قراءة تحليلية لمظاهر اختلال تدبير النفقات المحلية

 

 

قراءة تحليلية لمظاهر اختلال تدبير النفقات المحلية

 

مكاوي نصير                 

– أستاذ زائر بكلية الحقوق سلا                       

-باحت في المالية العامة والقانون الضريبي

                        

 

أصبحت الجماعات المحلية من أهم الشركاء الجدد للدولة، حيث يتقاسمان أعباء تدبير الشأن العام عن طريق توزيع ونقل الاختصاصات[1] وتحويل الأموال[2]، وقد جاء ذلك نتيجة تأثير متغيرات داخلية ودولية استوجبت التقليل من دور الدولة وتكثيف تدخلات الجماعات [3].

هذا المنطق فرض على مجموعة من الدول الأوروبية إصلاح القطاع العام المحلي[4]Secteur public local، وأهم الدول التي انخرطت في هذا الاتجاه فرنسا التي عرفت عدة إصلاحات لنظامها المحلي ولماليتها المحلية، وذلك بداية من المراجعة الدستورية في28 مارس 2003 ومرورا بإصدار القانون المنظم للاستقلال المالي للجماعات الترابية في 29 يوليوز 2004[5] وهو ما استدعى المغرب إلى محاولة الانفتاح على آليات الحكامة المالية لتجاوز الإكراهات القانونية والتنظيمية التي تعرفها المالية المحلية ومحاولة وضع ضوابط تحكم العلاقات المالية بين الدولة والجماعات المحلية[6] لتفعيل آليات النجاعة المالية المحلية.

ونتيجة لإنفتاح الميزانيات المحلية على متطلبات الحكامة المالية، فقد أضاف الفقه الفرنسي إلى القواعد التقليدية للميزانية المحلية ( السنوية، التوازن، الشمول…) قواعد حديثة أطلق عليها المبادئ الحديثة للحكامة المالية المحلية، وهي مبدأ الشفافية المالية[7] le principe de transparence financière ، ومبدأ صدق الميزانية[8] le principe de sincérité.

إن المبادئ الحديثة للحكامة المالية المحلية تستوجب النجاعة والفعالية بالأخص في تدبير النفقات المحلية، خصوصا وأن هذه الأخيرة تعرف تزايدا ملحوظا بسبب تعدد مجالات تدخل الجماعات المحلية وظهور تحديات أصبحت تستوجب تجاوزها عبر توفير التجهيزات المحلية والبنيات التحتية الضرورية وتكتيف مستويات الاستثمارات المحلية، خصوصا أن الجماعات المحلية تعد أول مستثمر عمومي بأوربا[9].

ويعد الإنفاق المالي المحلي محركا للتنمية الاقتصادية المحلية وإعداد التراب[10]، ونتيجة لذلك فالنفقات تساهم في خفض مستوى البطالة باعتبار الجماعات المحلية خلية للاقتصاد المحلي، وهذا ما أكده بيان الأسباب الوارد في القانون المتعلق بالجهات في المغرب حينما نص على أن الجهات تعد أداة رئيسية ومحددة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية[11]، وما يزكي هذا الطرح هو تزايد الاهتمام في السنوات الأخيرة بالجهات، حيث أصبح الحديث  عن أقطاب جهوية للتنمية[12]  les pôles régionaux de développement  وذلك لتخفيف التمركز الاقتصادي على مستوى محور البيضاء القنيطرة والانفتاح على أقطاب جهوية جديدة.

إن تدبير النفقات المحلية يكتسي راهنية وأهمية نظرا لتزايد حجم النفقات المحلية، فقد شكل مبلغ نفقات الجماعات المحلية سنة 2005 حوالي 13450 مليون درهم أي بنسبة 10,70% مقارنة بالنفقات العمومية ونسبة 2,94% من الناتج الداخلي الإجمالي[13].

فتزايد حجم النفقات المحلية هو نتيجة طبيعية لتزايد مجالات الإنفاق المحلي نظرا لتعدد الاختصاصات المحلية والاهتمام المتنامي بالتجهيزات والاستثمارات، فالنفقات والاستثمار تعد مؤشرات لإعطاء نظرة عامة حول الوضعية المالية للقطاع العام المحلي بدول الاتحاد الأوروبي[14] panorama de la situation financière du secteur public local.

كما تظهر راهنية موضوع تدبير النفقات المحلية من خلال تنامي الحديث عن ظاهرة تبذير المال العام المحلي وتزايد الاهتمام بمجال المراقبة المالية للجماعات المحلية خصوصا في شقها القضائي، حيث أكد المجلس الأعلى للحسابات أنه ” يستهدف تقييم الخدمات التي تقدمها المرافق العمومية الجماعية بالنظر إلى مبادئ الحكامة الجيدة وقواعد الكفاءة والاقتصاد في استعمال الموارد العمومية”[15].

وما يؤكد هذه الراهنية هو إصدار قانون 08-45 المتعلق بالتنظيم المالي للجماعات المحلية ومجموعاتها، فضلا عن  ارتباط تدبير النفقات المحلية بقواعد المحاسبة المطبقة على الجماعات المحلية، خصوصا وأن أغلب قواعدها تقادمت مما أدى إلى تعديلها بموجب المرسوم المتعلق بسن نظام للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها[16].

من هذا المنطلق يمكن التساؤل حول مظاهر اختلال تدبير نفقات الجماعات الترابية بالمغرب ومدى انعكاسها على جودة تدبير الإنفاق على المستوى المحلي؟

وسيتم معالجة هذا الإشكال انطلاقا من التصميم التالي:

   المبحث الأول: عدم تكافؤ النفقات المحلية والمردودية المحلية

المطلب الأول: هيمنة نفقات التسيير على نفقات التجهيز المحلي

أ- تنامي نفقات التسيير

   ب- تواضع نفقات التجهيز المحلي

     المطلب الثاني: تواضع مردودية النفقات المحلية

• على مستوى التنمية المحلية

   ب- على مستوى التجهيزات المحلية

 المبحث الثاني: تعقد مساطر وآليات تدبير النفقات المحلية.

المطلب الأول: تعدد المتدخلين في تدبير النفقات المحلية

  أ- المتدخلون في تدبير النفقات المحلية

ب- تعقد قواعد المحاسبة المحلية

    المطلب الثاني: تباين مستويات الرقابة على النفقات المحلية

 أ- المراقبة القبلية السابقة  

 ب- المراقبة البعدية اللاحقة

إن تشخيص طبيعة النفقات المحلية ومعرفة واقع تدبيرها يقتضي بداية الأمر تحليل مجالات النفقات المحلية ومدى انعكاس تلك المجالات على مردودية النفقات المحلية، لأن هذه الأخيرة تعد ثاني مؤشر لقياس وتقييم النفقات المحلية بعد المؤشر الرئيسي وهو مقارنة نسبة النفقات المحلية مع نسبة نفقات الدولة ومع الناتج الداخلي الإجمالي PIB [17].

و يعد ربط مجالات الإنفاق المالي المحلي بالمردودية على المستوى المحلي مدخلا لأجل البحث عن مكامن ضعف مردودية النفقات، عبر محاولة تحليل آليات ومساطر تدبير النفقات المحلية من خلال قواعد المحاسبة المحلية، ثم الانتقال إلى تقييم  طبيعة الرقابة المطبقة على النفقات المحلية ومدى فعاليتها في الحد أو التخفيف من الاختلالات التي تعتري سوء التدبير المحلي بشكل عام.

المبحث الأول: عدم تكافؤ النفقات المحلية والمردودية المحلية.

يقصد بذلك اللاتوازن بين حجم النفقات المحلية من جهة ومردودية هذه النفقات[18] من جهة أخرى، فالإنفاق تستتبعه المردودية، هذه الأخيرة تمكن من القياس الكمي للنفقات المحلية، على عدة مستويات، سواء على مستوى التنمية الاقتصادية والاجتماعية أو على مستوى التجهيزات المحلية، بمعنى أن مردودية النفقات تظهر من خلال الإنجازات المحلية على أرض الواقع، وهذا يتلاءم مع مؤشرات النجاعة والتحليل بالنتائج من خلال محاولة معرفة تأثير النفقات المحلية على الفرد[19] les dépenses par habitant ، لكن الواقع الفعلي يظهر عدم الكشف عن معطيات رقمية وإحصائيات كمية في هذا الاتجاه[20].

يعرف بعض الفقه المالي النفقة المحلية بأنها ” مبلغ من المال تقتطعه إحدى الجماعات المحلية من أموالها قصد إشباع حاجة عامة محلية”[21]، ومن الملاحظ  هنا  أن هذا التعريف تنقصه الدقة لأنه لا يمكن إعتبار النفقة المحلية بأنها مبلغ من المال بقدر ما هي ترجمة للاعتماد إلى نفقة وبذلك يمكن اعتبارها استعمال للاعتمادات[22]، وهو ما دهب إليه البعض  حين اعتبر أن النفقة المحلية هي عملية استعمال الاعتمادات من طرف شخص عمومي (جماعة محلية) بقصد إشباع حاجات عامة محلية[23].

وبذلك فالنفقة المحلية تنطوي على عناصر أساسية:

– أنها ذات طابع مالي أو نقدي؛

– أنها تنجز من طرف شخص عمومي ( الجماعة المحلية)؛

– أنها تهدف إلى إشباع حاجة عامة محلية[24].

وعنصر إشباع الحاجات العامة المحلية يعني أن تهدف تحقيق نفع عام يعود على السكان المحليين، بمعنى تغطية عدة مجالات: فما هي مختلف مجالات الإنفاق المالي المحلي؟

لقد جرى تقسيم النفقات المحلية إلى نفقات عادية وأخرى غير عادية أو استثنائية[25]، لكن الفقه المالي تجاوز هذا التصنيف نحو تصنيفات أخرى أهمها نفقات التسيير المحلي في مقابل نفقات الاستثمار المحلي.

لكن رغم أهمية هذا التقسيم الأخير إلا أنه لا يكشف  بدقة عن عدالة تقسيم الإنفاق المحلي، فهو لا يبين طبيعة النفقات المحلية حسب مجالاتها الاقتصادية والاجتماعية والإدارية وحتى التقنية منها. وهذا ما جعل بعض الفقه يعمل على تصنيف النفقات المحلية حسب مجالاتها[26] سواء منها المتعلقة بالموظفين أو المتعلقة بالتدخلات الاقتصادية للجماعات المحلية[27]، بالإضافة إلى المجالات الثقافية[28] والبيئية والرياضية.

إن مجالات الإنفاق المالي المحلي متعددة بتعدد الحاجيات العمومية المحلية سواء الحاجيات الفردية أو الجماعية للساكنة المحلية[29]، وبذلك فتلبية هذه الحاجيات تقتضي تخصيص نفقات توصف حسب المجال التي تنتمي إليه سواء الاقتصادي أو الاجتماعي أو الإداري…

المطلب الأول: هيمنة نفقات التسيير على نفقات التجهيز المحلي[30]

هذه الهيمنة تفسرها عدة أسباب أفرزت مجتمعة تزايد ملحوظ لنفقات التسيير وهو ما يؤثر بالضرورة على نفقات التجهيز ويؤدي إلى تراجعها نتيجة لروابط التأثير والتأثر.

وقد شكلت نفقات تسيير الجماعات المحلية سنة 2006 ما مجموعه 12.729.365.200 درهم أي حوالي % 91,93 من مجموع نفقات الجماعات المحلية.

• تنامي نفقات التسيير

يقصد بنفقات التسيير مجموع النفقات المدرجة بالجزء الأول المتعلق بعمليات التسيير، فقد نصت المادة 6 على ما يلي[31]: ” تشتمل الميزانية على جزئين:

– الجزء الأول تدرج فيه عمليات التسيير سواء فيما يخص المداخيل أو النفقات.

– الجزء الثاني يتعلق بعمليات التجهيز ويشمل جميع الموارد المرصدة للتجهيز والاستعمال الذي خصصت له…”.

