مبدأ تناسب العقوبة التأديبية مع المخالفة المرتكبة من قبل الموظف في القضاء الإداري القطري
إعداد الباحث: صالح حمد محمد العطان
جامعة محمد الخامس بالرباط، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، السويسي.
ملخص
يهدف هذا البحث إلى معرفة مدى تناسب العقوبة التأديبية مع المخالفة الإدارية في القضاء الإداري القطري، فالإدارة هدفت إلى وضع نظام تأديبي عام لمعاقبة الموظف المخالف، وذلك من خلال تحديد أنواع العقوبات التأديبية وبيان المخالفات التأديبية.
ولِضمان سير المرفق العام بانتظام واطراد ولتحقيق النتائج الإيجابية للنظام التأديبي، كان لا بد على السلطة التأديبية في توقيع العقوبات التأديبية أن تراعي تناسب هذه العقوبات مع المخالفات الإدارية، وذلك حتى تتحقق النتيجة المرجوة من التأديب من حيث الفاعلية للإدارة والضمان للموظفين.
ويبين هذا البحث مجموعة من الأحكام المتعلقة بتناسب العقوبة التأديبية مع المخالفة الإدارية في القضاء القطري، وذلك من خلال توضيح التطور لمبدأ التناسب وماهية التناسب وأساس التناسب ما بين العقوبة التأديبية والمخالفة الإدارية.
Abstrct
The purpose of this research is to find out the extent to which disciplinary punishment is compatible with the administrative violation in the Qatari Administrative Court. The Department aimed at establishing a general disciplinary system to punish the offending employee by determining the types of disciplinary penalties and indicating disciplinary violations.
In order to ensure that the public facility operates regularly and steadily, and to achieve the positive results of the disciplinary system, the disciplinary authority in imposing disciplinary penalties must take into account the proportionality of these penalties with the administrative irregularities in order to achieve the desired result of discipline in terms of effectiveness of management and security of staff.
This research shows a set of provisions related to the proportionality of the disciplinary penalty with the administrative violation in the Qatari judiciary, by clarifying the development of the principle of proportionality and what proportionality and the basis of proportionality between the disciplinary punishment and administrative violation.
المقدمة:
إن تأديب الموظفين من الأمور الضرورية في مجال الوظيفة العامة، وإن هذا لا يعني أن المشرع قد ترك للإدارة جميع السلطات لتوقيعها على الموظف، فالتأديب والعقاب هما وسيلة لمنع التهاون في العمل الوظيفي ولوضع حد للأخطاء التأديبية التي يرتكبها الموظف عند ممارسته لمهامه أو في أثنائها، فهي ليست عملية انتقامية ولا قهرية تمارسها سلطة التأديب بل على العكس هي عملية قانونية يهدف من ورائها إلى إصلاح الموظف، وتحذر باقي الموظفين من ارتكاب مثل هذه الجرائم والأخطاء حفاظاً على حُسن سير العمل.
إن صلاحيات الإدارة في مجال تأديب موظفيها من خلال إجراءاتها التأديبية في توقيع العقوبة التأديبية المقررة لها لا بد أن تأخذ بعين الاعتبار في تطبيقها مبدأ الشرعية الذي يعني باختصار سيادة حكم القانون أو مبدأ الخضوع للقانون، وهو مبدأ تقوم عليه الدولة القانونية الحديثة، ويقضي هذا المبدأ في المجال الإداري عموماً، أن تكون جميع أعمال الإدارة سواءً القانونية أم المادية مطابقة لأحكام القانون.
إن مقتضى التناسب في العقوبات التأديبية مع المخالفة هو ألاّ تغلو السلطة المختصة بإيقاع العقوبة في اختيارها وأن يكون صحيحاً سليماً ضمن الشيء المعقول، فتوقع العقوبة على الموظف بالقدر الذي يكون ضرورياً لمواجهة المخالفة أو الخطأ الإداري.
وتكمن أهمية هذا البحث في تسليط الضوء على التناسب في العقوبة التأديبية مع المخالفة الإدارية المرتكبة من قبل الموظف وموقف القضاء الإداري القطري من ذلك، كذلك بيان موقف القضاء القطري من مبدأ تناسب العقوبة التأديبية مع المخالفة المسلكية الوظيفية.
من هنا تطرح إشكالية مبدأ التناسب كون أن العقوبة التأديبية قد يشوبها عيب جسيم هو عيب عدم التناسب في تقدير الجزاء التأديبي وهذا العيب هو الغلو في العقوبة التأديبية، حيث أن العقوبة التأديبية لا بد أن تكون متناسبة مع المخالفة الإدارية المرتكبة من قبل الموظف. لذا تحاول هذه الدراسة الإجابة على التساؤلات التالية: ما مبدأ التناسب بين العقوبة التأديبية والمخالفة المرتكبة من قبل الموظف؟ ما موقف القضاء القطري من مبدأ التناسب بين العقوبة التأديبية والمخالفة؟
إن دراسة هذه الإشكالية، تستوجب اعتماد المنهج المقارن من خلال المراجع والأبحاث السابقة والآراء الفقهية وقرارات المحاكم من خلال تحليل النصوص القانونية ذات الصلة بالموضوع والوقوف على الاجتهادات القضائية وتحليلها وبيان المبدأ القانوني الذي تقوم عليه([1]).
