تنظيم شساعة المداخيل
عبد الهادي درعه
طالب بسلك الدكتوراه
بجامعة محمد الخامس
كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية السويسي.
مــــــــــــــلــــــــــــــخص:
تعتبر شساعة المداخيل أحد أهم دعائم الإدارة الجبائية المحلية التي تعمل على تنفيد القوانين والتأكد من سلامة تطبيقها وذلك لأنها تحمي حقوق الجماعات الترابية وحقوق الملزمين، وقد أتت هذه الوسيلة من أجل إشراك الجماعات الترابية بجانب للدولة في تحقيق التنمية من خلال تمكينها من العديد من الوسائل القانونية والتنظيمية لتدبير ماليتها وجبايتها المحلية ومن بين هذه الوسائل نجد شساعة المداخيل التي هي وسيلة للتدبير المرن التي تلجأ إليه الجماعات الترابية والمؤسسات العمومية من أجل تنفيذ بعض عمليات المداخيل والنفقات ذات طبيعة خاصة وفي ظروف استثنائية والتي لا يمكن إخضاعها لشكليات الالتزام، التصفية والأمر بالأداء.
كلمات مفتاح: شساعة المداخيل، الجماعات الترابية، الجبايات المحلية، التنمية الترابية
Abstract
The revenue breadth is one of the most important pillars of the local tax administration, which works to implement the laws and ensure the safety of their implementation, because it protects the rights of the local communities and the rights of the obliged. To manage their finances and collect them locally, and among these means we find the breadth of income, which is a means of flexible management that local groups and public institutions resort to in order to implement some income and expenditure operations of a special nature and in exceptional circumstances that cannot be subjected to formalities of commitment, liquidation and ordering performance.
مـــــــــــــقـــــــــــدمة
بات النظام اللامركزي في العصر الحالي من الأسس الرئيسية لقيام البناء الديمقراطي وتكريس مفهوم المواطنة. المواطنة بمعناها التمثيل الشعبي؛ بالمعنى الذي يكون للمواطن دور فعال في تدبير الشأن العام وفي قيادة الاختيارات السياسية لبلده؛ وفي احترام التوافقات التي تنبني عليها العملية السياسية وما تفرزه صناديق الانتخابات في شقها المحلي والتشريعي. ولا شك أن اللامركزية أصبحت ذلك الوعاء الذي تتفاعل فيه الاختيارات السياسية والاجتماعية للمواطن؛ فتشعب مهام الدولة واتساع مسؤولياتها أدى بها إلى ترك جزء من الوظيفة الإدارية والاجتماعية والاقتصادية إلى وحدات إدارية وترابية تضطلع بتلك الوظائف في نطاق جغرافي معين يتسم بالقرب ويمكن ممثلي السكان من اختصاصات موسعة في مختلف المجالات بعد أن يتم اختيارهم عبر أليات انتخابية محلية وجهوية.
وإذا كان اعتماد الجماعات الترابية من الأولويات التي لا محيد عنها فإن ذلك لن يتم دون اعتماد آليات مالية وبشرية وتقنية تمكن هذه الجماعات من موارد تستطيع من خلالها القيام بالمهام و الأدوار المنوطة بها ، لأن اللامركزية في جوهرها لم تعد مجرد وظيفة إدارية بل بات من الأساسي والضروري منحها جميع الصلاحيات اللازمة لاتخاذ القرارات التي تهم تدبير الشؤون المحلية، وفي مقدمتها الصلاحيات الاجتماعية والاقتصادية والثقافية لانعاش الحيز الترابي الذي تقوم عليه.
والمغرب من الدول الذي تبنى خيار اللامركزية بعد أن ظهر أن نظام المركزية لم يعد صالحا، وغير قادر على استيعاب التحديات المتزايدة، لذلك تحولت الدولة لتبني نظام اللامركزية كبديل وشريك في بناء الدولة الحديثة، لأن خيار اللامركزية ينبني على مقاربة الحوار والتشاور السياسي، كما هو الحال في كل من إسبانيا وألمانيا وفرنسا. خصوصا في ظل التحولات المتسارعة التي عرفها المجال الترابي، التي هي تجسيد للأحداث المتسارعة التي يتميز بها العصر الحالي.