وقد حددت المادة 39 من قانون 45.08 نفقات التسيير كما يلي:

” تشتمل تحملات الجماعات المحلية على :

– نفقات تسيير المصالح: الموظفون والأعوان والصيانة والأدوات والتوريدات والمصاريف المالية المتعلقة بإرجاع الدين والإمدادات الممنوحة والمساهمات في عمليات ذات فائدة محلية أو وطنية وتحملات أخرى مختلفة…”.

وتجدر الإشارة إلى  أن مصاريف الإدارة العامة تهيمن على نفقات التسيير، فقد شغلت ما يناهز9.641.173.919  درهما سنة 2006 أي بنسبة % 75,73 من مجموع نفقات التسيير، وتشكل نفقات الموظفين لوحدها ما مجموعه 7.344.095.281 درهما أي بنسبة % 57,69 من مجموع نفقات التسيير وهو ما يوضح الطابع المهيمن لنفقات الموظفين ضمن نفقات التسيير.

هذا الطابع المهيمن يفسره تضخم الوظيفة الجماعية، حيث بلغ عدد موظفي الجماعات المحلية سنة 2006 ما مجموعه 149.541 موظف في مقابل 439.269 موظف بالنسبة للدولة وبذلك فالموظفين المحليين يشغلون نسبة %40,25 ضمن العدد الإجمالي لموظفي الدولة[32]. وبذلك فالوظيفة الجماعية أصبحت تشكل عبئا ماليا كبيرا على الميزانيات المحلية[33] وتستهلك أغلب المصاريف المرصودة لنفقات التسيير، فالجانب الإداري لا زال يغطي نسبة كبيرة ضمن مجموع الإنفاق المحلي وهو ما يجعل الجماعات المحلية وحدات تميل إلى الاستهلاك أكثر من الاستثمار، فالمنظور الاقتصادي للجماعات المحلية يعتبرها مقاولات يقتضي تخفيف نفقات التسيير لصالح نفقات التجهيز لكون هذه الجماعات تميل بطبيعتها الاقتصادية إلى التماثل مع الطابع ألمقاولاتي.

كما يرجع الطابع المهيمن لنفقات التسيير إلى تزايد نفقات أخرى كنفقات الوقود واستهلاك الماء والكهرباء[34]، فمصاريف استهلاك الطاقة الكهربائية تشكل عبئا كبيرا على ميزانيات التسيير[35]، وقد أقر التقرير السنوي للمجلس الأعلى الحسابات لسنة 2007 مجموعة من الاختلالات على مستوى نفقات التسيير، كتحمل بعض الجماعات لمصاريف استهلاك الماء والكهرباء خاصة بمنشآت أخرى[36]، والاستعمال غير القانوني للسيمات Vignettes الخاصة باستهلاك المحروقات[37].

هذه الاختلالات تستوجب العمل وفق آليات التدبير المحكم والعقلاني للنفقات[38]، وإخضاع التقديرات الخاصة بنفقات التسيير لمبادئ الحكامة المالية، عبر الارتكاز على العقلانية والفعالية والدقة والمسؤولية، بالإضافة إلى تطبيق الأنظمة الخاصة بالنفقات من خلال:

* بالنسبة لنفقات الموظفين:

– حصر نفقات الموظفين.

– تجميد خلق المناصب المالية وحصر عمليات التوظيف في الكفاءات الغير متوفرة وفي حدود الحاجيات الفعلية[39].

* بالنسبة لنفقات استهلاك الماء والكهرباء: ترشيد استهلاك الماء والكهرباء والهاتف واستعماله وفق قواعد الاقتصاد والفعالية والنجاعة.

* بالنسبة لنفقات التسيير الأخرى: التحكم في نفقات استهلاك الوقود والزيوت والحد من وثيرة نموها، بالإضافة إلى ضبط عمليات اقتناء أدوات ولوازم المكتب والنظم المعلوماتية[40].

عموما يلاحظ أن هيمنة نفقات التسيير ظاهرة ليست خاصة بالمغرب لوحده، بل هي ظاهرة تعرفها كذلك التجربة الفرنسية[41]، لكن  بنسب متفاوتة مع المغرب، وهو ما حدى بالدول الأوروبية إلى محاولة ضبط نفقاتها المحلية، نظرا لوجود إكراهات مالية تحد من حرية الإختيار بالجماعات المحلية[42] وتأثير ذلك على الوضعية المالية لبعض الجماعات المحلية بأوربا، مما أفرز جماعات في وضعية سيئة[43] خصوصا على مستوى التجربة الألمانية[44]، ونتيجة لذلك تدخلت الدول الأوربية للحد من العجز المالي المحلي، والتحكم في نفقات الجماعات المحلية[45] خصوصا نفقات الموظفين[46].

وهكذا فنفقات التسيير ترتبط ارتباطا وثيقا بنفقات التجهيز، هذا الارتباط يبدو مثل ترابط الأصل والفرع، فهل يمكن الارتقاء بنفقات التجهيز من مرتبة الفرع إلى رتبة الأصل، خصوصا وأن نفقات التجهيز ترتبط بالتدخلات الاقتصادية للجماعات المحلية؟

ب- تواضع نفقات التجهيز المحلي

إن نفقات التجهيز على المستوى المحلي ترتبط بالفائض على مستوى نفقات التسيير، فكلما تمت عقلنة النفقات المحلية وترشيدها إلى المستوى المطلوب إلا وتمكنت الجماعة من تحقيق فائض في نهاية السنة، وهذا الفائض هو الذي يبرمج ضمن استثمارات تؤدي إلى نفقات التجهيز، أما في حالة تضخم نفقات التسيير فان ذلك يؤدي إلى ضعف الفائض أو انعدامه وبالتالي انعدام وضعف نفقات التجهيز، كما أن الجماعات المحلية ليست على نفس القدر من الإمكانات، فهناك جماعات كبيرة وغنية تتمكن من تحقيق فائض يخصص للتجهيز وهناك جماعات فقيرة تعيش على إعانات الدولة وبالتالي فهي لا تتوفر على إمكانيات تغطي بها نفقات تسييرها فبالأحرى نفقات التجهيز، وهذا يستوجب بالضرورة التحكم في نفقات التسيير لأجل الحصول على الفائض، وبالتالي الارتقاء بنفقات التجهيز إلى مستوى يمكنها من تغطية إمكانيات التجهيز، وتمكين الجماعات المحلية من التدخل الاقتصادي الفعال سواء على المستوى المباشر أو غير المباشر.

إن نفقات التجهيز تنصرف إلى تلك النفقات الواردة بالجزء الثاني من الميزانية المتعلق بالتجهيز، فالميزانية تشتمل على جزئين[47]:

– الجزء الأول: تدرج فيه عمليات التسيير سواء فيما يخص المداخيل أو النفقات.

– الجزء الثاني: يتعلق بعمليات التجهيز ويشمل جميع الموارد المرصدة للتجهيز والاستعمال الذي خصصت لأجله.

 

وقد جاءت المادة 39[48] بتعداد نفقات التجهيز كما يلي:

” تشتمل تحملات الجماعات المحلية على :

– نفقات تسيير المصالح…

– نفقات التجهيز: الأشغال الجديدة والبنايات والطرق والتجهيزات ذات النفع المحلي واستهلاك رأسمال الدين المقترض والإمدادات الممنوحة وحصص المساهمات في الإنجازات ذات الفائدة المحلية أو الوطنية التي تهم الجماعات المحلية”.

يظهر من خلال قانون 45.08 أنه لا يوجد تحديد لمفهوم نفقات التجهيز حيث لم يقدم تعريفا لمفهوم التجهيز بل تضمن فقط تعداد لأنواع نفقات التجهيز، كالأشغال الجديدة والطرق والتجهيزات والمساهمات…، وتبعا لذلك يمكن اعتبارها تلك النفقات التي لاتكتسي طابع التكرار[49] dépenses non répétitives.

ومن جهة أخرى فنفقات التجهيز تتوقف على مسألة الفائض excédent ، حسب ما نصت عليه الفقرة الرابعة من المادة 6 ” إذا ظهر فائض تقديري في الجزء الأول وجب رصده بالجزء الثاني”.

وبشكل عام يظهر الواقع الفعلي أن الجماعات المحلية يمكن تصنيفها إلى نوعين[50] فيما يخص الفائض:

– النوع الأول: جماعات تحقق فوائض مالية وبذلك توجد في وضعية مالية عادية.

– النوع الثاني: جماعات تعاني من صعوبات مالية.

فالنوع الأول يوجد في وضعية مالية مرضية تمكنه من تغطية نفقات التسيير وتحقيق الإدخار الإجمالي[51] من المداخيل، كما يمكنها الوفاء بالتزاماتها اتجاه صندوق التجهيز الجماعي وتوفير موارد استثمارية إضافية لتحقيق مشاريعها التنموية.

أما بالنسبة للنوع الثاني من الجماعات فغالبا ما يحقق عجزا، مما يجعلها تعاني من ضعف الادخار الإجمالي وعدم القدرة على مواجهة الأقساط السنوية للقروض، وهو ما يؤدي بها إلى الاعتماد على إعانات الدولة والاستفادة من حصة إضافية من منتوج الضريبة على القيمة المضافة المرصودة لفائدة الجماعات المحلية لإعادة توازناتها، وقد أبرمت هذه الجماعات بروتوكول إتفاق مع الوزارة الوصية، وقد أسفر هذا البروتوكول عن النتائج التالية:

– تمكن مجموعة من الجماعات من تحقيق إدخار إجمالي لكنه غير كاف لمواجهة أقساط القروض؛

– عدم تمكن مجموعة أخرى من تحقيق أي إدخار بسبب النسبة العالية لنفقات الموظفين بميزانيتها[52].

إن تحقيق نسب جيدة من الإدخار تمكن الجماعات المحلية من تعبئة اعتمادات مهمة لفائدة التجهيز[53].

كما سبقت ألإشارة إلى أن تواضع نفقات الاستثمار يرجع من جهة أخرى إلى استهلاك أغلب النفقات على مستوى نفقات التسيير، وذلك لوجود النفقات الإجبارية المدرجة بالميزانيات المحلية، وقد ورد التأكيد على إجبارية هذه النفقات بالمواد 24 و 41 و 42 و 43 من قانون 45.08 تحت طائلة تدخل سلطة الوصاية.

عموما فنفقات التجهيز تمكن من توفير التجهيزات والمشاريع العمومية المحلية وتشجيع الجماعات المحلية على الاستثمار[54] وإنجاز البنيات التحتية كالطرق ومجاري المياه والتجهيزات الرياضية والثقافية[55]…، لكن وثيرة إنجاز التجهيزات والمشاريع العمومية المحلية لا تزال تتسم بالبطء الناتج عن التأخير في برمجة المبالغ المتوفرة برسم فوائض ميزانيات التسيير، وكذلك تراكم الاعتمادات المنقولة، حيث تظهر المعطيات أن بعض الجماعات المحلية تتوفر على مبالغ هامة مودعة بالخزينة العامة لا توظف، في حين أن هذه الجماعات تعرف خصاصا على مستوى التجهيزات[56].

المطلب الثاني: تواضع مردودية النفقات المحلية

بالرغم من تعدد مجالات الإنفاق المحلي فأن هذه المجالات تقتضي قياسها وفق مؤشرات مرقمة تمكن من تقييم انعكاس النفقات المحلية على مستوى التنمية المحلية (أ) والتجهيزات المحلية (ب).

أ- على مستوى التنمية المحلية[57]

يعد النظام المالي المحلي في شموليته (سواء في شق النفقات أو المداخيل المحلية) من أهم الإشكاليات التي يعرفها الشأن المحلي بالمغرب، فهناك جماعات تتوفر على إمكانيات مالية مهمة وهناك جماعات خصوصا القروية[58] تفتقر إلى كل شيء، حيث لا تكفي ميزانيتها حتى لتغطية مصاريف التسيير، قبل ألحديث عن التجهيز الذي يتطلب أغلفة مالية ضخمة.

وكما هو معلوم فالنفقات المحلية ترتبط ارتباطا وثيقا بحجم المداخيل المحلية، هذه الأخيرة هي التي تعكس حجم الاستقلال المالي المحلي[59] خصوصا المداخيل الذاتية للجماعات المحلية[60]، فالمداخيل المحلية تحكم النفقات المحلية التي تعد أساس التنمية المحلية.

