة الجماعات الترابية – دراسة في اختصاص افتحاص/مراقبة تسيير الجماعات الترابية،المجلة المغربية للسياسات العموميةREMAPP ، العدد 14-شتاء 2015، فيلا101- حي ياسمينة- المحمدية، حي بوهلال ، بلوك(م) رقم86،ح.ي،م، الرباط. ص 79.

[2] – M.Djibara OUEDRAOGO, ‘ L’automisation des juridictions financiéres dans l’espace UEMOA ‘ Etudes sur l’évolution des cours des comptes, thése pour le doctorat en droit présentée et soutenue publiquement le 29 novembre 2013, Université Montesquieu-Bordeaux ; Ecole doctorale de droit-ED041 ;page27.

[3] – تكتسي الحسابات أهمية قصوى في مجال الرقابة المالية، فالإدلاء بها يعتبر المرحلة الأولى والأساسية في ممارسة أي عمل رقابي سواء تعلق الأمر بمجال التدقيق والبث في الحسابات أو في إطار مراقبة التسيير واستخدام الأموال العمومية، لأنه منطلق الرقابة الشاملة، إذ يمكن من الاطلاع على الوضعيات المالية والبيانات المحاسبية المتعلقة بالجهاز العمومي المعني، وتدقيق الوثائق المثبتة للعمليات المالية المنجزة من طرف هذا الجهاز في إطار الحساب المعني والتحقيق في شروط إنجاز هذه العمليات على أرض الواقع، يراجع كتاب د. ابراهيم بن به، “نظام مسؤولية المدبرين العموميين أمام القاضي المالية – دراسة قانونية وقضائية مقارنة” منشورات المجلة المغربية للسياسات العمومية/ مطبعة طوب بريس- الرباط، الطبعة الأولى ماي 2017،ص49.

[4] – د. بورايت سعدية، المخالفات المستوجبة لمسؤولية المدبرين العموميين أمام القضاء المالي، “المناظرة ” مجلة نصف سنوية تعنى بالقضايا القانونية والحقوقية تصدر عن هيئة المحامين بوجدة، عدد21، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء، شتنبر 2018، ص 25.

[5] – حمر الراس سناء، التدبير المالي الترابي بين إكراهات الواقع ومتطلبات الحكامة، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام والعلوم السياسية، جامعة محمد الخامس، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية،سلا، السنة الجامعية 2016/2017، ص 98.

[6] – يمتد اختصاص القاضي المالي في هذا المجال إلى كل مسؤول بالأجهزة الخاضعة لرقابته، أي كل شخص يتولى فيها منصبا للمسؤولية. وتكمن أهمية هذه الفئة من الأشخاص في مضمونها الواسع، والذي يهدف من جهة إلى تفادي حالات ثبوت مخالفات مرتكبة من طرف أشخاص أسند لهم مؤقتا إنجاز مهام لفائدة الجهاز العمومي المعني، ومن جهة أخرى، يتلاءم هذا المقتضى مع طبيعة الأجهزة التي تتخذ شكل مؤسسات أو شركات أو مقاولات عمومية والتي لا تطبق، بالضرورة، في إطار تنظيمها المالي والمحاسبي قواعد المحاسبة العمومية وقانون الوظيفة العمومية، ويتيح لاختصاص التأديب المالي، بالتبعية، مواكبة التغييرات التي يخضع لها مجال التدبير العمومي في الوقت الراهن، والتي يمكن إجمالها في توجه عام نحو التقارب بين القطاع العام والقطاع الخاص من حيث القواعد القانونية المطبقة، وتراجع نطاق السلطة العامة والقانون العام في تدبير الشؤون المالية للأجهزة العمومية، كما يمكن هذا المفهوم الواسع من امتداد ولاية القاضي المالي إلى الأشخاص الذين يتولون المسؤوليات داخل الأجهزة الخاضعة عن طريق الانتخاب وبالتالي، لا يشكل عنصر التعيين والعلاقة النظامية عنصرا حاسما في تحديد مدى خضوع شخص ما للتأديب المالي مادام هذا الاختصاص يشمل أيضا أولئك الذين يتولون تمثيلية بأجهزة خاضعة لهذا الاختصاص، يراجع كتاب د. ابراهيم بن به،، “نظام مسؤولية المدبرين العموميين أمام القاضي المالية – دراسة قانونية وقضائية مقارنة ” منشورات المجلة المغربية للسياسات العمومية/ مطبعة طوب بريس- الرباط، الطبعة الأولى ماي 2017، ص112.