هذه المتغيرات استوعبها الدستور الجديد للمملكة المغربية الصادر في 30 يوليوز 2011، حيث تبنى اللامركزية كخيار استراتيجي لتدبير مجاله الترابي، وهو نفس التصور الذي تحمله الاتجاهات الحديثة في ترتيب علاقة الدولة مع ترابها، حيث اعتبر، في الفصل الأول، الفقرة الرابعة، على أن “التنظيم
الترابي للمملكة تنظيم لا مركزي، يقوم على الجهوية المتقدمة”[1].
وإذا كانت الدولة المغربية قد تبنت نموذج اللامركزية التي تعني توزيع الاختصاصات بين السلطات المركزية والوحدات الترابية ومنحت هذه الأخيرة مختلف الوسائل للاشتغال بعيدا عن منطق التدخل، فإن ذلك لا يكفي دون توفير لها جميع الإمكانيات المالية التي تمكنها من ممارسة كافة اختصاصاتها، ولذلك جاء الإصلاح الجبائي المحلي الذي مثله القانون رقم 47\06 المتعلق بجبايات الجماعات المحلية[2] الذي يندرج ضمن الإصلاحات التي تروم تعزيز نظام اللامركزية بالمغرب في الجانب المالي، مع لملائمة النظام الجبائي المحلي مع الضرائب الوطنية ومدونة تحصيل الديون العمومية، حيث أن النظام الجبائي المحلي الذي كان يمثله القانون 89\30 لم يكن في مستوى المطلوب إذ وجهت له العديد من الانتقادات من مختلف الفاعلين والباحثين والمهتمين بالشأن المحلي بالمغرب.
وفي هذا الصدد دخل المغرب في تطبيق قوانين الإصلاح الجبائي المحلي ابتداءً من فاتح يناير 2008، يأتي في مقدمتها القانون رقم 06.47 المتعلق بجبايات الجماعات المحلية[3] وقانون رقم 07.39 الخاص ببعض الرسوم والحقوق والمساهمات والأتاوى المستحقة لفائدة هذه الجماعات وهيئاتها.[4]
ولأن الجماعات الترابية باتت شريك أساسي للدولة في تحقيق التنمية فقد تم تمكينها من العديد من الوسائل القانونية والتنظيمية لتدبير ماليتها وجبايتها المحلية ومن بين هذه الوسائل نجد:
شساعة المداخيل: وهي وسيلة للتدبير المرن التي تلجأ إليه الجماعات الترابية والمؤسسات العمومية من أجل تنفيذ بعض عمليات المداخيل والنفقات ذات طبيعة خاصة وفي ظروف استثنائية والتي لا يمكن إخضاعها لشكليات الالتزام، التصفية والأمر بالأداء.
ولمعالجة هذا الموضوع نقترح التصميم التالي:
المبحث الأول: شساعة المداخيل: الإحداث والتعيين
المبحث الثاني: تنظيم شساعة المداخيل ومراقبتها
المبحث الأول: شساعة المداخيل: الإحداث والتعيين
تعتبر شساعة المداخيل أحد أهم دعائم الإدارة الجبائية المحلية التي تعمل على تنفيد القوانين والتأكد من سلامة تطبيقها وذلك لأنها تحمي حقوق الجماعات الترابية وحقوق الملزمين، فكيف يتم إحداث شساعة المداخيل (المطلب الأول) وكيف يتم تعيين الشسيع وما هي أبرز مهامه وصلاحياته (المطلب الثاني).
المطلب الأول: إحداث شساعة المداخيل
يشير المرسوم المتعلق بسن نظام للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها[5] على أن:
” تحدث شساعات المداخيل بمقرر لوزير الداخلية أو الشخص المفوض من لدنه لهذا الغرض يتخذ باقتراح من الآمر بالصرف.
