المنتخب الجماعي بين البحث عن تحسين الحقوق وتحديد الواجبات -دراسة سوسيوقانونية–
الزهرة مني
zahramanni@gmail.com
طالبة باحثة في سلك الدكتوراه. جامعة الحسن الأول، كلية الحقوق سطات.
يعتبر العنصر البشري هو الأساس في العملية الإدارية فيقصد به مختلف الموظفين والأعوان والمنتخبين الذين يسهرون على سير مختلف المصالح الادارية للجماعة الترابية، والعنصر البشري السياسي يقصد به المستشارون الجماعيون الذين يستمدون شرعية انتدابهم من الأمة مباشرة عبر اسلوب الانتخاب، وسنركز في هذا السياق على هذا الصنف الاخير. نظرا للدور المركزي الذي يلعبه المستشار الجماعي، من خلال مساهمته في مختلف مراحل صنع القرار المحلي عبر مناقشتها وتصويت عليها، ومراقبتها، وتقييما لها.[1]
كما تكرس ذلك من خلال دستور المملكة لسنة 2011 بحيث خصص المشرع الباب التاسع للجهات والجماعات الترابية ويتكون هدا الباب من 11 فصل مما يعكس اهمية الجماعات الترابية داخل المنظومة المؤسساتية، وللأهمية التي يكتسيه المنتخب داخل الجماعات الترابية فحسب الفصل 139 ” تضع مجالس الجهات والجماعات الترابية الاخرى، اليات تشاركية للحوار والتشاور…” وهذه الوضعية الجديدة للمنتخب المكرسة بالقانون يمكن أن نرصدها من خلال تحسين نظام المنتخب، وهذه الوضعية الجديدة المحسنة تدفع الى وجوب تأهيل المنتخب ليتأقلم مع صلاحياته.
الفقرة الأولى: تحسين نظام المنتخبين.
لقد اثار المشرع من خلال القانون رقم 78.00 والذي يتعلق بالميثاق الجماعي كما تم تغيره وتتميمه بموجب القانون رقم 17.08 وذلك من خلال الباب الثالث، النظام الاساسي للمنتخب من المادة 16 الى المادة 34. ويحتمل النظام الاساسي المنتخب الجماعي ، والانظمة الاساسية عموما تعريفين احدهما ضيق والاخر اشمل ، فأما المعنى الاول يقصد به مجموعة من القواعد المنظمة للمنتخبين الجماعيين داخل الجماعات المحلية والتي يكون مصدرها القانون، اما المعنى الثاني فيشير الى مجموع القواعد المنظمة للمنتخبين الجماعيين داخل الجماعات مهما كان مصدرها وطبيعتها القانونية .إذن يمكن وضع الانظمة الاساسية ، عن طريق القانون بوضع المبادئ العامة للحقوق والواجبات على ان تتكلف المجالس المحلية بوضع التفاصيل بشرط ان يكون القانون قد احيل عليها، وان تخضع لمصادقة سلطات الوصاية، مما يضمن نوع من المساواة بين جميع المنتخبين من خلال توحيد المرجعية القانونية.[2]
ويتضمن هذا النظام أحد أبرز الصلاحيات التي ترمي تحسين وضعية المنتخب الجماعي ورفع كل غموض يكتنف ممارسته لمسؤولياته، وكذلك من خلال تحديد واجباته وحقوقه بدقه ويظل الهدف الرئيسي من هذه الاصلاحات هو تحفيزه وبالتالي شراكة في انجاح التدبير الإداري والمالي المحلي. وذلك عبر محورين الاول ندرس فيه حقوقه والثاني واجباته مع النظام التأديبي له.
اولا: حقوق المنتخب الجماعي:
حاول المشرع من خلال القانون 17.08 رفع كل اشكال الغموض حول وضعية المنتخب من خلال ممارسته لمسؤولياته، التي طرحها القانون القديم وذلك لتجاوز جميع الاشكالات والتي تكمن في عدم وضوح او حتى تجاهل مجموعة من النقاط بالنسبة لحقوق المنتخب.