إن الميزانيات المحلية ليست وثيقة تقنية أو حسابية فقط، بل هي في مضمونها تشكل مجموعة من الاختيارات السياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وبذلك فهي تستهدف عموم السكان أو فئة منهم، هذه الاختيارات هي أساس التنمية على الصعيد المحلي.

فقد تطور دور الجماعات المحلية، وانتقلت من دور المسير الإداري للمرافق العامة المحلية إلى وظيفة المشاركة في التنمية المحلية، هذه الأخيرة ظهرت كتعبير عن الرغبة في إعادة النظر في الاستراتيجية الاقتصادية المهتمة أساسا بالتوازنات الكبرى، فالتنمية المحلية هي وسيلة لتعويض الاختيارات الوطنية الكبرى بسياسات محلية أكثر دقة وملائمة.

إن الانتقال من النزعة المركزية – الدولة مركز تنمية المجتمع- إلى المقاربة المحلية التي تشرف بموجبها الجماعات المحلية على التدبير التنموي منذ الثمانينات تحت شعار أقل ما يمكن من الدولة، تم تكريس بدايته منذ القانون الصادر في 30 شتنبر 1976[61] الذي منح عدة اختصاصات للجماعات المحلية أهمها تلك التي تكتسي طابع اقتصادي وقد وطد الميثاق الجماعي لسنة 2002[62]  المعدل والمتمم بموجب قانون 17.08[63] .

إن النصوص الجديدة تبنت عدة مقتضيات متعلقة بالتنمية المحلية، لكنها بالمقابل أغفلت الجوانب المتعلقة بالمالية المحلية، فضعف الاستقلال المالي للجماعات المحلية سينعكس على قدرة هذه الأخيرة على اتخاذ التدابير اللازمة لضمان النمو الاقتصادي والاجتماعي والثقافي[64]، خصوصا في ظل ازدياد تحملاتها واتساع دائرة نشاطاتها وتعدد مسؤولياتها.

وأبرز مظهر لإغفال المالية المحلية هو عدم تحويل موارد مالية للجماعات المحلية، رغم تحويل عدة اختصاصات كانت في السابق اختصاص أصيل للدولة، وهو ما أفرز ازدياد  وتنامي حجم الاختصاصات المحلية مقابل استقرار الموارد المحلية، وهذا يزكي الوصاية المالية الممارسة على الجماعات المحلية من خلال اللجوء المتزايد للإمدادات والإقتراض[65].

وفي انتظار تفعيل الفصل 141 من دستور 2011 الذي كرس تحويل الموارد نتيجة تحويل الاختصاصات للجماعات الترابية بالمغرب، تبقى اغلب الجماعات الترابية تعاني من عجز مالي و ما يترتب عليه من عجز سوسيواقتصادي.

وقد كان للتجربة الفرنسية قدم السبق في هذا المجال، فنتيجة لتحويل الاختصاص للجماعات المحلية بفرنسا تم تحويل موارد كانت في الأصل للدولة، لصالح الجماعات المحلية بفرنسا، وقد تم تكريس ذلك منذ المراجعة الدستورية ل 28 مارس 2003 التي أقرت الفصل 72.2[66] وبعد ذلك تم تبني إصلاحين أساسين:

الأول: إصدار القانون التنظيمي المتعلق بالاستقلال المالي للجماعات المحلية في 29 يوليوز 2004[67].

الثاني: إصدار القانون المتعلق بالحريات والمسؤولية المحلية في 13 غشت 2004 ونتيجة لذلك تم إسناد الجهات اختصاصات جديدة في مجال التكوين المهني سنة 2005[68]، وبالمقابل تم تخويل الجهات الحق في الاستفادة من الرسم على الاستهلاك الداخلي للمنتوجات البترولية  للجهات ( TIPP) Taxe de consommation Intérieure sur les Produits Pétroliers .

إن المالية المحلية تعد أداة للتوجيه الاقتصادي والاجتماعي انطلاقا من وظيفتها في مجال التنمية المحلية، والموارد المالية المحلية تعد الآلية التي تتحرك بها الجماعات المحلية في مجالات التنمية المحلية وتمويل التجهيزات والمشاريع التنموية[69].

وإجمالا يمكن القول إن القواعد المنظمة للنفقات المحلية سواء الواردة في قانون 45.08 أو التنظيم المالي للجماعات المحلية 1976 لم تتبنى قواعد تتعلق بالمردودية المتعلقة بالنفقات على المستوى القريب أو المتوسط أو حتى البعيد. وفي هذا الصدد يبدو أنه كان من الأفضل تخصيص قواعد خاصة بمردودية نفقات التسيير، على اعتبار أن المردودية تمتد إلى النتائج أو الحصيلة، لهذا يصعب قياس مردودية نفقات التسيير المحلية بالمغرب نظرا لعدم الكشف عن معطيات ومؤشرات مضبوطة. أما مجال التجهيز فهو مجال يمكن قياس المردودية فيه على اعتبار أنه يرتبط بتجهيزات ومشاريع استثمارية يمكن معرفة مردوديتها عبر أرقام مضبوطة ونتائج ملموسة، فالإنفاق المحلي المباشر أو غير المباشر على الاستثمار العمومي المحلي يندرج ضمن الأهمية الاقتصادية للمالية المحلية[70] وهذه الأخيرة يمكن قياسها وتقييم نتائجها.

إن قياس مردودية النفقات المحلية على مستوى التنمية المحلية تعترضها صعوبات أهمها:

– عدم الكشف عن نسبة النفقات المحلية المنجزة بكل مجال سواء الاجتماعي أو الاقتصادي، بمعنى أن المعطيات الرقمية[71] الصادرة على مستوى الجماعات المحلية لا تكشف عن مقدار النفقات، سواء على مستوى الصحة أو التعليم أو التجهيزات والبنيات التحتية أو التشغيل…

– عدم الكشف عن حجم النفقات بالنسبة لكل مواطن عكس المعطيات الصادرة عن فرنسا التي تقدم إحصائيات عن النفقات الإجمالية للجماعات الترابية لكل مواطن[72] وهذا مؤشر أساسي، لأنه يمكن من تقييم النفقات حسب الفرد ويؤدي إلى الانتقال من نظرة إجمالية للنفقات إلى مدى استفادة كل فرد من النفقات المحلية.

– التناقض الحاصل بين احتياجات وأهداف الجماعات المحلية والآليات المخولة لتحقيق هذه الأهداف، فتعدد النفقات المحلية يقابله ضعف المداخيل المحلية[73].

ب- على مستوى التجهيزات المحلية

لقد أكدت المادة 36 من الميثاق الجماعي أن المجلس الجماعي يضع برنامج تجهيز الجماعة في حدود وسائلها الخاصة والوسائل الموضوعة رهن إشارتها، كما يقوم بكافة الأعمال التي من شأنها تحفيز وإنعاش تنمية الاقتصاد المحلي والتشغيل، وهي كلها إشارات تحيل إلى مجال التجهيز المحلي.

في حين أكدت ألمادة 39 من الميثاق الجماعي أن المجلس الجماعي يقرر إحداث وتدبير المرافق العمومية الجماعية خاصة في قطاعات التزويد بالماء الصالح للشرب والتطهير السائل والإنارة العمومية والدبح ونقل اللحوم والأسماك والسير والجولان وتشوير الطرق ووقوف العربات.

إن التنمية المحلية ترتبط ارتباطا شديد الصلة بالتجهيزات المحلية، فالتدخلات الاقتصادية للجماعات المحلية وتشجيع الاستثمارات الخاصة يقتضيان وجود تجهيزات محلية[74]، عبر توفير الطرق المحلية والقناطر والمناطق الاحتياطية للمؤسسات العالية التكنولوجيا[75]  Les espaces réservés aux entreprises de haute technologie والنقل وإنجاز المناطق الصناعية وتهيئتها، وتهيئة الأسواق (سواء الخاصة بالجملة أو الأسبوعية) والإنارة العمومية والواد الحار وشبكة الماء والهاتف[76]…. وهي مجموعة من البنيات التحتية تسهل التدخل الاقتصادي للجماعات المحلية، وهو ما يطلق عليه محيط الجماعات المحلية.

فحياة الجماعات المحلية واستمرارها في تغطية اختصاصاتها مرتبط بوجود تجهيزات من مدارس ومستشفيات وقنوات الصرف الصحي، وهذا ما أكده تقرير   Vivre ensemble بفرنسا[77].

إن التجهيزات المحلية تتطلب أغلفة مالية ضخمة ودراسات دقيقة، وهما شرطان غالبا لا يتوافران للجماعات الفقيرة التي ليست لها القدرة على تغطية مصاريف تسييرها، كما تفتقر إلى الموارد البشرية المؤهلة للقيام بالدراسات المتعلقة بالتجهيز، وهو ما يستدعي توفير موارد مالية قارة تخصص للتجهيز لسد العجز الذي يعرفه مجال التجهيز المحلي[78]، ومواكبة لامركزية الاختصاصات بلامركزية الوسائل المالية[79]، خصوصا على المستوى القروي، لان أغلب الجماعات القروية تعرف هشاشة التجهيزات القروية نظرا لضعف الموارد المخصصة للتجهيز[80].

 

المبحث الثاني: تعقد مساطر وآليات تدبير النفقات المحلية

تشكل النفقة المحلية قي جوهرها مجموعة من المساطر والآليات التي تكون في النهاية “نفقة”، وكلما اتصفت هذه المساطر بالوضوح والدقة وتجنب التعقيد كلما أفرزت بالضرورة سرعة ومردودية في الإنفاق.

ودراسة مساطر الإنفاق المحلي تقتضي التعامل مع مختلف المتدخلين فيها والمراحل التي تمر بها النفقة المحلية، وهذا يستلزم التعامل مع عدة نصوص قانونية سواء منها تلك الواردة بقانون 08-45 المتعلق بالتنظيم المالي للجماعات المحلية، هذا زيادة على النصوص المؤطرة للرقابة الممارسة على النفقات المحلية، التي تؤكد تعدد المتدخلين في تدبير نفقات الجماعات المحلية.

المطلب الأول: تعدد المتدخلين في تدبير النفقات المحلية

لم يوضح قانون 45.08[81] مسألة المتدخلين في تدبير النفقات المحلية، وبالرجوع إلى المرسوم المتعلق بسن نظام لمحاسبة الجماعات المحلية ومجموعاتها [82] وبعض المواد الواردة بقانون 45.08 يلاحظ تعدد المتدخلين في مسلسل تدبير النفقات المحلية (أ)، فهناك تدخل كل من الآمر بالصرف والمحاسب العمومي للجماعات المحلية من جهة بالإضافة إلى تدخل سلطة الوصاية، هذا التعدد يعد نتيجة طبيعية لتعقد قواعد المحاسبة المحلية (ب).

أ- المتدخلون في تدبير النفقات المحلية

يعهد بعمليات تنفيذ النفقات المحلية إلى الآمرين بالصرف والمحاسبين المحليين، لكن هذا لا يعني أن تنفيذ النفقات يستأثر به الآمرون بالصرف والمحاسبين فقط، ففي بعض الحالات نجد أن سلطة الوصاية تتدخل في بعض الحالات الاستثنائية أثناء مرحلة تدبير النفقات.

1- تدخل الآمرين بالصرف والمحاسبين

* الآمرون بالصرف: عرفت المادة 5 من المرسوم الخاص بسن نظام المحاسبة العمومية للجماعات المحلية الآمر بالصرف بما يلي “يراد حسب مدلول هذا المرسوم بالآمر بالصرف لمداخيل ونفقات الجماعات المحلية ومجموعاتها، كل شخص له الصفة لأجل :

-اٍتباث الديون المستحقة للجماعة أو المجموعة المذكورتين وتصفيتها والآمر بتحصيلها.

– الالتزام بديون الجماعة أو المجموعة المذكورتين وتصفيتها والأمر بدفعها”

هذا التعريف يجمع بين المعيار الشكلي (كل شخص له الصفة) والمعيار الوظيفي (الالتزام بديون الجماعة أو المجموعة وتصفيتها والأمر بدفعها).