[7] – عادلة الوردي،مرجع سابق، ص 146.

[8] – Alberto SILLERO, Audit et révision légale (guide pratique) édition ESKA,2003 ;Paris,page7.

[9] – ينص الفصل 98 من قانون الالتزامات والعقود على أن “الضرر في الجرائم وأشباه الجرائم، هو الخسارة التي لحقت المدعي فعلا والمصروفات الضرورية الت اضطر أو سيضطر إلى إنفاقها لإصلاح نتائج الفعل الذي ارتكب إضرارا به، وكذلك ما حرم منه من نفع في دائرة الحدود العادية لنتائج الفعل. ويجب على المحكمة أن تقدر الأضرار بكيفية مختلفة حسبما تكون ناتجة عن خطأ المدين أو عن تدلسيه.

[10] – د. بورايت سعدية، مرجع سابق، ص21.

[11] – د. بن به ابراهيم، مرجع سابق، ص104.

[12] – الفقرة الأولى من المادة 51 من القانون رقم 62.99 المتعلق بمدونة المحاكم المالية.

[13] – د.الوردي عادلة، مرجع سابق، ص 147.

[14] – د. حاسون أحمد، المجلس الأعلى للحسابات بالمغرب – دراسة سوسيو قانونية – سلسبة “أطروحات وأبحاث”:2013/1، منشورات “حوارات” مجلة الدراسات السياسية والاجتماعية، مطبعة المعارف الجديدة- الرباط 2013، ص 130

[15] – الفقرة 2 من الفصل الثالث من المرسوم الملكي رقم 330-66 المتعلق بسن نظام عام للمحاسبة العمومية.

[16] – أنظر المادة 2 من القانون رقم 61.99 المتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين والمحاسبين العموميين.

[17] – د. بن به ابراهيم، مرجع سابق، ص 107.

[18] – د. بن به ابراهيم، نفس المرجع، ص 107.

[19] – د.الوردي عادلة، نفس المرجع ص149 .

[20] – المادة 54 من القانون 62.99 المتعلق بمدونة المحاكم المالية

[21] – د. حاسون أحمد، مرجع سابق، 131.

[22] – عرف الفصل 3 من المرسوم الملكي المتعلق بالمحاسبة العمومية مفهوم المحاسب العمومي على أنه: “كل موظف أو عون مؤهل للقيام باسم منظمة عمومية بعمليات المداخيل أو النفقات أو تناول السندات إما بواسطة أموال أ وقيم معهود إليها بها إما بتحويل داخلي لحسابات وإما بواسطة محاسبين عموميين آخرين أو حسابات خارجية للمتوفرات التي يأمر بترويجها أو مراقبتها”

[23] – د. بن به ابراهيم، مرجع سابق، ص 114.