يتم طبق نفس الإجراءات اتخاذ مقررات لتعيين شسيع أو عدة شسيعين وكذا نوابهم وبتحديد اختصاصاتهم ومجالات تدخلهم مع الإشارة إلى طبيعة المداخيل التي يتم الترخيص بتحصيلها من طرف الشسيع أو الشسيعين، وفقا لمقررات إحداث شساعات المداخيل”[6].
لكن عمليا فإن الذي يحدثها هو الأمر بالصرف حيث تخضع لسلطته التقديرية لكونه الأقدر من الناحية العملية معرفة احتياجات الجماعة بحكم تواجده المستمر واطلاعه على حيثيات سير العمل وله دراية بأهمية إحداث شساعة المداخيل، وهو ما أشار إليه القانون المتعلق بسن نظام المحاسبة العمومية للجماعات ومؤسسات التعاون بين الجماعات[7] حيث نص في مادته 44 على أن:
“تحدث شساعة المداخيل بقرار للآمر للصرف”[8].
وعليه تبقى صلاحية إحداث شساعة المداخيل للأمر بالصرف لأنه هو الذي يرأس المجلس الجماعي وينفذ مداولاته ومقرراته.
لأن إحداث شساعة المداخيل الجماعية يأتي ضمن وضعية مالية واقتصادية معينة تهدف تعزيز المركز المالي للجماعة و تخفيف العبء على القابض المسئول على تنفيد العمليات المالية الجماعية و الأمين على أموالها وممتلكاتها، ولذلك فإن إحداث شساعة المداخيل جاء نتيجة وجود رسوم ومداخيل ذات طبيعة خاصة تتميز بضعف قيمتها و عدم استقرارها مما يجعلها عرضة للضياع بمجرد اختفاء الواقعة الموجبة لها، وهو ما يتطلب ضرورة جبايتها نقدا بطريقة سريعة ووسائل بسيطة تلائم طبيعتها الخاصة حتى لا يتم التلاعب فيها[9].
المطلب الثاني: تعيين الشسيع ومهامه
يتم تعيين شسيع لمؤسسة شساعة المداخيل من أجل الإشراف عليها وتنظيمها وتسييرها بما يتوافق من الغاية التي من أجلها تم خلقها، ويعتبر شسيع المداخيل موظفا جماعيا مكلفا بتسيير وكالة المداخيل، ولابد أن تتوفر في الشسيع عدة مواصفات أهمها أن يكون ملما بالتقنيات الجبائية المحلية، خصوصا ما يتعلق بالرسوم و الضرائب المحلية والقوانين التي تؤطرها، كما يجب أن يعمل على إحصاء الرسوم والضرائب واستخلاصها بما يتوافق مع القانون.
ولذلك فقد تم تحديد صلاحيات الشسيع حسب القوانين المعمول بها في الآتي[10]:
يتولى الشسيع القيام بعمليات الاستيفاء أو الأداء وفق الشروط المحددة بتعليمية مشتركة لوزير الداخلية والوزير المكلف بالمالية؛
يمكن لشسيع النفقات باقتراح من أمر الصرف فتح حساب للإيداع بالخزينة العامة للمملكة يخصص حصريا لتلقي تسبيقات الأموال من قبل المحاسب المكلف والمخصصة لأداء النفقات عن طريق الشساعة؛
يكلف شسيع المداخيل بموجب قرار مشترك للوزير المكلف بالمالية والوزير المعني، باستيفاء مداخيل لحساب الدولة، تحدد، وفق نفس الكيفيات، طبيعة هذه المداخيل.
وفي هذا الصدد جاءت دورية وزير الداخلية عدد 2/ق.م.م بتاريخ 3يناير 1984 تتعلق باقتراح وكلاء المداخيل الجماعيين من خلال أن يكون هناك متصرفين مساعدين من السلم 10 بالنسبة للبلديات، والسلم 5 فيما يتعلق بالجماعات القروية ومحررين من السلم الثامن[11].