ونظرا لانحصار هذا الموضوع في النفقات المحلية دون المداخيل، فانه سيتم الاقتصار على توضيح مسطرة تنفيذ النفقات المحلية في جانبها المتعلق بالآمر بالصرف على الشكل التالي:

– الالتزام : بصدور المرسوم الجديد لمحاسبة الجماعات المحلية أصبح تحديد اكتر دقة لمفهوم الالتزام حيث أكد أن “الالتزام هو العمل الإداري الذي تحدت أو تثبت بموجبه الجماعة المحلية أو المجموعة التزاما من شانه أن يترتب عنه تحمل”[83].

وهناك بعض النفقات تعتبر ملتزما بها مند بداية السنة كالنفقات الدائمة مثل نفقات الموظفين والأكرية والاشتراكات والأقساط السنوية للاقتراضات، فهي نفقات تعتبر ملتزما بها في بداية السنة[84]، لكن بالمقابل توجد النفقات غير المستمرة، التي يقع الالتزام بها حينما يتقرر إجراؤها ويتم هذا الالتزام بوسائل مختلفة حسب نوع النفقة ومبلغها[85].

– التصفية: تهدف التصفية إلى التأكد من حقيقة الدين وحصر مبلغ النفقة[86] ويباشر التصفية رئيس المصلحة المختص تحت مسؤوليته وبعد الاطلاع على السندات التي تثبت الحقوق المكتسبة للدائنين، ويراد برئيس المصلحة المختص الشخص المؤهل من طرف الآمر بالصرف المعني لتسلم الأشغال أو الخدمات أو التوريدات وليشهد على تنفيذ الخدمة قبل الإشهاد من طرف الآمر بالصرف، وعند عدم وجود رئيس مصلحة مختص يتولى الآمر بالصرف المختص مباشرة وتحت مسؤوليته القيام بالتصفية والإشهاد على تنفيذ الخدمة.  وهنا يقوم الآمر بالصرف من التأكد من إنجاز الخدمة Le service a été fait عبر التأكد من الوثائق المثبتة les pièces justificatives[87]، حيث لا يجوز تصفية أي نفقة إلا بعد إثبات حقوق الدائن، ويكون الإثبات إما بشهادة تثبت إنجاز الخدمة أو بكشف تفصيلي يتضمن الكمية والمبلغ النقدي للتوريدات المسلمة أو الخدمات المقدمة أو الأشغال المنجزة[88].

– الأمر بالصرف: كان يطلق عليه سابقا وضع الحوالة وهو العمل الإداري الذي يحتوي طبقا لنتائج التصفية على الأمر بأداء الدين ويناط هذا العمل بالآمر بالصرف[89]، فألامر بالصرف من طرف الآمر بالصرف موجه للمحاسب العمومي يؤدي إلى الأمر بالأداء وهو عبارة عن وثيقة في شكل حوالة الأداء mandat de paiement ينبغي أن ترافقها الوثائق المثبتة[90].

ويقوم الآمر بالصرف تحت مسؤوليته بتسليم حوالات الأداء إلى المستفيدين مقابل إبراء بعد التعرف على هويتهم، ولا يمكن الأمر بالصرف إلا بعد إثبات حقوق الدائن، وبالمقابل يوجه الآمر بالصرف إلى القابض الحوالات والأوراق المثبتة لها.

عموما فالآمر بالصرف هو الرئيس في الجماعات الحضرية والقروية والعامل أو الوالي فيما يخص العمالات أو الأقاليم والجهات[91] عكس ما هو مطبق بفرنسا حيث الآمر بالصرف هو العمدة Le maire بالنسبة للجماعات ورئيس المجلس الجهوي هو الآمر بالصرف بالنسبة للجهات[92].

– المحاسب العمومي للجماعة المحلية: وهو موظف أو عون مؤهل لتنفيذ عمليات المداخيل أو النفقات لحساب هذه الهيئات أو التصرف في السندات إما بواسطة أموال وقيم يتولى حراستها وإما بتحويل داخلي لحسابات وإما بواسطة محاسبين عموميين آخرين أو حسابات خارجية للأموال المتوفرة والتي يأمر بها ويراقب حركتها.

هذا التعريف حدد صفة المحاسب (موظف أو عون مؤهل) ثم وظيفته (تنفيذ المداخيل والنفقات) ثم حدد الآلية والأداة التي يتم بها هذا التنفيذ (بواسطة أموال وقيم أو بتحويل داخلي لحسابات…) ، وينقسم المحاسبون العموميون للجماعات المحلية إلى محاسبين رئيسيين ومحاسبين ثانويين ويصنفون إلى أربع أصناف :

• الخزنة الجماعيون المكلفون بالأداء؛
• القباض الجماعيون؛
• المحصلون الجماعيون؛
• الشسيعون.

إن وظيفة المحاسب المحلي فيما يخص النفقات تتجلى في أداء هذه الأخيرة، إما بأمر صادر عن الآمرين بالصرف المعتمدين وإما بعد الإطلاع على السندات التي يقدمها الدائنون وإما من تلقاء أنفسهم، وكذا الإجراء الواجب اتخاذه بشأن التعرضات وكل موانع الأداء الأخرى[93]، ويعينون من طرف وزير المالية وتطبق عليهم المقتضيات القانونية المتعلقة بمسؤولية المحاسبين العموميين.

2- تدخل سلطة الوصاية

يتعلق الأمر بمختلف التدخلات الصادرة عن سلطة الوصاية في مجال تنفيذ الميزانية، فرغم حضور سلطة الوصاية في كل مراحل إعداد وتحضير الميزانيات المحلية وكذا المصادقة عليها لأجل توحيد السياسات المحلية مع السياسة المركزية[94] وتفادي الاختلالات، إلا أن هذا الحضور يتعدى مراحل الإعداد والمصادقة إلى مراحل تنفيذ النفقات المحلية.

هذا التدخل يطرح إشكال سياسي وأكاديمي وقد كرس التنظيم المالي للجماعات المحلية تدخل سلطة الوصاية على مستوى النفقات إنطلاقا من المادة 42 حين نص على: “يجب أن تتضمن ميزانية الجماعات المحلية ومجموعاتها الاعتمادات المتعلقة بالنفقات الإجبارية والموارد الضرورية لتغطيتها.

هكذا تقوم سلطة الوصاية تلقائيا بتسجيل كل نفقة إجبارية لم يتم إدراجها بميزانية الجماعات المحلية أو مجموعتها وتتخذ لهذا الغرض كل تدبير ضروري بما في ذلك نفقة غير إجبارية ولا يجوز أن يباشر تلقائيا بصفة صحيحة أي تسجيل لنفقة إجبارية ما لم يتم دعوة المجلس مسبقا للقيام بذلك بموجب مداولة تتم طبقا للمقتضيات التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل…”

كما يظهر تدخل سلطة الوصاية على مستوى تنفيذ النفقات المحلية، فالمادة 43 تنص على انه “إذا امتنع الآمر بالصرف عن وضع حوالة خاصة بنفقة وجب تسديدها من قبل الجماعة المحلية أو المجموعة، يمكن لسلطة الوصاية أن تقوم بعد طلب استفسارات من الآمر بالصرف بتوجيه إعذار إليه بوضع الحوالة، وفي حالة عدم التنفيذ في أجل أقصاه 30 يوم بعد تاريخ الإعذار، يمكن أن توضع هذه الحوالة تلقائيا بقرار لوزير الداخلية أو من ينوب عنه”.

فالمادتين 42 و 43 يوضحان طبيعة تدخل سلطة الوصاية على مستوى النفقات الإجبارية لكن هناك تدخلات لسلطة الوصاية واردة بنظام المحاسبة المطبق على الجماعات المحلية بالمواد 119 و 120 و121، والتي تؤكد على مراقبة الآمرين بالصرف والقباض من طرف وزير الداخلية وكذا وزير المالية وهذه المراقبة تندرج ضمن عمليات المراقبة السابقة[95] التي تستهدف مشروعية النفقة المحلية، وفي هذا الإطار جاء قانون 45.08 الذي  استهدف مراجعة أساليب المراقبة القبلية مع مراعاة المستجدات التي طرأت في مجال المراقبة البعدية[96] عبر جعل بعض القرارات المتعلقة بتدبير الميزانية قابلة للتنفيذ دون اللجوء للمصادقة القبلية لسلطة الوصاية، بالإضافة إلى حذف ازدواجية الوصاية فيما يخص المصادقة القبلية على القرارات بإقتراح إسنادها إلى القطاع الوصي وإلغاء التأشيرة[97].

وقد أكد المرسوم الجديد المتعلق بمحاسبة الجماعات المحلية الاتجاه نحو تخفيف نظام الوصاية والانفتاح على الرقابة البعدية خصوصا في شقها القضائي، وهذه المقتضيات تندرج ضمن مسلسل إصلاح اللامركزية عبر تخفيف أعباء الوصاية على الجماعات المحلية تمهيدا للانتقال التدريجي من منطق الوصاية إلى منطق المواكبة[98].

ب- تعقد قواعد المحاسبة المحلية

ترتبط المحاسبة عموما بتدبير الأموال سواء في اتجاه المدخلات أو المخرجات، وتستهدف المحاسبة التحكم في النفقات المحلية وتفادي مظاهر التبذير وسوء استعمال المال المحلي، وقد كانت تطبق قواعد المحاسبة المحلية بموجب مرسوم 30 شتنبر 1976 بسن نظام لمحاسبة الجماعات المحلية وهيئاتها، إلا أن هذه القواعد اعترضتها عدة نواقص على المستوى القانوني بالإضافة إلى اختلالات على مستوى الممارسة العملية.

إن المحاسبة المحلية هي عصب التدبير المالي المحلي، فإذا كان التنظيم المالي للجماعات المحلية ومجموعاتها بموجب قانون 45.08 يحدد القواعد الكبرى للتدبير المالي المحلي سواء في اتجاه المداخيل أو النفقات المحلية، فقواعد المحاسبة المحلية تحدد تفصيلات التدبير المالي، بمعنى أنها تحدد القواعد الإجرائية (المساطر) المتعلقة بالتدبير المالي المحلي، كما تعد المحاسبة المحلية آلية لتحقيق الشفافية المالية وضبط وتصحيح  الاختلالات الواردة على التدبير المالي المحلي.

فالمحاسبة المحلية تستهدف مراقبة مشروعية العمليات المالية المحلية[99] ورغم تعديل مرسوم 30 شتنبر 1976 بسن نظام لمحاسبة الجماعات المحلية وهيئاتها وذلك بموجب مرسوم 19 أكتوبر 2006[100]، إلا أن المحاسبة المحلية عرفت عدة إكراهات يمكن أجمالها فيما يلي:

– تقادم القواعد المتعلقة بالمحاسبة المحلية: فنظام 1976 كان يستعمل مفاهيم تم تجاوزها، فالمواد 48 وما بعدها استعملت مصطلحات من قبيل المناقصة وغـيرها رغـم أن المناقصة تم حذفـها من النـظام المطبق على الصفـقات بالإضافة إلى استعمال مـفاهيم ومؤسسات لم يعد لها وجود الآن[101].

– تكريس المرسوم لقواعد يؤدي تطبيقها إلى تعقيد مسلسل تنفيذ النفقات المحلية.

– عدم مواكبة المستجدات الواردة على مستوى الميثاق الجماعي أو على مستوى التنظيم المالي الجديد للجماعات المحلية، فمرسوم 1976 لا يوضح المساطر المطبقة على مخططات التنمية المحلية الواردة بالميثاق الجماعي، فكما هو معلوم أن البرمجة الممتدة[102] تحتاج إلى نظام للمحاسبة يواكب الميزانية المتعددة السنوات، زد على ذلك أن مرسوم 1976 لم يواكب عدة مستجدات كالتدقيق حيث لا يحدد طبيعة العلاقة بين هذا النظام الذي يعود إلى 1976 والكيفيات التي يتم وفقها التدقيق المالي للجماعات المحلية[103].