انطلاقاً من كل ذلك سيتم تناول الموضوع وفق التصميم التالي:
المبحث الأول: مضمون مبدأ تناسب العقوبة التأديبية
المبحث الثاني: موقف القضاء الإداري من مبدأ التناسب في قطر
المبحث الأول
مضمون مبدأ تناسب العقوبة التأديبية
يُعد مبدأ التناسب أحد صور السلطة التقديرية، التي تمارسها السلطة التأديبية عندما توقع عقوبات تأديبية على الموظف العام عند إرتكابه مخالفة لقواعد وأحكام الوظيفة العامة، ومضمونها حرية تقدير ملاءمة القرار الإداري التأديبي، وذلك فيما يتصل بسلطة الإدارة التقديرية في إصدار القرارات الإدارية([2]). ولتحقيق الغاية من هذا المبحث تم تقسيمه إلى مطلبين، الأول، مبدأ تناسب العقوبة التأديبية، والمطلب الثاني ماهية الرقابة على التناسب.
المطلب الأول: مبدأ تناسب العقوبة التأديبية
إن تقدير العقوبة التأديبية لا يخضع لرغبات سلطة التأديب، وإنما يتعين عليها عند تقديره مراعاة التدرج في العقوبة، وجسامة المخالفة وخطورتها والظروف والملابسات التي وقعت في ظلها، وحالة المخالفة ودوافعها ومدى قابليتها للإصلاح، والأحوال التي مرت بها والإجراءات التي تعرضت لها منذ اكتشاف المخالفة حتى توقيع العقوبة([3])، وبالتالي فإن أساس تناسب المخالفة الإدارية مع العقوبة هو ملاءمة العقوبة، أي تقدير مدى خطورة المخالفة الإدارية وما يناسبها من عقوبة وأن يكون القرار التأديبي قائماً على كامل سببه([4]).
وقد أكد المشرع القطري على مبدأ التناسب وذلك وفق نص المادة (84) من قانون الموارد البشرية المدنية رقم (15) لسنة 2016 ” … لا يجوز توقيع جزاء تأديبي على الموظف إلا بعد التحقيق معه كتابة وسماع أقواله وتحقيق دفاعه. ويجب أن يكون القرار الصادر بتوقيع الجزاء مسبباً. … ومع ذلك يجوز بالنسبة لجزائي الإنذار والخصم من الراتب لمدة لا تتجاوز ثلاثة أيام أن يكون التحقيق شفاهة، على أن يثبت مضمونه في القرار الصادر بتوقيع الجزاء.
ويقصد بمبدأ التناسب أن تتمتع الإدارة بهامش من الحرية في المجالين الزماني والمكاني لإتخاذ القرار بمناسبة ممارستها لإختصاصاتها التأديبية في نطاق القانون ولا تخرج عنه، وبالتالي فإن الإدارة هي التي تقرر وحدها ما إذا كانت العقوبة المزمع توقيعها ملائمة أو غير ملائمة وبعبارة أدق هي التي تزن ملاءمة قراراتها التأديبية للظروف الواقعية والأحوال القانونية الدافعة لإرتكاب المخالفة الإدارية في ضوء الصالح العام حتى لا تتحول إلى سلطة تحكمية([5]).
فالتناسب وفق هذا الحكم القضائي من المبادئ التي أخذت به في حكم محكمة التمييز القطرية – الدائرة المدنية والتجارية رقم (65/2015) تاريخ 19/5/2015 ((1- أن رقابة القضاء على القرارات الإدارية هي رقابة قانونية….. وغني عن القول أن نشاط القضاء الإداري في نطاق رقابته على القرارات الإدارية ينبغي أن يقف عند حد المشروعية فلا يجاوزها إلى وزن المناسبات والاعتبارات التي دعت الإدارة إلى إصدار قرارها والتي تدخل في نطاق سلطة جهة الإدارة في الملائمة … بمعنى أن السلطة التقديرية لجهة الإدارة لا تخضع عناصر التقدير فيها لرقابة القضاء وإلا انقلبت رقابة القضاء إلى مشاركة للجهة الإدارية في سلطتها التقديرية …. وإذ كان للإدارة سلطة اتخاذ القرارات بما يلائم إصدارها إلا أنها وهي بسبيل ذلك يتوجب عليها أن تلتزم القانون وأن يكون ما تتخذه من قرارات قائماً على أسباب تبرره وغير مشوبة بإساءة استعمال السلطة أو الغلو الذي يستوجب إلغاء القرار الإداري.
2- سلطة توقيع الجزاء التأديبي تتحدد بالرئيس الإداري واللجان التأديبية ومجالس التأديب دون غيرها)).