[24] – يعتبر المحاسب العمومي الفاعل الأساسي الذي يتمم تنفيذ الميزانية العامة، إذ يشرف على إخراج المبالغ النقدية من خزينة الدولة بعد إجراءه لأعمال المراقبة التي يختص بممارستها، لذلك فهذه العملية التي يقوم بها والتي يبرئ من خلالها ذمة الدولة من الدين المترتب عليها تعكس أهمية بالغة، على اعتبار أن أي خطأ أثناء مهامه التنفيذية أو تجاوز أو إغفال للقواعد القانونية يمكن أن يعرضه للمسؤولية، حيث تتميز مسؤوليته بخصوصية هامة، فبالإضافة إلى كونه مسؤولا من الناحية التأديبية والمدنية والجنائية، فإنه يعد كذلك مسؤولا شخصيا وماليا، حسب ما جاء في القانون المتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين والمراقبين والمحاسبين العموميين،مما يجعله في موقع صعب نتيجة تحمله القسط الأوفر من هذه المسؤولية، وقد شكل ذلك عبئا ثقيلا أثر على العديد من المحاسبين العموميين في أداء مهامهم ومسار عملهم، بل وأحيانا حياتهم الخاصة، ويرجع السبب في ذلك إلى اعتبارهم المتدخلين المبارين في تنفيذ عمليات تحصيل المداخيل وأداء النفقات… يراجع محمد الخمليشي: “فاعلية المحاكم المالية في تكريس مبادئ الحكامة المالية” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام: جامعة مولاي اسماعيل، كلية الحقوق مكناس، السنة الجامعية 2018/2019، ص26.

[25] – د. بن به ابراهيم، مرجع سابق، ص116

[26] – أن يكون الأمر كتابيا غير شفوي.

[27] – أن يكون صادرا عن رئيسه التسلسلي أو عن أي شخص مؤهل: يقتضي واجب الطاعة المنصوص عليه صراحة في النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية ضرورة طاعة الموظف أو العون أوامر رؤسائه الصادرة إليه في نطاق عمله، إذ بغير طاعة المرؤوسين للرؤساء لا يمكن للعمل في المرفق العمومي أن يسير بسلاسة وإتقان. لكن طاعة المرؤوس الأقل درجة لا تكون إلا للرؤساء التابعين لنفس المصلحة التي يعمل فيها لا لمصلحة أخرى، وينسحب واجب الطاعة على الرئيس الأعلى درجة من الرئيس المباشر. كما يجب على الرؤساء والمرؤوسين معا احترام التسلسل الرئاسي بحيث لا يصدر الرئيس أوامره إلا لمرؤوسيه المباشرين، ولا يتخطى المرؤوس رئيسه المباشر إلا في حالة التظلم. ومثال الأوامر التي تصدر من بعض الأشخاص غير المنتمين للتسلسل الرئاسي وغير المؤهلين بالتالي لإصدار هذه الأوامر قد نصادف: رئيس الديوان في الإدارة المركزية، والعامل أو الوالي في الجماعات المحلية. ويجوز، بل يجب، الامتثال للأمر الكتابي الصادر عن مسؤول أو شخص لا ينتمي للتسلسل الرئاسي للموظف أو العون شريطة أن يكون مؤهلا لذلك بمقتضى القوانين والأنظمة الجاري بها العمل، يراجع كتاب د.محمد براو، القواعد القانونية والقضائية للتأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية للمسؤولين والموظفين والأعوان العموميين، على ضوء مدونة المحاكم المالية وقضاء المجلس الأعلى للحسابات وقضاء محكمة النقض – دليل عملي لفائدة المهنيين والباحثين – دار السلام للطباعة والنشر والتوزيع- الرباط، الطبعة الأولى 2017، ص 54.

[28] – د. باينة عبد القادر: “الرقابة المالية على النشاط الإداري” الجزء الثاني، الرقابة المالية العليا (دور المحاكم المالية)، مطبعة دار القلم، الرباط، الطبعة الأولى 2011، ص 90.

[29] – د.الوردي عادلة، مرجع سابق، ص 146.

[30] – د. براو محمد، الوجيز في شرح قانون المحاكم المالية” مساهمة في التأصيل الفقهي للرقابة القضائية على المال العام، طوب بريس، الرباط، الطبعة الأولى، غشت 2004.