فضلا على تحديد الاسم الكامل لشسيع المداخيل، وأيضا تعيين نائبه مع تبيان اختصاصاته ومجموع الأداءات المسموح له بقبضها المتضمنة في الميزانية وطريقة جبايتها مع تحديد المبلغ الأقصى للمبلغ المأذون لشسيع المداخيل بالاحتفاظ به في الصندوق، مع ضرورة الالتزام بالنزاهة والاستقامة.
كما يعمل الشسيع على إعداد الوثائق الإقرارية للملزمين المنصوص عليها في القانون رقم 47.06 بحيث جاء مجموعة من الرسوم الإقرارية كالرسم على محل بيع المشروبات، الشيء الذي فرض على شساعة المداخيل الجماعية، إعداد نماذج من الإقرارات حسب كل رسم من الرسوم المحلية تتضمن بيانات دقيقة و مضبوطة لتمكين الإدارة الجبائية المحلية من معرفة المادة الخاضعة للرسوم المحلية و بكل دقة و يبقى على الملزم صلاحية تعبئة الإقرار لتقوم شساعة المداخيل بتحديد مبلغ الرسم الواجب إستخلاصه.
ومن أجل ضمان حقوق الإدارة الجبائية تم التنصيص على أن الشسيع هو المسؤول عن جميع الأحوال التي في حوزته إلا في حالات إستثنائية، لهذا نصت المادة 43 من مرسوم 2017 على أنه تدفع بشكل فوري المداخيل المحصل عليها عن طريق الدفع التلقائي برسم الواجبات المستحقة نقدا أو الرسوم المصرح بها من لدن المحاسبين اللذين قاموا باستيفائها إلى الحاسب المكلف الذي يتعين عليه تنزيل المبلغ بمجرد تسلمه بميزانية الجماعة أو المجموعة المعينة .
كما يسهر شسيع المداخيل على موافاة القباضة بكل المداخيل التي سهر عليها على شكل قوائم شهرية، و كذا الجرد الشهري و الربع السنوي لمختلف الكنانيش، التواصيل، و رسوم الحالة المدنية، بالإضافة إلى سندات المداخيل المتهرب من أدائها على اعتبار أن القابض هو المكلف بمراسلة الملزمين بأداء
الرسوم و الواجبات المحلية.
المبحث الثاني: تنظيم شساعة المداخيل والمراقبة عليها
بالرجوع إلى الفصل 19 من المرسوم الملكي رقم 66-330 بتاريخ 10 محرم 1387 هـ الموافق 21/ 4/ 1967 ميلادية، نجده يمنح إمكانية اللجوء إلى شساعة النفقات والمداخيل بقوله ” يمكن أن تسند إلى القباض والمكلفين بالأداء المفوضين مهمة القيام لحساب المحاسبين العموميين بعمليات القبض أو الأداء طبق الشروط المحددة في تعليمات لوزير المالية. ويعين هؤلاء القباض والمكلفون بالأداء بموجب قرار مشترك لوزير المالية والوزير المعني بالأمر”، وهو ما يدل على أن تنظيم شساعة المداخيل يرجع في كثير من حيثياته إلى تعليمات وزير المالية.
المطلب الأول: تنظيمها
إن تنظيم شساعة المداخيل يخضع لكثير من الحيثيات أهمها حجم ومستوى الجماعة وإمكانياتها المادية والبشرية وحجم نشاطها والمداخيل المستخلصة منها وكذلك مدى قدرة الوكيل التنظيمية وقدرته على تدبير المداخيل المستخلصة[12].
ويتكلف الشسيع بتحصيل حقوق الجماعة فيما يتكلف مكتب التحصيل في تحضير سندات المداخيل بعد أن تتم عملية الإحصاء لمختلف الرسوم المحلية المستخلصة من طرف المصلحة خصوصا مكتب الوعاء الذي يعتمد على المعلومات التي تأتيه من طرف مختلف المصالح الإدارية و التقنية بالجماعة.