المطلب الثاني: ماهية الرقابة على التناسب
إن الأصل أن تقف رقابة القضاء الإداري على قرارات السلطة الإدارية عند حد التحقق من الوجود المادي للوقائع التي اتخذتها هذه السلطة أساساً لقراراتها وصحة التكييف القانوني لهذه الوقائع، وعدم مخالفة محل القرار للقاعدة القانونية، دون أن يتعدى ذلك إلى البحث في أهمية وخطورة السبب وتقدير مدى التناسب بينه وبين الإجراء المتخذ على أساسه، أي محل هذا القرار الإداري ومضمونه، لأن القاضي الإداري بهذا التصدي يكون قد خرج على مقتضى وظيفته وتدخل في صميم العمل الإداري ومن ثم يصبح الرئيس الأعلى لجهة الإدارة([6]).
فهذا هو الأصل أما ما استقر عليه القضاء الإداري فهو بخلاف الأصل، إذ أصبح القضاء الإداري يعترف للإدارة بالسلطة التقديرية لملاءمة القرار الإداري في التصرفات التي تتخذها الإدارة، ولكن مع مراعاة التناسب بين الوقائع المبررة لاتخاذ القرار الإداري ومحل هذا القرار تأسيساً على أن مبدأ التناسب في هذه الحالات من المبادئ القانونية العامة التي يتوجب على الإدارة الالتزام بها في أعمالها وتصرفاتها دون الحاجة لوجود نصوص صريحة على ذلك، وانطلاقا من ذلك فإن عمل القاضي يمتد إلى الرقابة على مدى تحقق هذا التناسب، دون أن يتجاوز حدود وظيفته كقاضٍ، حيث يعتمد عمله على المطابقة بين محل القرار الإداري وأحد المبادئ القانونية العامة وهو مبدأ التناسب([7]).
يقصد بالسلطة التقديرية (مبدأ الملاءمة) أن يترك المشرع للإدارة قدراً من الحرية في التصرف وهي تمارس اختصاصاتها القانونية، وذلك وفقا للظروف دون معقب عليها. إذ لها الكلمة الأخيرة دون منازع، و في مجال التأديب يقصد بالسلطة التقديرية للإدارة تمتعها بقسط من حرية التصرف في تأثير الفعل موضوع الجريمة التأديبية و تحديد ما يناسبه من جزاء تأديبي([8]).
فالسلطة التأديبية عند توقيع العقوبة التأديبية على الموظف المخالف لا بد من مراعاتها في تحديد العقوبة مدى تناسبها مع درجة المخالفة التي إرتكبها الموظف، آخذةً في الاعتبار السوابق والظروف المخففة والمشددة والملابسة للمخالفة ([9]).
والرقابة على التناسب في مجال التأديب تكون بأن القرار الصادر بتوقيع العقوبة متناسباً عندما يكون الخطأ التأديبي مرتبطاً ومتطابقاً مع العقوبة، وهذا يتطلب من السلطة المختصة بالتأديب أن تقوم بتشخيص الخطأ التأديبي وكشفه في سلوك الموظف، ثم عليها أن تختار العقوبة من بين الجزاءات المقررة بنص القانون، وهنا لا بد في السلطة التأديبية أن تحاول بالقدر اللازم أن تختار العقوبة المناسبة للخطأ بحيث لا يكون هناك غلو في تقدير العقوبة وعدم تناسب وإجحاف بحق الموظف، إذاً لا بد من التطابق بين العقوبة التأديبية والخطأ التأديبي وبخلاف ذلك نكون أمام حالة عدم تناسب، وهذا يعني أن هناك غلو في العقوبة التأديبية وفي هذه الحالة يصبح القرار التأديبي أو العقوبة التأديبية قابلة للطعن والإلغاء.
ويترتب على تطبيق مبدأ التناسب في العقوبة التأديبية عدم القسوة في توقيع الجزاءات التأديبية التي قد تؤدي إلى إحجام الموظفين عن تحمل المسؤولية، وعدم الإفراط في الشفقة التي قد تؤدي إلى استهانتهم بأداء الواجب، فالموظف المتهم بانقطاعه عن عمله يوماً واحداً ويعاقب بالفصل من الخدمة، إن مثل هذه العقوبة يعتبر مخالفاً لمبدأ التناسب لأنه يشوبه غلو حيث يخرج تقدير العقوبة من نطاق المشروعية إلى نطاق عدم المشروعية([10]).
المبحث الثاني
موقف القضاء الإداري القطري من مبدأ التناسب
إن العقوبة التأديبية تفرض بمناسبة ارتكاب مخالفة تأديبية معيّنة، وهنا يجب أن يكون ردّ الفعل (العقوبة) متناسباً مع الفعل ذاته (المخالفة) لأن التوازن يغطي الضرّر، ويمنح الردع مضموناً عادلاً، وغلظ العقوبة يتكافأ مع غلظ الجريمة، فالتناسب هو جوهر نفعية العقاب، وفقدانها يبرز الشك حول طبيعة العدالة أو الجدية للوظيفة التأديبية([11]). ولتحقيق الغاية من هذا المبحث تم تقسيمه إلى مطلبين، الأول: أساس تناسب العقوبة التأديبية مع الخطأ الإداري، أما المطلب الثاني: موقف القضاء الإداري من مبدأ التناسب في قطر.