– أنه يصعب أن ينفتح نظام محاسبة 1976 الذي يرتكز على محاسبة التدفق على آليات المحاسبة التحليلية ودراسة كلفة النفقات المحلية.

عموما فالنظام المطبق على المحاسبة يطبعه التقادم والتعقيد وعدم مواكبة المستجدات الحاصلة في مجال تدبير النفقات المحلية، هذه الأخيرة التي أصبحت اليوم تحتاج إلى نظام للمحاسبة يتميز بالوضوح والحداثة والتبسيط لأجل تحقيق أكبر قسط من الشفافية المالية.

ونتيجة لكل هذه العوامل أكدت المادة 54 من قانون 45.08 على ما يلي : “تحدد قواعد المحاسبة المطبقة على الجماعات المحلية والمجموعات بمرسوم يتخذ بإقتراح من الوزير المكلف بالمالية ووزير الداخلية”، وهو ما تم تفعيله بموجب المرسوم المتعلق بسن نظام للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها بتاريخ 3 يناير 2010 حيث اقر عدة مستجدات من قبيل المخطط المحاسبي والمحاسبة التحليلية للميزانية.

وعلى سبيل المقارنة فقد عملت فرنسا منذ سنة 2006 على إصدار مرسوم يستهدف تبسيط وتحسين القواعد الميزانية والحسابية المطبقة على الجماعات المحلية[104]، حيث تم إنشاء نموذج موحد la création d’une maquette budgétaire unique يطبق على مختلف الجماعات، ويمكن الجهات من تدبير نفقات تسييرها بصفة متعددة السنوات وتقييم المخاطر الحقيقية[105] وتبسيط الكتابات المحاسبية وتحسين آليات توضيح الوثائق المحاسبية[106].

وفي نفس السياق فالمرسوم المتعلق بسن نظام للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها وان استحضر المستجدات والأساليب الحديثة للمحاسبة كالمحاسبة التحليلية التي تستهدف دراسة الكلفة وتقييم الحصيلة وتحليل النتائج[107] إلا أنه ينبغي الاستفادة من التجربة الفرنسية في مجال تبسيط مساطر المحاسبة المطبقة على النفقات المحلية.

المطلب الثاني: تباين مستويات الرقابة على النفقات المحلية

إن تنامي النفقات المحلية[108] والاستقرار النسبي للمداخيل، زيادة على تزايد مظاهر تبذير المال العام المحلي الناتج عن سوء تدبير النفقات، كلها عوامل تفرض العمل بنظام للرقابة فاعل وقوي وقادر على الحد من الاختلالات، فالرقابة هي ضرورة[109] وليست اختيار، ذلك أن مراقبة استعمال الأموال العمومية المحلية تعتبر عنصرا قارا وضروريا في المالية عموما وتزداد هذه الضرورة كلما تم الاتجاه نحو المالية المحلية، لأن عدم تفعيل الرقابة خصوصا في مجال التسيير سينعكس بالضرورة على الاستثمارات المحلية[110].

إن إلزامية الرقابة المالية على تدبير النفقات المحلية تنطلق من تجنب تبذير الأموال المحلية وتقييم درجة احترام الاعتمادات الواردة بالميزانية[111]، وهو ما دفع البعض[112] إلى القول بأن الرقابة تعتبر إكراها وتحد بالنسبة للديمقراطيات المعاصرة[113].

مبدئيا يمكن القول إن هناك تعدد أشكال وصور الرقابة على النفقات المحلية زيادة إلى تعدد المؤسسات التي تقوم بهذه الرقابة، بالإضافة إلى تباين مستويات هذه الرقابة، فهناك الرقابة القبلية ثم هناك المراقبة البعدية اللاحقة، فما هو واقع المراقبة على تدبير النفقات المحلية؟ وما هي أشكال هذه الرقابة؟ ثم ما هي مختلف الإصلاحات التي عرفها حقل الرقابة على تدبير النفقات المحلية؟ وهل تم تكريس الاتجاه نحو المراقبة البعدية اللاحقة ؟ وأخيرا هل واكب الإصلاح الذي عرفه نظام المراقبة على مستوى الدولة الإصلاحات التي عرفتها المالية المحلية؟

الإجابة عن هذه الأسئلة تقتضي تقسيم هذه الفقرة إلى نقطيتين، تخصص أولاهما إلى المراقبة القبلية السابقة والثانية إلى المراقبة البعدية اللاحقة.

أ- المراقبة القبلية السابقة  

   تكتسي طابعا وقائيا، حيث تستهدف تفادي الأخطاء وتتخذ عدة أشكال:

– المراقبة الممارسة من طرف سلطة الوصاية أثناء المصادقة على الميزانية المحلية حيث تراقب سلطة الوصاية احترام القوانين والأنظمة الجاري بها العمل بالإضافة إلى تسجيل النفقات الإجبارية[114]، ويترتب عن هذه الرقابة المصادقة على الميزانية أو رفض المصادقة وفي هذه الحالة تعيد إرسال مشروع الميزانية إلى الآمر بالصرف في ظرف 15 يوم ابتداء من تاريخ توصل سلطة الوصاية بالميزانية قصد المصادقة عليها.

– مراقبة مالية في مرحلة الالتزام: كان يطلق عليها سابقا مراقبة صحة الالتزام بالنفقات وتكتسي طابعا وقائيا لتفادي الاختلالات وتتعلق هذه الرقابة بالالتزام، هذا الأخير هو أول مرحلة أثناء التنفيذ الإداري للنفقات، وتجرى هذه الرقابة قبل أي التزام وتتم بوضع تأشيرة على مقترح الالتزام أو برفض التأشيرة مدعم بأسباب[115]. وهنا تجدر الإشارة إلى أن مراقبة صحة الالتزام على مستوى نفقات الدولة عرفت إصلاحا مهما، حيث أصبحت تجرى:

– بوضع تأشيرة على مقترح الالتزام بالنفقات؛

– بوضع تأشيرة مصحوبة بملاحظات على مقترح الالتزام بالنفقات، وعلى الآمر بالصرف أخذها بعين الاعتبار دون أن تكون هذه التأشيرة المصحوبة بملاحظات موقفة لأداء النفقة؛

– بوضع ميزة التصديق؛

– برفض التأشيرة معلل بأسباب[116].

وقد يؤدي تمديد هذه الآلية للجماعات المحلية إلى تسهيل وتبسيط المراقبة اللاحقة، كما تعمل على تحديد المسؤوليات بين كل من الآمر بالصرف والمحاسب.

ومن جهة أخرى فهذه الرقابة تبقى سطحية وشكلية لأنها لا تعير أي اهتمام لموضوع أو جوهر النفقة وتقتصر فقط على الجوانب الشكلية للنفقة وعدم الاهتمام بالتدبير الجيد والسليم للنفقات المحلية[117]، زيادة على أن هذه الرقابة تقتصر على شرعية الإنفاق المحلي ولا تتعدى إلى مراقبة ملائمة النفقة le contrôle de l’opportunité de la dépense، فالنفقة المحلية يمكن أن تحترم المواصفات والشروط التي تقتضيها النصوص القانونية والتنظيمية ورغم ذلك قد تدخل في نطاق تبذير المال المحلي.

لكن بصدور المرسوم الجديد المتعلق بسن نظام للمحاسبة العمومية المحلية ومجموعاتها أصبحت هذه المراقبة تسمى” مراقبة مالية في مرحلة الالتزام ” ووضح أن مراقبة الالتزام لا زالت قائمة الذات رغم عدم إحالة قانون 45.08 عليها مباشرة، فقد تم إدماج المقتضيات المتعلقة بمراقبة الالتزام بنفقات الجماعات المحلية ضمن المرسوم الجديد لمحاسبة الجماعات المحلية.

– مراقبة صحة النفقة: كانت تسمى سابقا مراقبة صحة الدين Le contrôle de la validité de la créance  وكانت تتمحور حول التأشيرة الأخيرة التي يضعها القابض قبل الأداء، فالحوالات لا تؤدى إلا إذا كان مؤشرا عليها من طرف القابض، وتوضع هذه التأشيرة بعد أن يكون القابض قد راقب صحة الدين وقد كانت هذه المراقبة تجرى على[118]:

– صفة الآمر بالصرف أو مندوبه؛

– توفر الاعتمادات؛

– صحة تقييد النفقات في أبواب الميزانية المتعلقة بها؛

– إثبات العمل المنجز عبر التأكد من الوجود المادي لدين الجماعة، وهنا على الآمر بالصرف وضع جميع الإثباتات للعمل المنجز رهن إشارة القابض مرفقة بحوالة الأداء سواء كانت هذه الإثباتات فواتير أو كشوفات الحسابات Décomptes مقررة بتوقيع الآمر بالصرف[119]؛

– صحة حسابات التصفية؛

– إجراء سابق أعمال المراقبة القانونية والإدلاء بالإثباتات؛

– احترام قواعد التقادم وسقوط الحق: وقد أسست قاعدة التقادم من أجل التمكن من تصفية محاسبة متأخرات الديون التي تشكل الباقي أداؤه Reste à payer، لكن هناك استثناء على القاعدة حيث بالرغم من حلول آجال التقادم يمكن للقابض أن ينفذ الأداء في حالتين:

• التقدم بشهادة رفع التقادم بواسطة القضاء أو الإدارة.
• طلب أداء يتقدم به الدائن.

– قوة إبراء التسديد.

وقد عدلت المادة 66[120] وأصبحت مراقبة صحة الدين يطلق عليها مراقبة صحة النفقة حيث يتعين على الخزنة الجماعيين والقباض الجماعيين قبل التأشير من أجل الأداء أن يراقبوا صحة النفقة التي تشمل:

– صحة حسابات التصفية؛

– الطابع الإبرائي للتسديد؛

ويكلفون فضلا عن ذلك بالتحقق من :

– صفة الأمر بالصرف أو مفوضه؛

– توفر الاعتمادات؛

– توفر الأموال؛

– تقديم المستندات المثبتة المنصوص عليها في القوانين والأنظمة الجاري بها العمل، ولا يمكن للخزنة الجماعيين والقباض الجماعيين القيام بمراقبة مشروعية الالتزامات بالنفقة ماعدا في الحالات التي تعهد فيها إليهم هذه المراقبة صراحة.

فالتعديلات التي طرأت على الفصل 66 تحدد نوعية المراقبات التي يتعين على الخزنة والقباض الجماعيين مباشرتها قبل التأشير من أجل الأداء في مادة البت في الحسابات، وبذلك أصبحت تحصر عناصر صحة النفقة في صحة حسابات التصفية والطابع الإبرائي للتسديد، بالإضافة إلى وجود التصديق أو التأشيرة المسبقة للالتزام عندما تكون التأشيرة أو التصديق مطلوبين وبالمقابل تم التراجع عن التأكد من تبرير إنجاز الخدمة وعدم احترام قواعد التقادم وسقوط الحق.

لكن المرسوم الجديد للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية أضاف إلى العناصر المكونة لمراقبة صحة النفقة عناصر أخرى مثل :

• وجود الإشهاد المسبق على الالتزام المالي؛
• الإدلاء بالمستندات المثبتة المنصوص عليها في الأنظمة المعمول بها، بما فيها المستندات المتضمنة للإشهاد على الخدمة المنجزة من طرف الآمر بالصرف المؤهل[121].

وهذا يؤكد الرجوع إلى عنصر “انجاز الخدمة” في حين لم يتم الرجوع إلى عنصري التقادم وسقوط الحق.

وتكمن أهمية التأكد من إثبات العمل المنجز من طرف المحاسب في كونه من جهة يرتبط بالأداء وهذا الأخير لا يمكن أن يتم قبل تنفيذ الخدمة[122]، بالإضافة إلى انه يشكل ضمانة لمراقبة فعالة للنفقات المحلية لكونه يتعلق بقاعدة جوهرية في المحاسبة العمومية المحلية تقتضي عدم أداء نفقة إلا بعد التأكد من الوثائق المثبتة للعمل المنجز وتحديد القيمة الحقيقية للدين موضوع النفقة في إطار تصفيتها[123]. كما أن عنصري التقادم وسقوط الحق يعتبران مبدأين أساسيين يهدفان ضمان استقرار المعاملات وتفادي تراكم الديون أو نقلها من سنة لأخرى كإعتمادات دون إمكانية توظيفها في مشاريع تنموية.