وتقوم شساعة المداخيل بتحصيل جميع الرسوم و الحقوق و الواجبات المستحقة لفائدة الجماعة الترابية طبقا للقوانين المعمول بها في تحصيل الجبايات المحلية، كما أنها تتخذ كافة التدابير لحماية حقوق الجماعة كما هي مبينة في التعليمات المشتركة لوزير الداخلية و الوزير المكلف بالمالية؛ لأن الشسيع هو المسؤول عن جميع الأحوال التي في حوزته إلا في حالات استثنائية، حددتها المادة 43 من مرسوم 2017 على أنه تدفع بشكل فوري المداخيل المحصل عليها عن طريق الدفع التلقائي برسم الواجبات المستحقة نقدا أو الرسوم المصرح بها من لدن المحاسبين اللذين قاموا باستيفائها إلى الحاسب المكلف الذي يتعين عليه تنزيل المبلغ بمجرد تسلمه بميزانية الجماعة.
وعلى العموم تقوم شساعة المداخيل بما يلي[13]:
- تحصيل الرسوم المتعلقة بسوق الجملة والمجزرة البلدية وتسجيل البيوعات.
- السهر على حسن سر المحجز البلدي .
- تحصيل الرسوم المتعلقة بمحل بيع المشروبات، والمؤسسات السياحية وشغل الملك الجماعي.
- تحصيل الرسوم المتعلقة بعمليات البناء والتجزئات والأراضي العارية والمحجز.
المطلب الثاني: مراقبة شساعة المداخيل
تمارس المراقبة على الشسيع من طرف المجالس الجهوية للحسابات والمفتشية العامة للمالية والمفتشية العامة للإدارة الترابية كما يمارس الرؤساء التسلسليون للشسيع مراقبة على أعماله[14]، بالإضافة إلى المراقبة المفاجئة التي يقوم بها الخازن المكلف بالأداء، أي بدون سابق إعلام، وذلك، كلما رأى أنه من المناسب عملها أو بطلب من الآمر بالصرف، ويتم ذلك في مكتب شسيع المداخيل وفي مراكز نوابه، حيث تجرى عملية التدقيق في العمليات المحاسبية للتأكد من مدى مطابقة المبالغ المسجلة مع المحتفظ بها في الصندوق الحديدي؛ ثم تكون عملية جرد التذاكر والقيم الأخرى ودفاتر المخالصات؛ كذلك يقوم بتقييم سير الشساعة ومردوديتها. ويتعين إجراء التدقيق والجرد مرة كل سنة على الأقل، كما يجوز للخازن المكلف بالأداء أن يكلف المحصل الجماعي بأن يقوم لحسابه بالتدقيق المذكور؛ ويلزم شسيع المداخيل بتقديم جميع الوثائق أو القيم المطلوبة عند إجراء كل تدقيق.
كما يمكن للخازن المكلف بالأداء أن يعين، وتحت مسؤوليته، من يراقب أعمال الشسيع من بين الموظفين الذين تتوفر فيهم المؤهلات والكفاءات المطلوبة؛ بالإضافة الى المراقبة التي يجريها الامر بالصرف والاشخاص المكلفين بذلك، فإن الشسيع يخضع بطبيعة الحال إلى مراقبة الأجهزة الأخرى المؤهلة قانونا لمباشرتها.
وخلاصة القول، فلاشك أن شساعة المداخيل تبقى أحد الركائز الرئيسية للجبايات المحلية سواء من حيث تحصيلها والسهر على تنفيذ كل العمليات المتعلقة بها، وبالتالي لها من الأهمية الشيء الكثير في المالية المحلية لذلك، عمل المشرع على إحاطتها بالعديد من النصوص القانونية حرصا منه على حسن تدبيرها من أجل الرقي بالفعل الترابي خصوصا في الجانب المالي منه، فالشساعة تبقى أحد الوسائل الفعالة لما تتيحه من تدبير مرن تلجأ إليه المؤسسات العمومية من أجل تنفيذ بعض عمليات المداخيل والنفقات ذات طبيعة خاصة وفي ظروف استثنائية والتي لا يمكن إخضاعها لشكليات الالتزام والتصفية والأمر بالأداء تسهيلا من المشرع لأداء هذه الوظيفة على أكمل وجه رغم ما تواجه الممارسة العملية من تحديات وما أبان عليه الواقع الذي تعيشه أغلب الجماعات الترابية من تردي وسوء تصرف في المداخيل وغياب في ترشيد النفقات.