فإذ نجد ان المادة 41 من قانون الوظيفة العمومية لسنة 1958[3] وكما تم تعديله وتتميمه بنص يجوز اعطاء رخص استثنائية او الاذن بالتغيب مع التمتع بكامل الأجر دون ان يدخل ذلك في حساب الرخص الاعتيادية: وهي مادة للموظفين المكلفين بنيابة عمومية طيلة الدورات التي تعقدها المجالس المنتمون اليها إذا كانت النيابة المنوطة بهم لا تسمح بجعلهم في وضعية الالحاق لماهيتها او لمدتها.
كانت مغيبة في القانون القديم مما يفتح المجال امام الاجتهاد أكثر من تحكيم النص القانوني، ولكن مع القانون الجديد أصبح نوع من الانسجام ان لم نقل تناغم، فالمادة 16 من القانون 17.08 تنص على ان موظفو واعوان الدولة والجماعات المحلية والمؤسسات العملية الذين يزاولون انتدابا عموميا. جماعيا، برخص استثنائية او إذن بالتغيب مع الاحتفاظ بكامل المرتب دون ان تدخل ذلك في حساب الرخص الاعتيادية، في حدود المدة الفعلية لدوارت المجالس واللجان الدائمة المنتميين لها. وهنا كان المشرع واضح وهي نقطة تسجل له فهو فضلا عن انه اعطى للمنتخب حق التغيب دون احتساب ذلك في نطاق الرخص الاعتيادية الا انه رهنها بالتغيب في دورات المجالس واللجان الدائمة المنتمين اليها. مما يضع حد لتسيب في التغيب بدريعة الانتداب وتبقى الاشكالية المطروحة هي تحديد الية لكي تستطيع الادارة الموظفة معرفة جداول الدوارات واشغال اللجان مما يحد من فعالية هذه المادة.
كما حدد المشرع في نفس المادة اي المادة 16 ان الموظفين والاعوان، والذين انتخبوا رؤساء المجالس الجماعية او رؤساء مجالس المقاطعات او رؤساء المجموعات الجماعات والذين يلتزمون بالتفرغ التام لممارسة مهام رئاسة المجلس، الاستفادة من نظام الوضع رهن الاشارة بطلب منهم.
وبالتالي يكون رئيس المجلس في حالة وضعه رهن الاشارة في مدلول هذه المادة، عندما يظل تابعا لإطاره بإدارته داخل ادارة عمومية او جماعة محلية او مؤسسة عامة ويشغل بها منصبا ماليا، ويظل محتفظا بحقوقه في الاجرة والترقية والتقاعد، ويمارس في الان نفسه مهام رئيس المجلس الجماعي او مجموعته بتفرغ تام، تنتهي هذه الحالة إما بطلب من المعني بالأمر او بحكم القانون بانتهاء مدة انتداب المجلس او في حالة حله او لانقطاع الرئيس من مزاولة مهامه لاحد الاسباب المنصوص عليه قانونا[4].
اما بالنسبة لمستخدمي القطاع الخاص فقد فرض المشرع على المشغلين ان يمنحوا المأجورين العاملين في مقاولاتهم والذين هم اعضاء في المجلس الجماعي رخص التغيب للمشاركة في الجلسات العامة للمجلس او اللجان الدائمة التابعة له في حدود المدة الفعلية لهذه الاجتماعات.
كما ان المشرع كان واضح وجازم بحيث اعتبر ان كل فسخ لعقدة العمل على اساس التغيب المجاز لها حسب المادة 17 من الميثاق نجم عنه اداء تعويضات عن الضرر لفائدة المأجورين. لكن ما يعاب على المشرع انه نص على ان الرخصة داخل المقاولات الخاصة لا تكون مدفوعة الأجر مما يطرح اشكالية حقيقية وهي كيف للأجير منتخب ان يستطيع ان يكون محايد في اشغاله مع المبالغ الهزيلة المنصوص عليه قانونا للمنتخبين في المجالس الجماعية.