كما أن التشريعات المقارنة للدول التي تتوفر على نظام مالي ومحاسبي مشابه لما هو معمول به بالمغرب تكرس مسؤولية المحاسب العمومي فيما يخص إثبات العمل المنجز واحترام قواعد التقادم وسقوط الحق، ففي فرنسا تم الاحتفاظ بهذه العناصر ضمن النقاط التي يتوجب على المحاسب مراقبتها قبل التأشير على الأوامر بالأداء، وذلك رغم الإصلاحات الجارية في هذا البلد في ميدان المالية العمومية والمحلية.

وبعد كل هذه المراقبات إذا لم يسجل الخازن المكلف بالأداء أية مخالفة يقوم بوضع التأشيرة وأداء النفقة التي يحتفظ بأوامر أدائها والإثباتات المتعلقة بها المنصوص عليها في الأنظمة المعمول بها، ويحيل بعد ذلك على الآمر بالصرف أوامر الأداء الواجب أداؤها نقدا معززة بأوراق إصدارها لتسليمها للمستفيدين منها، وكذا أوراق الإصدار المتعلقة بالأداء عن طريق التحويل ممهورة بصفة قانونية بعبارة التحويل أو بمراجع عملية المقاصة المحتملة، لكن إذا لاحظ الخازن المكلف بالأداء مخالفة يقوم بتعليق الإشهاد ويرجع إلى الآمر بالصرف الأوامر بالأداء غير مؤشر عليها معززة بمذكرة معللة قانونا تشتمل على مجموع الملاحظات المسجلة من طرفه من اجل التسوية[124].

ب- المراقبة البعدية اللاحقة

و تجرى هذه المراقبة بعد تنفيذ الأعمال[125] (النفقات)، وتحقق عدة مزايا كسرعة إنجاز المشاريع والبرامج وتلافي البطئ والروتين والتعقيد الوارد على مستوى مساطر تنفيذ النفقات المحلية.

إن المراقبة اللاحقة contrôle a posteriori تعمل على التحقق من مدى احترام المدبرين المحليين للنفقات للقوانين والأنظمة والمساطر المتعلقة بتدبير النفقات، فهي رقابة للشرعية ورقابة للملائمة تستهدف النجاعة على مستوى تدبير النفقات المحلية، لأن الملاحظات والتوصيات التي تقدمها تستهدف تحسين التدبير.

وتتخذ المراقبة البعدية المطبقة على نفقات الجماعات المحلية عدة أشكال:

* المراقبة السياسية ويمارسها المجلس التداولي المنتخب عن طريق دراسة والتصويت على الحساب الإداري[126]، فحسب المادة 53 من قانون 45.08 يعد الآمر بالصرف عند نهاية كل سنة مالية الحساب الإداري للنفقات والمداخيل ويعرضه للدرس على اللجان الدائمة المختصة عشرة أيام على الأقل قبل عرضه على المجلس التداولي للتصويت عليه خلال الدورة العادية الأولى الموالية، ويوجه نظيرا من الحساب الإداري إلى سلطة الوصاية، وقد حددت المادة 127 من مرسوم محاسبة الجماعات المحلية لسنة 2010 مكونات عمود النفقات بالحساب الإداري.

وتجدر الإشارة إلى أن قانون 45.08  لم يقدم تعريفا للحساب الإداري[127] وفي غياب ذلك يمكن تعريف الحساب الإداري بأنه تلك الوثيقة التي تتضمن حصيلة التدبير، بمعنى أنها وثيقة تقدم المبلغ النهائي للمداخيل المحققة والنفقات المنجزة خلال نفس السنة المالية للجماعة المحلية وتقدم حساب نتيجة السنة، بمعنى أن الحساب الإداري يمكن أن يعطي الفائض أو العجز[128] déficit كنتيجة.

وإذا كان الحساب الإداري يشكل تصفية للميزانية المحلية[129] فالملاحظ تنامي ظاهرة رفض الحساب الإداري في العديد من الجماعات نظرا لسوء التدبير أو لعدم تقديم الوثائق الضرورية[130] أو لاعتبارات سياسية عندما لا يتمكن الرئيس من الحفاظ على تماسك الأغلبية المساندة له.

* المراقبة المحاسبية ويمارسها المحاسب العمومي على العمليات المالية للجماعة المحلية وتنتهي بوضع حساب التدبير، وكان يطلق على هذا الأخير سابقا حساب التسيير وأصبح يسمى حساب التدبير منذ قانون 45.08 حيث يضع الخازن بعد الاختتام السنوي لعملياته حساب تدبير الجماعة المحلية أو مجموعتها والذي يتضمن تنفيذ جميع عمليات مداخيل ونفقات الميزانية[131]، فحساب التدبير هو الوجه المقابل للحساب الإداري[132].

وهناك ارتباط وثيق بين الحساب الإداري الذي يعده الآمر بالصرف وحساب التدبير الذي يضعه المحاسب العمومي للجماعة المحلية، فخلفية الحساب الإداري هي حساب التدبير والمقارنة بينهما تمكن من معرفة وضعية كل من النفقات أو المداخيل على السواء، ولهذا أوصت المناظرة الوطنية السابعة للجماعات المحلية بضرورة إرفاق الحساب الإداري بنسخة من حساب التدبير وقت توجيهه لسلطة الوصاية قصد المصادقة.

* المراقبة الادارية وتجرى من طرف جهازين هما:

– مراقبة المفتشية العامة للإدارة الترابية[133] L’IGAT : على مستوى وزارة الداخلية وتناط بها مهمة المراقبة والتحقق من السير الإداري والتقني والمحاسبي للمصالح التابعة لوزارة الداخلية والجماعات المحلية وهيئاتها على أن تراعي في ذلك الاختصاصات المخولة للمفتشيات التابعة للوزارات الأخرى.

– مراقبة المفتشية العامة للمالية: تمارس مراقبة بعدية[134]، حيث تجري تحقيقات بخصوص مصالح الصندوق والمحاسبة والنقود والمواد وكذا حسابات المحاسبين العموميين وعمليات الآمرين بالصرف، فهي رقابة تتحقق من التسيير الذي يقوم به المحاسبون وتتأكد من صحة العمليات المدرجة في حسابات الآمرين بتسلم المداخيل ودفع المصاريف العمومية[135]، إلا أن ما يعاب على هذه المفتشية اقتصارها على كشف المخالفات ليبقى الزجر من إختصاص مؤسسات أخرى مكملة، كما أنها أمام المفتشية العامة للإدارة الترابية أصبحت تدخلاتها محدودة فيما يتعلق بمراقبة التدبير المالي للجماعات المحلية.

* المراقبة القضائية وتمارسها المجالس الجهوية للحسابات حيث تنفرد بالرقابة القضائية على تدبير النفقات المحلية، حيث تتولى طبقا لمقتضيات الفصل 98 من الدستور مراقبة حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها وكيفية قيامها بتدبير شؤونها عبر:

– البت في حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها والمؤسسات العمومية التابعة لها؛

– مراقبة تسيير المقاولات المخولة الامتياز في مرفق عام محلي والمقاولات والشركات التي تملكها جماعات محلية أو مؤسسات عمومية خاضعة لوصاية هذه الجماعات بشكل مباشر أو غير مباشر أغلبية الأسهم أو سلطة مرجحة في اتخاذ القرار؛

– التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية بالنسبة لكل مسؤول أو موظف يعمل في الجماعات المحلية وهيئاتها؛

– المساهمة في مراقبة الإجراءات المتعلقة بتنفيذ ميزانيات الجماعات المحلية وهيئاتها[136].

إن المجالس الجهوية للحسابات تمارس رقابة لاحقة[137] تتجلى في فحص والتحقق من العمليات المالية للجماعات المحلية وهيئاتها، وقد عرفت تقدما ملموسا في أنشطتها، خصوصا منذ إصدار تقارير المجلس الأعلى للحسابات، هذه الأخيرة أضحت تشكل بوابة لملامسة تدبير النفقات المحلية والوقوف على الاختلالات.

فالتوصيات الصادرة عن المجالس الجهوية للحسابات أصبحت تعتبر آلية لتقييم التدبير العمومي المحلي وأداة لتقويم تدبير النفقات المحلية بشكل خاص لكن ما يعاب عن هذه الرقابة:

* أنها رقابة انتقائية: حيث لا تشمل كل الجماعات المحلية، فالتقرير السنوي  للمجلس الأعلى للحسابات لسنة 2007 أقر أن رقابة التدبير المنجزة من طرف المجالس الجهوية للحسابات في 2007 همت جهة واحدة و 43 جماعة حضرية و 22 جماعة قروية ومقاطعتين و4 وكالات مستقلة لتوزيع الماء والكهرباء ومجموعة واحدة للجماعات المحلية و 12 شركة للامتياز لمرفق النقل الحضري وحالة واحدة للتدبير المفوض[138]، أي مراقبة ما مجموعه 85 حالة وهو عدد ضعيف مقارنة بعدد الجماعات المحلية ومجموعاتها.

* أن المجالس الجهوية للحسابات غير معممة على كل جهات المملكة وهذا ما دفع بعض المجالس الجهوية للحسابات تمتد لتشمل أكثر من جهة.

* كما أن هذه المجالس لا تتدخل على عدة مستويات كتقديم ميزانية يطبعها العجز أو عدم تقديم بعض النفقات الإجبارية أو التأخير في إعداد الميزانية[139] مع العلم أن الغرف الجهوية للحسابات بفرنسا تلعب دورا كبيرا على مستوى التأخر في التصويت على الميزانية المحلية وكذا عند عدم إدراج النفقات الإجبارية، زيادة على مستوى العجز في الحساب الإداري[140].

عموما رغم تعدد أشكال ومستويات الرقابة على النفقات المحلية ورغم كثرة المتدخلين في عمليات الرقابة على تدبير النفقات المحلية، ورغم التشابه النسبي بين منظومة الرقابة المطبقة على النفقات المحلية بين المغرب وفرنسا إلا أن الواقع الفعلي لتدبير النفقات المحلية لا زال يعرف عدة إكراهات ساهمت مجتمعة في تفتشي مظاهر التبذير وعدم التحكم في النفقات المحلية.

إن حداثة تجربة اللامركزية عموما واللامركزية على مستوى القضاء المالي ينبغي توطيدها بصلاحيات جديدة لبعض المؤسسات التي يمكنها دفع مسار الرقابة على الإنفاق المحلي إلى الأمام ويعد القضاء الإداري[141] والبرلمان[142] أهم وأبرز هذه المؤسسات التي يمكنها دفع مسار الرقابة البعدية إلى الأمام.

 

لا شك أن مختلف الاختلالات السابقة تنعكس على تدبير النفقات المحلية، وتساهم في عدم تحقق أبعاد الإنفاق المالي الاقتصادية والاجتماعية.

هذه الأبعاد تفرض ازدواجية في التحليل، عبر المزاوجة بين التحليل القانوني والتحليل السياسي والاقتصادي والمالي.

فالتحول نحو الجماعات المحلية كفاعل اقتصادي ومتدخل ضروري في عملية التنمية المحلية والوطنية إلى جانب الدولة ومتدخلين آخرين، أصبح يفرض عليها تدبير نفقاتها من خلال التحكم في النفقات المحلية، لتتسع وتشمل مجالات أخرى خصوصا تلك الواردة بمجال التجهيز، بالإضافة إلى استهداف المردودية المحلية واستهداف النتائج والحصيلة وفق مؤشرات واضحة ومضبوطة.

وفي أغلب الأحيان تؤكد الدوريات السنوية لإعداد ميزانيات الجماعات المحلية على عدة قواعد لأجل التدبير العقلاني للنفقات، واعتماد تقنيات حديثة كالتخطيط والبرمجة وحصر نمو النفقات في حدود مماثلة لنمو المداخيل، زيادة على ضرورة إخضاع النفقات لمبادئ وأسس الحكامة في مجال التدبير المالي التي ترتكز على العقلانية والفعالية والدقة والمسؤولية.