المطلب الأول: أساس تناسب العقوبة التأديبية مع الخطأ الإداري
لا يخضع تقدير العقوبة لرغبات سلطة التأديب، وإنما يتعيّن عليها عند تقديره مراعاة التدرج في العقاب أو جسامة المخالفة وخطورتها أو الظروف والملابسات التي أحاطت بارتكاب المخالفة، ومدى إعمال السلطة التأديبية لمبدأ التدرج في اختيار العقوبة التأديبية من حيث مقدارها شدةً وضعفاً، ومدى دقة وسلامة تكييف المخالفة التأديبية، وما إذا كان الموظف المخالف قد تعمد ارتكاب الذنب الإداري الذي نسب إليه أم أن ارتكابه لهذا الذنب قد وقع نتيجة إهماله لعدم خبرته بالعمل الموكول إليه، ومدى تقدير السلطة التأديبية للظروف المشددة والمخففة للعقوبة التأديبية.فهنا يتضح لنا بأن هنالك عوامل تؤثر في مبدأ التناسب في القرار الإداري، وهذه العوامل هي ([12]): (تكييف المخالفة التأديبية، التدرج في توقيع العقوبة التأديبية، الظروف المخففة والمشددة للعقوبة التأديبية)، وسوف نتناول هذه الظروف بشيء من الإيجاز:
أولاً: تكييف المخالفة التأديبية:
يجب أن يكون هنالك في التناسب تحديد دقيق لوصف المخالفة التأديبية وذلك في ضوء الظروف والملابسات المشكلة لأبعادها، فلا تتساوى المخالفة القائمة على الإهمال بتلك القائمة على العمد، لقد استقر القضاء الإداري على مراقبة التكييف القانوني للأفعال المنسوبة للموظف للتحقق من صحة التكييف وذلك ببحث ما إذا كانت هذه الأفعال تعد مخالفة تأديبية تستوجب مجازاة الموظف أم لا تستوجب ذلك، فنجد في حكم للمحكمة الإدارية العليا المصرية تقول: ” قيام احد الأطباء البيطريين بالتأمين على الماشية يوم عطلة المولد النبوي الشريف لا يكوّن جريمة تأديبية إذ ليس فيه مخالفة لواجبات وظيفته، وهو إن دل على شيء فإنما يدل على حرص الطاعن وغيرته على العمل”([13]).
فمن خلال هذا الحكم يتضح لنا بأن القضاء الإداري أعطى نفسه الحق في مراقبة التكييف القانوني للمخالفة المرتكبة من الموظف، وهذا التكييف بلا شك يتأثر بمجموعة من العوامل أهمها([14]):
أ . طبيعة ونوع المخالفة التأديبية .
ب . الظروف الواقعية للموظف .
جـ . الخطأ العمدي وغير العمدي للموظف المخالف .
فعملية التكييف القانوني للوقائع تتطلب إخضاع واقعة معينة، أو حالة خاصة، لقاعدة القانون المراد تطبيقها، وذلك عن طريق نقل هذه القاعدة من وضع العمومية والتجريد التي هي عليه إلى وضع الخصوصية والتجسيد للواقعة محل التكييف، فالمقصود من عملية التكييف إذن هو إدراج حالة واقعية معينة داخل إطار فكرة قانونية ([15]).
فإذا ما بدر من الموظف فعل ما وقدرت الجهة المختصة أن ذلك ينطوي على إخلال بواجبات الوظيفة أو خروج على مقتضياتها، فإنه تقع على السلطة التأديبية واجب تكييف هذا الفعل من الناحية القانونية، للتحقق مما إذا كان يشكل جريمة تأديبية في نظر القانون على ضوء التوجيه العام الذي وضعه المشرع بهذا الخصوص، أم أنه لا يعدو كونه مجرد واقعة عادية لا تندرج في مكونات ذلك التوجيه، مما ينتفي عنه وصف الجريمة التأديبية، ويخضع هذا التكييف بعد ذلك للرقابة التي يمارسها القضاء الإداري على عنصر السبب في القرار الإداري التأديبي، وذلك للحكم على سلامة الوصف القانوني الذي أجرته السلطة التأديبية بهذا الصدد.
وتكييف المخالفة التأديبية كما وضحنا يتأثر بعوامل وظروف أهم هذه العوامل هي طبيعة ونوع المخالفة التأديبية.
حيث أنه استقر في القضاء الإداري القطري في الرقابة التأديبية عن أن الأفعال والتصرفات المكونة للذنب الإداري ليست محددة عدداً كما أنها ليست محددة نوعاً، وأن مردّها بوجه عام هو الإخلال بواجبات الوظيفة والخروج على مقتضياتها، ولو كان الفعل الذي ارتكبه الموظف خارج المجال الوظيفي، ما دام هذا العمل يكون في ذاته سلوكاً معيناً ينعكس أثره على كرامة الوظيفة.
وأيضاً يضاف إلى العوامل المؤثرة في تكييف المخالفة التأديبية الخطأ العمدي وغير العمدي للموظف المخالف حيث أن الموظف في حالة ارتكابه الخطأ بعمد أو غير عمد يؤثر ذلك بشكل مباشر على التناسب في القرار التأديبي من حيث الشدة أو الضـعف وهذا ما نص عليه المشرع القطري في المادة (141) من القانون رقم (35) لسنة 2012 المتعلق بإصدار لائحة شؤون أعضاء وموظفي هيئة الرقابة الإدارية والشفافية.