كما ان المشرع كان واضح بالتنصيص على ان الاضرار الناجمة عن الحوادث التي تطرأ لأعضاء المجالس الجماعية بمناسبة انعقاد الدورات او اجتماعات التي هم اعضاء فيها او اثناء قيامهم بمهام لفائدة الجماعة.[5] لكن الملاحظ ان المشرع لم يحدد صراحة الاجراءات الواجب اتخادها لتأمين المنتخب الجماعي، غير انه يمكن للمجالس الجماعية ابرام عقود تأمين جماعية، مع الشركات التأمين ووفق مقتضيات مقرر الوزير الاول رقم 3.56.99 الصادر في 13يوليوز1999 بشأن تطبيق المادة 5 من المرسوم رقم 2.98.482 الصادر في 30 دجنبر 1998 بتحديد شروط واشكال ابرام صفقات الدولة. وحرسا من المشرع على سياسة القرب للمنتخبين من اجل رفع المردودية اتاح للموظفين واعوان الدولة او الجماعات المحلية او المؤسسات العامة الذين تم انتخابهم رؤساء للمجالس الجماعية، ان يحظوا بالأسبقية او بالتسهيلات اللازمة لانتقالهم قرب مقر جماعتهم دون الاضرار بالمرفق العام وحسب ضرورة المصلحة.
ثانيا: واجبات المنتخب الجماعي.
بالنسبة لواجبات المنتخب الجماعي فان القانون 17.08 المعدل والمتمم للقانون 78.00. قد اورد العديد من الشروط والالتزامات والتي يجب احترامها من قبل المنتخب الجماعي، وإلا عرض نفسه للمساءلة القانونية وللعقوبات المضمنة في القانون المشار اليه اعلاه مما يبين ان المشرع أخذ في تكريس المخالفة المقرونة بالجزاء وهو ما كان مغيب في ميثاق 1976 والذي تضمن مجموعة من المخالفات دون رهنها بعقوبة مما يدخلنا في حيز الاجتهاد، ومن بين اهم هذه الالتزامات نجد انه بعد انتخاب العضو الجماعي، فهو ملزم بالإسهام حسب المقاربة الجدية في العمل الجماعي، وبالتالي فكل عضو في المجلس تهاون او تقاعس في اداء مهامه يوجه عقوبة تصل الى حد الاقالة وهنا يحدد المشرع هذا التقاعس في كل عضو من المجلس الجماعي لم يلب الاستدعاء لحضور ثلاث دورات متتالية دون سبب يقبله المجلس. أو امتنع دون عذر مقبول عن القيام بإحدى المهام المنوطة به بموجب النصوص المعمول بها. يمكن أن يعلن بعد السماح له بتقديم إيضاحات عن إقالته بموجب قرار معلل ينشر في الجريدة الرسمية يصدره وزير الداخلية بالنسبة للجماعات الحضري والوالي أو العامل بالنسبة للجماعات القروية.
ويوجه رئيس المجلس الجماعي أو السلطة الإدارية المحلية الطلب الرامي إلى إقالة العضو المعني بالأمر مشفوعا برأي معلل للمجلس المذكور وحسب الحالة برأي رئيس المجلس أو السلطة الإدارية المحلية إلى الوالي أو العامل باتخاذ قرار من شأنه أو إحالته على وزير الداخلية.[6]
ان الهدف من هذه المادة هو بعث بروح الانضباط والمسؤولية المقرونة بجزاء، وفي حالة امتناع المنتخب عن القيام بأحد مهامه تطرح اشكالية على اعتبار ان مهام العضو الجماعي لم تحدد بدقة، فالميثاق الجماعي الجديد حصر مزاولة المهام التنفيذية في الرئيس ونوابه، ذلك اننا لا نصادف أي تحديد دقيق لمهام المنتخب الجماعي باستثناء ما ورد بالنظام الداخلي للمجلس الجماعي الذي يخول للمنتخب الجماعي حضور اللجان ومناقشة المواضيع المرتبطة بها، بالإضافة الى المهام التداولية اثناء دورات المجلس.