إن عقلنة تدبير النفقات المحلية وتفعيل آليات الإنفاق ستنعكس على مالية الدولة من جهة نظرا لارتباط الماليتين، بالإضافة إلى التأثير المباشر على نفقات التجهيز المحلي ورفع مستويات الاستثمار المحلي، زيادة على توفير البنيات التحتية والأساسية للجماعات المحلية، وهذا يخدم مقاربة الجماعة المقاولة، التي تنطلق من الجماعة المستثمرة، لأن الاستثمار يدر أموالا ومبالغ إضافية على مداخيل الجماعات مما ينعكس بالضرورة على النفقات المحلية بعد دورة الميزانية المحلية.

ونتيجة للربط بين النفقات والمداخيل في معادلة واحدة، يظهر استقرار نسبي للمداخيل المحلية في مقابل التزايد التدريجي للنفقات المحلية، وهذا يستوجب المزاوجة بين التحكم في الإنفاق المحلي كآلية ومردودية النفقات المحلية كهدف.

إن عقلنة وترشيد النفقات المحلية تقتضي وجود بناء أساسه وتقعيده قانوني، يرتكز على مختلف القواعد والقوانين المنظمة للنفقات المحلية، وامتداده تدبيري يتمحور حول تجاوز الاختلالات على مستوى التدبير والانفتاح على آليات تدبيرية حديثة كالتسيير المرتكز على النتائج وتعميم آليات التخطيط وبرمجة النفقات و التدبير التوقعي للنفقات    ومراقبة نتائج النفقات المحلية…

 

 

 

 

 

[1] – تم تكريس آلية تحويل الاختصاصات Le transfert des compétences للجماعات المحلية عبر :

– قانون 96-47 المتعلق بالجهات : م 6 فقرة 2 ” يمارس المجلس اختصاصات خاصة به واختصاصات تنقلها إليه الدولة”.

– قانون 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي المعدل والمتمم بموجب قانون 17.08 المادة 35 الفقرة الثانية ” يمارس المجلس بالأخص اختصاصات ذاتية واختصاصات تنقلها إليه الدولة” وقد فصلت المادة 43 هذه الاختصاصات التي يمكن نقلها.

[2] – في الوجه المقابل  لم يتم تكريس قاعدة تحويل الأموال بالمغرب إلا مع  المراجعة الدستورية لسنة 2011 بموجب الفصل   141 الذي نص على أن ” كل اختصاص تنقله الدولة إلى الجهات والجماعات الترابية الأخرى يكون مقترنا بتحويل الموارد المطابقة له”، على غرار فرنسا التي ارتقت بالقاعدة إلى مصاف القاعدة الدستورية لأنها تزكي الاستقلال المالي للجماعات المحلية وذلك منذ المراجعة الدستورية ل28 مارس 2003 عبر الفصل 2-72 من الدستور حيث تقرر:

“Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrés a leur exercice”.

Pour plus de détaille:

– Cf: les finances des collectivités locales en 2007: Etat des lieux, Rapport de l’observatoire des finances locales, juillet 2007, p 9 et s .

– J.L. Albert , J-L. Pierre, Daniel Richer, Dictionnaire de droit fiscal et douanier, Ellipses, 2007, p 249.

[3] -Jean Pierre Goudin, Pourquoi la Gouvernance, Presses de science, 2002, pp 111-113.

[4] -Mario Boisvert , finances et fiscalités locales comparées, 2004, p 7 et s.

[5] – Les finances des collectivités locales 2007, op.cit, p 9.

[6] – ظهير شريف رقم 02-09-1 صادر في 18 فبراير بتنفيذ القانون 08-45 المتعلق بالتنظيم المالي للجماعات المحلية ومجموعاتها، ج.ر. عدد 5711 بتاريخ 23 فبراير 2009.

[7] – Raymond Muzellec, finances locales, Dalloz , 4è édition , 2002, p 50.

[8] – Ibid,  p 52.

[9]   -Dexia Finances publiques territoriales dans l’Union Européenne, Evaluations 2000/2005, note de conjoncture, Nov.2006, p 1.

[10] – لقد اعتبر  Michel Bouvier أن المالية المحلية هي محرك للتنمية الاقتصادية وإعداد التراب ، للمزيد من التفصيل:

-V. Michel Bouvier, M-C Escalan, J.P.Lassale, finances publiques, L.G.P.J., p 704 et s.

[11] – راجع بيان الأسباب الوارد بالقانون 96-47 المتعلق بالجهات.

[12] -Activité économique et fiscalité locale: Importantes disparités régionales, in Bulletin de conjoncture, juin 2007, n° 31, p 44 et 46.

[13] – الجماعات المحلية بالأرقام، وزارة الداخلية، المديرية العامة للجماعات الملحية، طبعة 2007، ص 95.

[14] -Dexia Finance locales dans l’Union Européenne, tendances 1999/2004, note de conjoncture, Nov. 2005, p 1.

[15] – المجلس الأعلى للحسابات، التقرير السنوي 2007، ص 318.

[16] – المرسوم رقم 2.09.441 صادر في 17 محرم 1431 ( 3 يناير2010) بسن نظام للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها، ج.ر. عدد5811، بتاريخ 8 فبراير2010 .

[17] -Jacques Blanc, finances locales comparées, L.G.D.J, systèmes, 2002, p 17.

[18] – لا يقصد هنا المردودية الجبائية le rendement fiscale لأن الموضوع ينصب فقط على النفقات ولا يتجاوزها إلى المداخيل.

[19] -Larbi Jaidi, les indicateurs de performance, un défaut de capacité, in Réforme de la fiscalité locale, juin 2007, N°31, Vol1, p 58.

[20] – ما تم إصداره لحد كتابة هذه الأسطر: هو تقرير الجماعات المحلية بالأرقام، المديرية العامة للجماعات المحلية، طبعة 2009، لكنه لا يقدم إحصائيات  تمكن من معرفة تأثير النفقات على كل فرد، عكس ما تم إنجازه بفرنسا. للمزيد من لتفصيل، أنظر:

– Les collectivités locales en chiffres 2008, DGCL/DESL, Mars 2008.

[21] – بنمير المهدي، الجماعات المحلية والممارسة المالية بالمغرب، المطبعة والوراقة الوطنية، سلسلة اللامركزية والجماعات المحلية، 1994، ص 150.

[22] -Utilisation de crédit, V. Michel Paul, les finances publiques de A à Z, dictionnaire de droit budgétaire et de comptabilité publique, éditions ESKA, p 86.

[23] – V.Boubker Ayattallah, Eléments de finances publiques, Dar Nachr El Maârifa, 2005, p 21.

“La dépense publique est définie généralement comme étant l’emploi d’un crédit par une personne publique dans un but d’intérêt général”.

[24] -Idem.

[25] – لقد عرف المهدي بنمير، “النفقات العادية بأنها تلك المصاريف التي تتكرر بصفة دورية كل سنة حيث تظهر على الدوام في الميزانيات الجماعية ” وتقابلها النفقات الاستثنائية وهي التي لا تتكرر خلال السنة.

– للمزيد من التفصيل راجع : المهدي بنمير، مرجع سابق، ص 152 وما بعدها.

[26] -Raymond Muzellec, finances locales, Dalloz, 4^e édition, 2002, p 189 et s.

[27]  -Ibid, p 195.

[28] -Ibid, p 198.

[29] -Boubker Ayatallah, op.cit, p 19-20.

[30] – تجدر الإشارة إلى أن  نفقات الجماعات المحلية تصنف فقط إلى نفقات التسيير ونفقات التجهيز, أما نفقات  الدين العمومي المحلي فهي  تدخل من جهة في نفقات التسيير ضمن المصاريف المالية المتعلقة بإرجاع الدين  ومن جهة أخرى في  نفقات التجهيز ضمن استهلاك رأسمال الدين المقترض (المادة 39 من قانون 08/45 ), عكس الدولة التي توجد بها كذلك نفقات الدين العمومي.

[31] – قانون رقم 45.08 المتعلق بالتنظيم المالي للجماعات المحلية ومجموعاتها.

[32] – انظر الجماعات المحلية بالأرقام، المديرية العامة للجماعات المحلية، طبعة 2009، ص143 .

[33] – المهدي بنمير، مرجع سابق، ص 207.

[34] – عبد الهادي لشهب، الحساب الإداري والمراقبة المالية بالجماعات المحلية: نموذج بلدية مولاي رشيد، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية البيضاء، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة، السنة الجامعية 1998-1999، ص 13.

[35] – رسالة الجماعات المحلية، منشورات وزارة الداخلية، عدد 3، سنة 2001، ص 13.

[36] – تقرير المجلس الأعلى للحسابات 2007، ص 322.

[37] – نفس المرجع، ص 325.

[38] – دورية إعداد ميزانيات الجماعات المحلية برسم السنة المالية 2006، المديرية العامة للجماعات المحلية بوزارة الداخلية، ص 1.

[39] – نفس المرجع، ص 4.

[40] – وزارة الداخلية، المديرية العامة للجماعات المحلية، دورية حول إعداد ميزانيات الجماعات المحلية برسم سنة 2008.

[41] – Les collectivités locales en chiffres 2008, op.cit, p 43.

[42] -Les finances locales en Europe, Rapport d’institut d’aménagement et d’urbanisme de la région d’ile-de- France, septembre 2006, p 9.

[43] – Ibid.

[44] -Voir: Annuaire 2005 des collectivités locales, le financement des politiques locales, sous la direction de Gérard Marcau et Hellmut Wallmann, CNRS, éditions sep.2005, pp 149 à 158.

[45] – كما هو الحال التجربة الفرنسية التي تبنت قانون ما بين 2006 و 2008 يهدف الحد من العجز لأجل تمويل الاستثمار، للمزيد من التفصيل أنظر:

– Les finances locales en Europe, op.cit, p 10.

[46] – على سبيل المثال لا الحصر: التجربة البريطانية والإيطالية، للمزيد من التفصيل:

– V. les finances locales dans les quinze pays de l’Union Européennes, seconde édition, Dexia crédit local, avril 2002, p 46.

[47] – المادة 6 من قانون 45.08.

[48] – قانون 45.08.

[49] -Mohammed Ben Rahal, les finances des collectivités locales: entre les exigences de la gestion moderne et l’opportunité du contrôle efficient, Thèse pour l’obtention du doctorat, F.S.J.E.S Casablanca, année universitaire 2004-2005, p 112.

[50] – رسالة الجماعات المحلية، منشورات المديرية العامة للجماعات المحلية بوزارة الداخلية، عدد 1، 2001، ص 8.

[51] – لحساب الادخار = الموارد العادية – النفقات العادية

ولحساب نسبة الادخار =    الادخار      x    100.

الموارد العادية

[52] – رسالة الجماعة المحلية، مرجع سابق، عدد 10، ص 8.

[53] – دورية إعداد ميزانيات الجماعات المحلية برسم السنة المالية 2006، ص 2.

[54] – المهدي بنمير، مرجع سابق، ص 216.

[55] -Dominique Hoorens, l’investissement des collectivités locales et son financement, in Revue d’économie financière, 2006, N° 86, p 157.

[56] – دورية حول إعداد ميزانيات الجماعات المحلية برسم سنة 2008، المديرية العامة للجماعات المحلية بوزارة الداخلية، ص 4.

[57] -Les finances locales moteur du développement économique local et de l’aménagement du territoire, Cf à ce sujet : M. Bouvier et autre, op.cit, p 704 et s.

[58] -Al KHAZINA, Revue de la TGR, 2006, N°6, p 13.

[59] -Larbi Jaidi, les ressources des collectivités locales: une faible autonomie , in réforme de la fiscalité locale, Bulletin de centre marocain de conjoncture, p 17.

[60] – محمد علي أدبيا، إشكالية الاستقلال المالي للجماعات المحلية بالمغرب: نحو مقاربة أكثر واقعية، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، سلسلة مواضيع الساعة، 2001، عدد 29، ص 203 وما بعدها.