ثانياً: التدرج في توقيع العقوبات التأديبية:
إن التدرج في توقيع العقوبات التأديبية من العوامل المؤثرة في تطبيق مبدأ التناسب في القرارات التأديبية، فالأصل أن يقوم تقدير العقوبة على أساس التدرج تبعاً لجسامة الذنب المرتكب، وإذا كان للسلطات التأديبية سلطة تقدير الذنب الإداري وما يناسبه من عقوبة فإن مناط مشروعية هذه السلطة أن لا يشوب استعمالها غلو، ومن صور الغلو عدم التناسب الظاهر بين درجة خطورة الذنب وبين نوع العقوبة ([16]).
فقاعدة التدرج في العقوبة تعبر عن إرادة المشرع التي تعلو على أي إرادة أخرى في الدولة وهي ترتد في اصلها إلى اعتبارات المنطق والعدالة وفن الصياغة القانونية([17]). وهذا ما أكدته محكمة التمييز القطرية – الدائرة المدنية والتجارية رقم (109/2009) تاريخ 15/12/2009 تميز مدني بقولها: ((…أن الأصل في تقدير الجزاء أن يقوم على أساس التدرج تبعاً لدرجة جسامة الذنب الإداري فانعدام التناسب الظاهر بين الذنب الإداري والجزاء الموقع عنه يخرج الجزاء من نطاق المشروعية إلى نطاق عدم المشروعية ومن ثم يخضع لرقابة المحكمة. لما كان ذلك، وكان الحكم المطعون فيه انتهى إلى أن المخالفة المسندة إلى المحامي تعد من المخالفات الجسيمة باعتبار أن المحاماة مهنة حرة تهدف إلى تحقيق العدالة وتسهم مع القضاء في إرساء قواعدها وتعاون المتقاضين في الدفاع عن حقوقهم، وترتيباً على ذلك وللصالح العام المتعلق بإرساء التقاليد السامية لمهنة المحاماة، فإن الجزء الموقع على المشكو في حقه لا يتناسب مع المخالفة المسندة إليه وطبقاً للقواعد السابق بيانها، فإنه يتعين توقيع جزاء أشد عليه وذلك بالإيقاف عن مزاولة المهنة ثلاثة أشهر، وكان الذي انتهى إليه الحكم المطعون فيه هو استخلاص سائغ وصحيح ومما يدخل في سلطة المحكمة التقديرية، ويضحى النعي لذلك قائماً على غير أساس))([18]).
إن المخالفات التأديبية ليست نمطاً ثابتاً واحداً، وإنما هي تتنوع من حيث خطورتها وجسامتها تِبعاً للظروف التي رافقت ارتكابها مما يتطلب أن تكون العقوبة متناسبة نوعاً ومقداراً مع درجة خطورتها وجسامتها، إذ أن الجريمة تمثل فعل والعقوبة تشكل رد فعل عنها، وهو ما يقتضي أن يكون رد الفعل مكافئاً للفعل ومتناسباً معه دون أي إفراط أو تفريط.
ثالثاً: الظروف المخففة والمشددّة للعقوبة التأديبية:
أنه في حالة توفر الظروف المخففة والمشددة، من المبادئ المستقرة في الفقه والقضاء الإداريين أن على سلطة التأديب عند ممارستها السلطة التقديرية في التناسب للعقوبات التأديبية الأخذ بعين الاعتبار هذه الظروف، وذلك من خلال تقديريها لجسامة المخالفة.([19]) وهذا ما أخذ به المشرع القطري في المادة (141) من القانون رقم (35) لسنة 2012 المتعلق بإصدار لائحة شؤون أعضاء وموظفي هيئة الرقابة الإدارية والشفافية. والمادة (134) من الفصل الحادي عشر: المساءلة التأديبية بقولها ((… كل عضو أو موظف يخالف الواجبات أو يرتكب المحظورات المنصوص عليها في هذه اللائحة أو يخرج على مقتضى الواجب في أعمال وظيفته، يُجازى تأديبياً، وذلك مع عدم الإخلال بمسئوليته المدنية أو الجنائية عند الاقتضاء …. ولا يُعفى العضو أو الموظف من المسؤولية عن أي فعل أو امتناع مخالف لأحكام هذه اللائحة استناداً إلى أمر صادر إليه من رئيسه إلا إذا أثبت أن ارتكاب المخالفة كان تنفيذاً لأمر كتابي صادر إليه من هذا الرئيس رغم قيام العضو أو الموظف بتنبيهه كتابة بالمخالفة، وفي هذه الحالة تكون المسؤولية على مصدر الأمر وحده، ما لم يكن الأمر الصادر من رئيسه منطوياً على جريمة جنائية فيكون المرؤوس مسؤولاً كذلك([20]).