[1] ظهير شريف رقم 1.11.91 صادر في 27 من شعبان 1432 (29 يوليوز 2011) بتنفيذ نص الدستور، الجريدة الرسمية عدد 5964 مكرر- 28 شعبان 1432 (30 يوليوز 2011).
[2] القانون رقم 06.47 المتعلق بجبايات الجماعات المحلية، الصادر بتنفيذ الظهير الشريف رقم 195.07.01 الصادر في 19 من ذي القعدة 1428 (30 نونبر 2007).
[3] ظهير شريف رقم 1.07.195 صادر في 19 من ذي القعدة 1428 (30 نوفمبر 2007) بتنفيذ القانون رقم 47.06 المتعلق بجبايات الجماعات المحلية، جريدة رسمية عدد 5583 22 ذو القعدة 1428 ( 03/12/2007)
[4] ظهير شريف رقم 1.89.187 صادر في 21 من ربيع الآخر 1410 ( 21 نوفمبر 1989) بتنفيذ القانون رقم 30.89 يحدد بموجبه نظام للضرائب المستحقة للجماعات المحلية وهيئاتها، الجريدة الرسمية عدد 4023 بتاريخ 06/12/1989 الصفحة 1573
[5] مرسوم رقم 2.09.441 صادر في 17 من محرم 1431 (3 يناير 2010) بسن نظام للمحاسبة العمومية للجماعات المحلية ومجموعاتها، الجريدة الرسمية عدد 5811 الصادرة بتاريخ 23 صفر 1431 (8 فبراير 2010).
[6] المادة 44، نفس المرجع السابق.
[7] مرسوم رقم 2.17.451 الصادر في 23 نونبر 2017 بسن نظام المحاسبة العمومية للجماعات و مؤسسات التعاون بين الجماعات، الجريدة الرسمية عدد 6626، 11 ربيع الأول 1439 (30 نونبر 2017).
[8] المادة 44، نفس المرجع السابق.
[9] محمد المودن، تأهيل شساعة المداخيل الجماعية مدخل لتطوير الإدارة الجبائية المحلية، مجلة القانون المغربي، العدد 33، سنة 2016، ص46
[10] المادة 19 من مرسوم رقم 2.17.449 صادر في 4 ربيع الأول 1439 ( 23 نوفمبر 2017) بسن نظام المحاسبة العمومية للجهات ومجموعاتها، الجريدة الرسمية عدد 6626 في 11 ربيع الأول 1439 ( 30 نوفمبر 2017)
[11] يوسف شهيب، تدبير الجبايات الترابية بين مطلب المردودية وضمان حقوق الخاضع للضريبة، دراسة سوسيوقانونية في ضوء القانون المغربي والمقارن، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه والعلوم السياسية، جامعة محمد الخامس، كلية الحقوق سلا، 2015-2016، ص55
[12] سناء حمرالراس، التدبير المالي الترابي بين إكراهات الواقع ومتطلبات الحكامة، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه والعلوم السياسية، جامعة محمد الخامس، كلية الحقوق سلا، 2017-2016، ص72
[13] https://communekhenifra.ma/%D9%82%D8%B3%D9%85-
[14] المادة 159 من مرسوم رقم 2.17.451 الصادر في 4 من ربيع الأول 1439 ( 23 نونبر2017)، بسن نظام المحاسبة العمومية للجماعات ومؤسسات التعاون بين الجماعات، الجريدة الرسمية عدد 6686 ، 11 ربع الأول 1439 ( ، 30 نونبر 2017 )، ص6787