[61] – ظهير شريف رقم 1.76.583 بتاريخ 5 شوال 1396 (30 شتنبر 1976) بمثابة قانون يتعلق بالتنظيم الجماعي، ج.ر. عدد 3335 مكرر، بتاريخ فاتح أكتوبر 1976.

[62] – المادة 36 من قانون 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.02.297 صادر في 25 رجب 1423 ( 3 أكتوبر 2002).

[63] – قانون 17.08 المغير  والمتمم لقانون رقم 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي، الصادر بتنفيذه ظهير شريف 1.08.153 في 18 فبراير 2009، ج.ر. عدد 5711، بتاريخ 23 فبراير 2009.

[64] – منير مغيث ونزهة العياشي، المالية المحلية وإشكالية التنمية المستدامة، مجلة الخزينة، سنة 2006، عدد 6، ص 12.

[65] – نفس المرجع، ص 13.

[66] – أكدت المراجعة الدستورية ما يلي:

« Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalent à celles qui étaient consacrées à leur exercice »

[67] -Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l’article 72-2 de la constitution relative a l’autonomie financière des collectivités territoriales, J.O.R.F, n°  175 du 30 juillet 2004, p 13561.

[68] -Les finances des collectivités locales en 2007: Etat des lieux, op.cit, p 8 et s.

[69] – المهدي بنمير، مرجع سابق، ص 28 و 29.

[70] -Raymond Muzellec, op.cit, p 1.

[71] – انظر الجماعات المحلية بالأرقام، طبعة 2007، مرجع سابق وكذلك الجماعات المحلية بالأرقام، طبعة 9200، مرجع سابق .

[72] -Les collectivités locales en chiffres 2008, op.cit, p 71.

[73] -Boujamâa El Moujahid, la gestion des dépenses communales, ENA, Rabat, promotion 2001/2004, p 9.

[74] – تجدر الإشارة إلى أن النصوص التشريعية والتنظيمية لم تفرد تعريفا للتجهيزات المحلية.

– Cf, Mohamed Bakkali, les finances communales à l’épreuve des contrôles, mémoire pour l’obtention du diplôme de formation en gestion administrative, Ecole nationale de l’administration, Rabat, p 52.

[75] – OCDE, Financer le développement local, op.cit, p 2.

[76] – Pour plus de détaille voir :

– Raymond Muzellec, op.cit, pp 204-205-211.

– Dominique Hoorens, op.cit, p 157.

[77] -“La vie communale se réduisait à la gestion du patrimoine, à l’attribution de secours à l’enseignement primaire, à l’entretien de la voirie vicinale, à la surveillance de quelques personnes par le garde champêtre”.

– V. Rapport vivre ensemble, la documentation française, 1976, vol.2.

[78] – المحجوب الدربالي، النظام الجبائي المحلي على ضوء القانون رقم 47.06، بحث لنيل الماستر، جامعة محمد الخامس السويسي- الرباط، كلية الحقوق سلا، السنة الجامعية 2007-2008، ص 69.

[79] – نزهة العياشي، منير مقيش، مرجع سابق، ص 12.

[80] -Boujemâa El Moujahid, la gestion des dépenses communales, mémoire de fin d’études, ENA, promotion 2001-2004, p 17.

[81] – أنظر الباب الرابع من القسم الثالث المتعلق بتحملات الجماعات المحلية ومجموعاتها (المادة 39 وما بعدها).

[82] – المرسوم رقم 2.09.441 صادر في 17 محرم 1431 ( 3 يناير2010) بسن نظام المحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها، ج.ر.عدد5811 بتاريخ 8 فبراير2010، ص400 .

[83] – المادة 52 من المرسوم رقم 2.09.441 صادر في 17 محرم 1431 ( 3 يناير2010) بسن نظام للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها، ج.ر.عدد5811، بتاريخ 8 فبراير2010، ص400 .

[84] – انظر المواد57 و58 و59 من نفس المرسوم.

[85] – المهدي بنمير، مرجع سابق، ص 157.

[86] – المادة 53 من مرسوم محاسبة الجماعات المحلية ومجموعاتها لسنة 2010.

[87] – François Chouvel, finances publiques 2005, Gualina  éditeur, Momento, Paris, 2005, p 161.

[88] – المادة 67 من مرسوم محاسبة الجماعات المحلية ومجموعاتها لسنة 2010.

[89] – المادة 54 من مرسوم محاسبة الجماعات المحلية ومجموعاتها لسنة 2010.

[90] – Joël Baurdin, op.cit, p 51.

[91] – راجع المادة 55 من قانون 47.96 المتعلق بالجهات.

[92] – Michel Bouvier, op.cit, p 789.

[93] – المادة 12 من مرسوم محاسبة الجماعات المحلية ومجموعاتها.

[94] – المهدي بنمير، مرجع سابق، ص 32.

[95] -Mohamed Bakkali, les finances communales à l’épreuve des contrôles, op.cit, p 106.

[96] – تقرير لجنة الداخلية واللامركزية والبنيات الأساسية حول مشروع قانون رقم 45.08 يتعلق بالتنظيم المالي للجماعات المحلية ومجموعاتها، مجلس النواب، دورة أكتوبر 2008، ص 10.

[97] – نفس المصدر، ص 11.

[98] – منشور الوزير الأول رقم 2009/14 حول موضوع: مشروع قانون المالية لسنة 2010 بتاريخ 26 غشت 2009، ص 7.

[99] -J.Magnet, éléments de comptabilité publique, LGDJ, 2001, 5^e édition.

[100] – مرسوم رقم 2.05.1227 صادر في 26 رمضان 1427 (19 أكتوبر 2006) ، بتغيير المرسوم رقم 2.76.576 بتاريخ 30 شتنبر 1976 بسن نظام لمحاسبة الجماعات المحلية وهيئاتها، ج.ر. عدد 5470، بتاريخ 10 شوال 1427 (2 نوفمبر 2006)، ص 3360.

[101] – مثل استعمال مفهوم المجموعة الحضرية واللجنة النقابية بالفصل 16.

[102] – المادة 14 من قانون 45.08.

[103] – المادة 56 من قانون 45.08.

[104] -L’ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2006 relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux.

[105] -Les finances des collectivités locales en 2006, Etat des lieux, Rapport de l’observatoire des finances locales, p 29.

[106] – Ibid.

[107] -Fechtali Abderrazak, comptabilité analytique d’exploitation : méthode des coûts réels complets, Imprimerie Najah El Jadida, 1^ère édition, 2001, p 4.

[108] – أحمد حضراني، النظام الجبائي المحلي على ضوء التشريع المغربي والمقارن، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، سلسلة مؤلفات جامعية، عدد 22، 2001، ص 407.

[109] -Mohamed Moumen, le contrôle de la dépense publique, in Revue de finances et de fiscalité, N°2, 2004, p 21.

[110] -Ibid.

[111] -Boubker Ayatallah, op.cit, p 137.

[112] -Olivier Devaux et André Cabanis, les fonctions juridictionnelles de la cour des comptes, in Revue Al MILAF, n° 3, p 18.

[113] -Parce que « la démocratie sans compte c’est comme un cheval sans bride ».

[114] – المادة 24 من قانون 45.08.

[115] – الفصل 3 من المرسوم المتعلق بمراقبة صحة الالتزام بالنفقات الخاصة بالجماعات المحلية وهيئاتها لسنة 1976.

[116] – الفصل 4 من مرسوم رقم 2.01.2678 بتاريخ 31 ديسمبر 2001 بتغيير وتتميم المرسوم رقم 2.78.839 الصادر في 30 ديسمبر 1975 في شأن مراقبة الالتزام بنفقات الدولة، ج.ر. عدد 4965 بتاريخ 31 ديسمبر 2001، ص 4424.

[117] – نعيمة أمويني، مرجع سابق، ص 259.

[118] – الفصل 66 من مرسوم محاسبة الجماعات المحلية وهيئاتها لسنة 1976.

[119] – إبراهيم صبيري، مرجع سابق، ص 35.

[120] – بموجب مرسوم رقم 2.05.1227 صادر في 26 رمضان 1427 (19 أكتوبر 2006) بتغيير المرسوم رقم 2.76.576 بتاريخ 10 سبتمبر 1976 بسن نظام لمحاسبة الجماعات المحلية وهيئاتها، ج.ر. عدد 5470 بتاريخ 2 نوفمبر 2006، ص 3360.

[121] – المادة 74 من مرسوم محاسبة الجماعات المحلية ومجموعاتها بتاريخ 3 يناير 2010.

[122] – المادة 83 من نفس المرسوم.

[123] – التقرير السنوي للمجلس الأعلى للحسابات لسنة 2007، ص 289.

[124] – المادة 84 من المرسوم المتعلق بسن المحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها.

[125] -“Le contrôle s’exerce a posteriori, c’est.à.dire après que l’acte est devenu exécutoire” : Cf, rapport du gouvernement au parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux, 21^éme Rapport, année 2004-2005-2006, p 8.

[126] – يقابل الحساب الإداري قانون التصفية على مستوى الدولة.

[127] – مداولات مجلس النواب في  مشروع التنظيم المالي للجماعات المحلية، دورة أكتوبر 2008، ص 36.

[128] -Michel Bouvier et autres, op.cit, p 790.

[129] – عبد الهادي لشهب، الحساب الإداري والمراقبة المالية بالجماعات المحلية: نموذج بلدية مولاي رشيد، جامعة الحسن الثاني-عين الشق، كلية الحقوق البيضاء، السنة الجامعية 1998-1999، ص 13.

[130] – أبو نزار، إكراهات الرقابة المالية على الجماعات المحلية، منشورات المجلة المغربية للتدقيق، سلسلة التدبير الاستراتيجي، عدد 1، 1999، ص 53.

– واقع وآفاق الرقابة الإدارية والمالية، رسالة الجماعات المحلية، عدد 13، سنة 2005، ص 16.

[131] – المادة 52 من قانون 45.08.

[132] – “Le compte de gestion, qui est « l’envers » du compte administratif “.

V.M.Bouvier et autres, op.cit, p 790.

[133] – مرسوم رقم 2.94.100 صادر في 16 يونيو 1994 في شأن النظام الأساسي الخاص بالمفتشين العامين للإدارة الترابية بوزارة الدولة في الداخلية، ج.ر. عدد 4264، بتاريخ 20 يوليو 1994، ص 1171.

[134] -Mohamed Ben Rahal, op.cit, p 277.

[135] – الفصل 2 من الظهير الشريف رقم 1.59.269 بشأن التفتيش العام للمالية، ج.ر. عدد 1478، بتاريخ 22 أبريل 1960.

[136] – المادة 117 و 118 من قانون 62.99 المتعلق بمدونة المحاكم المالية، الصادر بتنفيذه ظهير رقم 1.02.124 بتاريخ 13 يونيو 2002، ج.ر. عدد 5030، بتاريخ 15 غشت 2002، المغير والمتمم بقانون 52.06 الصادر بتنفيذه ظهير شريف رقم 1.07.199 بتاريخ 30 نوفمبر 2007، ج.ر. عدد 5679، بتاريخ 3 نوفمبر 2008، ص 4010.

[137] -Mohamed Bakkali, op.cit, p 92.

[138] – التقرير السنوي للمجلس الأعلى للحسابات لسنة 2007، ص 318.

[139] – أبو نزار، إكراهات الرقابة المالية على الجماعات المحلية، مرجع سابق، ص 52.

[140] -Michel Bouvier et autres, op.cit, p p 792-794.

[141] -“Le contrôle du juge administrative s’exerce notamment sur la prise en compte de l’intérêt local en ce qui concerne les dépenses”.

– V.Michel Bouvier et autres, op.cit, p 796.

[142] -“Conformément aux dispositions de l’article 72 de la constitution et du C.G.C.T, La mission du contrôle de l’égalité incombe au représentent de l’Etat qui est seul habilité à introduire un recours en annulation auprès du juge administratif”.

– V.Rapport du gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des C.l et des établissements publics locaux, op.cit, p 9.