حكمة محكمة التمييز القطرية – الدائرة المدنية والتجارية في حكم لها رقم (115/2013) تاريخ 11/6/2013 طبقت ذلك بقولها: (( … حيث إن الوقائع- على ما يبين من الحكم المطعون فـيه وسائر الأوراق- تتحصل فـي أن الطاعن فـي الطعن رقم 115لسنة 2013 أقام الدعوى رقم 38 لسنة 2012 عمال كلي بطلب الحكم بإلغاء قرار فصله عن العمل وبإلزام الشركة المطعون ضدها بإعادته إلى وظيفته واحتساب مدة خدمته متصلة والتعويض، وقال بياناً لذلك إنه يعمل لدى المطعون ضدها منذ عام 2003، وإذ فوجئ بقرار تعسفـي بفصله عن العمل بدون سابق إنذار أقام الدعوى. حكمت المحكمة برفض الدعوى. استأنف الطاعن هذا الحكم برقم 103لسنة 2012، وبتاريخ 25/2/2013 قضت المحكمة بتعديل الحكم المستأنف بإلزام المطعون ضدها بتعويض الطاعن مبلغ(280،000)ريال ورفض ماعدا ذلك من طلبات. طعنت المطعون ضدها فـي هذا الحكم بطريق التمييز بالطعن رقم106لسنة 2013، كما طعن الطاعن عليه بالطعن رقم 115لسنة2013، وإذ عُرض الطعنان على هذه المحكمة- فـي غرفة المشورة – حددت جلسة لنظرهما، وبجلسة المرافعة قررت المحكمة ضم الطعن الثاني للأول … من حيث إن المشرع أوجب بنص المادة الخامسة من القانون رقم(12) لسنة 2005 بشأن حالات وإجراءات الطعن بطريق التمييز فـي غير المواد الجنائية إيداع مبلغ من المال خزانة المحكمة على سبيل الكفالة عند تقديم صحيفة الطعن بالتمييز وإلا كان الطعن باطلاً، ولكل ذي مصلحة أن يتمسك بهذا البطلان وللمحكمة أن تقضي به من تلقاء نفسها لأن إجراءات الطعن من النظام العام، ولا يُعفى من أداء الكفالة إلا من يُعفى من أداء الرسوم القضائية، وإذا كان الإعفاء من الرسوم القضائية المقرر بنص المادة العاشرة من قانون العمل رقم(14) لسنة 2004 مقصوراً على الدعاوي التي يرفعها العمال الذين تنطبق عليهم أحكام هذا القانون أو ورثتهم دون غيرهم، وكانت الشركة المطعون ضدها- قطر للبتروكيماويات المحدودة- لا يسري على العاملين لديها أحكام قانون العمل بدءاً من تاريخ نفاذ القانون رقم (6) لسنة2009 على النحو السالف بيانه على التفصيل فـي الطعن رقم 106لسنة 2013، وإذ كانت وقائع النزاع المطروح قد أثيرت بعد تاريخ العمل بالقانون المشار إليه ورفعت الدعوى ابتداءً فـي ظل سريانه، فإن الطاعن يكون ملزماً بإيداع الكفالة المقررة بنص المادة الخامسة من القانون رقم (12) لسنة 2005 قبل إيداع صحيفة الطعن بالتمييز أو خلال أجله، وإذ لم يفعل فإن الطعن المرفوع منه يكون باطلاً، ومن ثم غير مقبول)).
المطلب الثاني: موقف القضاء الإداري من مبدأ التناسب في قطر
مرَّ القضاء الإداري في مجال رقابته على مبدأ التناسب بمرحلتين في قطر، تقول محكمة التمييز – الدائرة الابتدائية – في حكم لها: “بأن الأصل أن يقوم تقدير الجزاء على أساس التدرج في العقوبة بشكل تكون فيه العقوبة كافية لتأمين انتظام سير المرفق العام”([21]).
فالفقه الإداري القطري متفق على ضرورة مراقبة القضاء الإداري لمبدأ التناسب بين المخالفة التأديبية وبين العقوبة التأديبية الموقعة بحق الموظف، فالأحكام التأديبية الصادرة من المحاكم التأديبية باستناد إلى سلطتها التقديرية في تحديد العقوبة ومدى جسامة الذنب إنما يكون بعيداً كل البعد عن مظلة التعسف والانحراف، وأنه يمكن اعتبار عدم الملائمة بمثابة إساءة لاستعمال السلطة يعيب القرار الإداري الصادر بفرض العقوبة، أما اذا كانت العقوبة التأديبية قد فرضت بحكم قضائي صادر عن محكمة تأديبية فإنه لا يجوز أن يعيب هذا الحكم إلا مخالفة القانون بمعناها المحدود، والذي يتسع لعيب مخالفة استخدام السلطة أو الانحراف في استخدامها لأن من المقرر أنه لا يجوز اعتبار الانحراف في تقدير جهات القضاء مخالفة للقانون، إلا حيث يكون هنا الانحراف منصرفاً إلى عدم استخلاص الواقعة استخلاصاً صحيحاً بحيث يشوه حقيقة النزاع تشويهاً مطلقاً ([22]). فالتناسب يعد من أهم الضمانات لتوقيع العقوبات التأديبية على الموظف المخالف، ويجب على السلطة التأديبية مراعاة اختيار العقوبة التأديبية المناسبة للخطأ، بحيث تكون العقوبة عادلة وملاءمة للخطأ التأديبي دون إمعان أو إسراف في الشدة أو الرأفة، وإذ عمِدَ المشرع إلى تدرج العقوبات التأديبية، الأمر الذي يتعيّن على السلطة المختصة بتوقيع العقاب أن تراعي التناسب بين المخالفات المنسوبة إلى الموظف وبين العقوبات الموقعة عليه دون مغالاة.