[31] – على صعيد الممارسة القضائية ظل عدم احترام هذا المبدأ المخالفة المهيمنة في مجال التأديب المالي (يراجع كتاب د.ابراهيم بن به، “نظام مسؤولية المدبرين العموميين أمام القاضي المالية – دراسة قانونية وقضائية مقارنة”مرجع سابق، ص 195.

[32] – ومن المحاور الأساسية التي ينبغي أن تحترم فيها النصوص التنظيمية ما يلي:احترام قواعد المنافسة في اختيار المتعهدين، إخبار المتنافسين وضمان شفافية تسيير الصفقات العمومية، ضمان حقوق المتنافسين، أثمان الصفقات وقواعد مراجعتها،  تتبع ومراقبة تسيير الصفقات، أفضلية المقاولة الوطنية (يراجع كتاب  د. محمد براو: الوجيز في شرح قانون المحاكم المالية” مساهمة في التأصيل الفقهي للرقابة القضائية على المال العام، طوب بريس، الرباط، الطبعة الأولى، غشت 2004،ص203.

[33] – ومن النصوص الأساسية التي ينبغي مراعاتها نجد: الظهير المتعلق بالوظيفة العمومية، المرسوم المتعلق بأعوان المؤسسات العمومية، المنشور المتعلق بالأعوان المؤقتين، المرسوم المتعلق بالنظام الأساسي لموظفي الجماعات المحلية…أنظر د.محمد براو، المرجع نفسه ص 204.

[34] – د. براو محمد، مرجع سابق،ص 205.

[35] – د. الوردي عادلة، مرجع سابق، ص 150.

[36] – د. الخمليشي محمد،”فاعلية المحاكم المالية في تكريس مبادئ الحكامة المالية” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام: جامعة مولاي اسماعيل، كلية الحقوق مكناس، السنة الجامعية 2018/2019، ص79.

[37] – د. براومحمد، مرجع سابق، ص 208.

[38] – د.براو محمد، “الوجيز في شرح مدونة المحاكم المالية….” مرجع سابق، ص 208.

[39] – د.الوردي عادلة، مرجع سابق، ص 151.

[40] – المادة 66 من القانون رقم 62.99 المتعلق بمدونة المحاكم المالية.

[41]– المادة 111 من القانون رقم 62.99 المتعلق بمدونة المحاكم المالية.

[42] – د. بورايت سعدية، مرجع سابق، ص21.

[43] – د. بن به ابراهيم، مرجع سابق، ص 117

[44] – د بورايت سعدية، مرجع سابق، ص 30

[45] – المادة 52 من القانون رقم 62.99 المتعلق بمدونة المحاكم المالية.

[46] – د. بن به ابراهيم، مرجع سابق، ص 117.

[47] – د. براو محمد: 2004،مرجع سابق، ص192.

[48] – الخمليشي محمد: “فاعلية المحاكم المالية في تكريس مبادئ الحكامة المالية” أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، جامعة مولاي اسماعيل، كلية الحقوق مكناس، السنة الجامعية 2018/2019، ص73.

[49] – الحصانة البرلمانية تلازم عضو البرلمان خلال فترة نيابته حيث تنطلق بانطلاقها وتنتهي بنهايتها.

[50] – د. براو محمد، مرجع سابق، ص 192-193.

[51] –  الوردي عادلة، مرجع سابق، ص 152.

[52] – د. بورايت سعدية،مرجع سابق، ص 31

[53] – د. الزوجال يوسف، القانون التنظيمي للمالية العمومية بالمغرب ودستور 2011- دراسة تحليلية وفق آخر المستجدات القانونية- دار السلام للطباعة والنشر والتوزيع- الرباط- الطبعة الأولى2016، ص 91- 92.

[54] – د.بن به ابراهيم، مرجع سابق، ص 537.

[55] –  د.حاسون أحمد، مرجع سابق، ص 471.

Exit mobile version