ومبدأ تناسب العقوبة التأديبية مع المخالفة يقضي بفرض الإدارة للعقوبة التأديبية التي تناسب مع المخالفة المرتكبة من قِبل الموظف وأن لا تغالي الإدارة في معاقبته، فالأصل أن الإدارة تتمتع بسلطة تقديرية واسعة في اختيار العقوبة التي تفرضها على الموظف، إلاّ أن القضاء الإداري استقر على ممارسة هذه السلطة يبقى تحت رقابته ليتأكد من مسألة الملائمة بين جسامة المخالفة ومقدار العقوبة المفروضة(2).
ولقد جرى قضاء محكمة التمييز – الدائرة المدنية والتجارية في حكم لها في القضية رقم (113/2013) تاريخ 18/6/2013 ((… وحيث إن الطاعن ينعى بالسبب الثاني الفساد فـي الاستدلال والقصور فـي التسبيب، وفـي بيان ذلك يقول إن الحكم المطعون عليه رفض دفاعه بعدم مشروعية القرار المطعون عليه لعدم التناسب بين الجرم والجزاء التأديبي وتعسفها معه بخلاف المحال الآخر معه والذي لم تتم إحالته للجنة التأديبية، الأمر الذي يعيبه ويستوجب تمييزه … وحيث إن هذا النعى غير مقبول، ذلك أنه للسلطات التأديبية – ومنها المحاكم التأديبية – سلطة تقدير درجة خطورة الذنب الإداري وما يناسبها من جزاء حيث إن مناط مشروعية هذه السلطة ألا يشوب استعمالها غلو فـي تقدير الجزاء وأن تكون ملائمة بين درجة خطورة الذنب الإداري ومقداره، ولما كان قد ثبت للمحكمة أن المخالفة تشكل ذنباً إدارياً يكشف عن إصرار المخالف عما دأب عليه من إهمال وعدم اكتراث واحترام للوظيفة العامة التي يشغلها ولجهة عمله وتماديه فـي تكرار تلك المخالفة، وكان ذلك باعترافه سواء بالتحقيقات أو بمذكرات دفاعه، فإن مجازاته بما لحقه من جزاء يتناسب مع الذنب الإداري الذي اقترفه وحتى يكون مثالاً واضحاً لكـل من يخل بشرف وأمانة مقتضيات الوظيفة، ومن ثم يكون النعت بالغلو وعدم المساواة لا يصادف صحيح القانون، ويكون نعيه غير مقبول، ولما تقدم يتعين رفض الطعن)).
فنرى بأن القضاء الإداري القطري قد سار على ضرورة مراقبة القضاء الإداري لمبدأ التناسب بين المخالفة المرتكبة من الموظف وبين العقوبة التأديبية الموقعة عليه.
الخاتمة
إن العقوبات التأديبية التي تفرضها السلطة التأديبية هي وسيلة لتحقيق الردع العام والخاص، وليست هدفاً وغايةً بحد ذاته، فالنظام التأديبي لا يستهدف العقوبة بذاتها بل هو موضوع لغايات تمكين المرافق العام من أداء رسالة، وبالتالي ضمان سير المرفق العام بانتظام وإطراد، وتخضع قرارات السلطات التأديبية في دولة قطر لرقابة القضاء الإداري، حيث أن هذه الرقابة توسعت إلى أن وصلت إلى رقابة مدى تناسب العقوبة الموقعة مع الذنب الإداري المرتكب وهو ما يعرف بقضاء الغلو.
والغلو في العقوبة التأديبية يتعارض مع مبدأ التناسب باعتباره أحد نتائج مشروعية العقوبة ويؤدي إلى فقد ثقة الموظف بنفسه، وخبرته، وفي رئيسه في العمل، وخلق الروتين والبيروقراطية في أداء العمل مما يلحق الضرر بالمرفق العام، والرقابة القضائية على ملاءمة القرار التأديبي يعد نقلةً نوعيةً في القضاء الإداري.
المراجع
أولاً: الكتب
- جمال الدين، سامي الدعوة الادارية ، منشأة المعارف، ط2 ، الاسكندرية، 2003.
- الخلايلة، محمد علي الوسيط في القانون الاداري، دار الثقافة للنشر والتوزيع، ط1، 2014.
- رسلان، أنور أحمد التحقيق الإداري والمسؤولية التأديبية، مطبعة كلية الحقوق، القاهرة، 1999.
- الشيخلي، عبد القادر النظام القانوني للجزاء التأديبي، دار الفكر للنشر والتوزيع، عمان، 1983.
- شاهين، مغاوي محمد القرار التأديبي وضماناته ورقابته القضائية بين الفاعلية والضمان في نظم العاملين المدنيين بالدولة والقطاعين العام والخاص، مكتبه الانجلو المصرية، 1986.
- الصروخ، مليكة، القانون الاداري، دراسة مقارنة، مطبعة النجاح الجديدة، الطبعة السابعة، الدار البيضاء، السنة 2010.
- عبد اللطيف، محمد محمد قانون القضاء الإداري، الكتاب الثاني، دار النهضة العربية، القاهرة،2002.
- الغالي، محمد، المختصر في أسس ومناهج البحث في العلوم الاجتماعية، نشر وتوزيع مكتبة المعرفة، مراكش، الطبعة الأولى، 2005.
- كنعان، نواف النظام التأديبي في الوظيفة العامة، إثراء للنشر والتوزيع، عمان، 2008.
ثانياً: الأبحاث:
- جبر، محمود سلامة الرقابة على تكييف الوقائع في قضاء الالغاء، بحث منشور في مجلة ادارة قضايا الحكومة، 10/1984 السنة 28، العدد 4.
- حتامله، سليم سلامه، رقابة القضاء الإداري على مبدأ التناسب بين العقوبة التأديبية والمخالفة الإدارية دراسة مقارنة بين القضاء الفرنسي والمصري والأردني)، مجلة جرش للبحوث والدراسات، المجلد العاشر، العدد الثاني، حزيران 2006.
ثالثاً: القوانين والقرارات
- قانون الموارد البشرية المدنية رقم (15) لسنة 2016.
- القانون رقم (35) لسنة 2012 المتعلق بإصدار لائحة شؤون أعضاء وموظفي هيئة الرقابة الإدارية والشفافية.
- قرارات محكمة التمييز القطرية – الدائرة المدنية والتجارية.
- قرارات المحكمة الإدارية المصرية.
([1]) الغالي، محمد، المختصر في أسس ومناهج البحث في العلوم الاجتماعية، نشر وتوزيع مكتبة المعرفة، مراكش، ط1، 2005، ص 120.
([2]) حتامله، سليم سلامه، رقابة القضاء الإداري على مبدأ التناسب بين العقوبة التأديبية والمخالفة الإدارية دراسة مقارنة بين القضاء الفرنسي والمصري والأردني، مجلة جرش للبحوث والدراسات، المجلد العاشر، العدد الثاني، حزيران 2006م، ص234.
([3]) رسلان، أنور أحمد، التحقيق الإداري والمسؤولية التأديبية، مطبعة كلية الحقوق، القاهرة، 1999، ص121.
([4]) شاهين، مغاوي، محمد القرار التأديبي وضماناته ورقابته القضائية بين الفاعلية والضمان في نظم العاملين المدنيين بالدولة والقطاعين العام والخاص، مكتبه الانجلو المصرية، ط1، 1986، ص563.
([5]) حتامله، سليم مرجع سابق، ص235.
([6]) جمال الدين، سامي، الدعوة الإدارية ، منشأة المعارف، ط2، الاسكندرية، 2003، ص218.
([7]) عبد اللطيف، محمد محمد قانون القضاء الإداري، الكتاب الثاني، دار النهضة العربية، القاهرة، 2002، ص71 وص332.
([8]) الصروخ، مليكة، القانون الاداري، دراسة مقارنة، مطبعة النجاح الجديدة، الطبعة السابعة، الدار البيضاء، السنة 2010، ص488.
([9]) كنعان، نواف النظام التأديبي في الوظيفة العامة، إثراء للنشر والتوزيع، عمان، 2008، ص 150 .
([10]) كنعان، نواف، المرجع السابق، ص 151.
([11]) نقلاً عن، الشيخلي، عبد القادر النظام القانوني للجزاء التأديبي، دار الفكر للنشر والتوزيع، عمان، 1983، ص296.
([12]) للتوسع أنظر كنعان، نواف رقابة القضاء الإداري على مبدأ التناسب في القرارات التأديبية، مرجع سابق، ص158.
([13]) قرار المحكمة الإدارية العليا المصرية في القضية رقم 270 لسنة 15 ق في جلسة 27/3/1971، مجموعة السنة السادس عشر، ص 183 .
([14]) كنعان، نواف مرجع سابق، ص 158 .
([15]) جبر، محمود سلامة الرقابة على تكييف الوقائع في قضاء الإلغاء، بحث منشور في مجلة إدارة قضايا الحكومة، 10/1984 السنة 28، العدد 4، ص 113 وما بعدها.
([16]) ارجع لقرار المحكمة الإدارية العليا المصرية في الطعن رقم (4555) لسنة 44 ق .ع ،جلسة 2/5/1999م.
([17]) الشيخلي، عبدالقادر النظام القانوني للجزاء التأديبي، مرجع سابق، ص 269.
([18]) حكم محكمة التمييز القطرية – الدائرة المدنية والتجارية رقم (109/2009) تاريخ 15/12/2009.
([19]) كنعان، نواف مرجع سابق، ص166.
([20]) قانون رقم (35) لسنة 2012 المتعلق بإصدار لائحة شؤون أعضاء وموظفي هيئة الرقابة الإدارية والشفافية.
([21]) قرار حكمة محكمة التمييز القطرية – الدائرة المدنية والتجارية في حكم لها رقم (115/2013) تاريخ 11/6/2013.
([22]) حتاملة، سليم مرجع سابق، ص 244 .
(2) الخلايلة، محمد علي الوسيط في القانون الإداري، دار الثقافة للنشر والتوزيع، ط1، 2014، ص240.