وتأكيدًا لمبدأ الشفافية والتزامًا بفرض احترام اخلاقيات المرفق العام فقد كان القانون واضح باعتبار ان كل عضو من المجلس الجماعي تثبت مسؤوليته في ارتكاب أعمال أو أفعال مخالفة للقانون ولأخلاقيات المرفق العام يمكن بعد استدعائه للإدلاء بإيضاحات كتابية حول الأعمال المنسوبة إليه توقيفه لمدة لا تتجاوز شهرا واحدا بقرار معلل لوزير الداخلية أو عزله بمرسوم معلل يتم نشرهما بالجريدة الرسمية[7] .
كما قام المشرع بتتميم المادة 21و20 عبر المادة 22 من خلال منع كل عضو من ربط مصالح خاصة مع الجماعة التي هو عضو فيها أو أن يبرم معها أعمالا أو عقودا للكراء أو الاقتناء أو التبادل أو كل معاملة أخرى تهم أملاك الجماعة أو أن يبرم معها صفقات للأشغال أو التوريدات أو الخدمات أو عقود الامتياز أو الوكالة أو أي شكل آخر من أشكال تدبير المرافق العمومية الجماعية سواء بصفة شخصية أو بصفته مساهما أو وكيلا عن غيره أو لفائدة زوجه أو أصوله أو فروعه المباشرين. كما منع كل عضو من المجلس الجماعي أن يزاول خارج دوره التداولي داخل المجلس أو اللجان التابعة إليها المهام الإدارية للجماعة أو أن يوقع على الوثائق الإدارية أو يدير أو يتدخل في تدبير المصالح الجماعية واستثنى الرئيس والنواب.
من خلال الاجراءات السالفة الذكر يتضح لنا بان المشرع حرص في إطار التصور الجديد على تضمين الميثاق الجماعي مجموعة من المقتضيات، التي تضمن الانضباط وتحمل المسؤولية من طرف المنتخب بهدف تحقيق السير الجيد للمجلس.[8]
الفقرة الثانية: تكوين المنتخب الجماعي.
لم يحضر عامل تكوين وتأهيل المنتخب الجماعي من خلال قانون 17،08 إلا من خلال جزيئة بسيطة داخل المادة 43 حيث جاء فيها بأن المجلس الجماعي يمارس داخل النفوذ الترابي للجماعة الاختصاصات التي يمكن أن تنقلها إليه الدولة وعدد مجموعة من المجالات من ضمنها تكوين الموظفين والمنتخبين الجماعيين وبالتالي لم يكن حضور عامل التكوين بالثقل اللازم لجبر الوضع الذي كان ولازال من:
- غياب إطار قانوني قائم الذات لتكوين المنتخب الجماعي.
- غياب مؤسسات متخصصة في تكوين المنتخب الجماعي.
- تواضع المجهودات المبذولة في مجال تكوين و تأطير المنتخب الجماعي على الصعيد القروي و الحضري..
فيبقى عاملي التكوين والتأطير أساسيين في الأخذ بأسباب التنمية المحلية، فقد أثبتت البحوث والدراسات الميدانية في المجال بان سوء التدبير الذي تعاني منه أغلب المجالس الجماعية خاصة القروية لا يرجع فقط إلى عوامل أخلاقية مرتبطة بالتحايل والتلاعب بالمال العام، وإنما كذلك إلى الجهل الذي يعاني منه القائمون المباشرون على تدبير هذه المجالس الجماعية، فإذا كانت أغلب المجالس تشكو من تعسفات سلطة الوصاية عليها، فكيف يمكن لها مراقبة حدود اختصاص هذه الأخيرة وهي تجهل الإطار القانوني الذي ينظم العلاقات بينهما؟
فهذا الجهل بالإطار القانوني المنظم للاختصاص يجعل أعضاء هذه المجالس مشلولين ولا يستطيعون الحركة إلا بعد استشارة الجهات الوصاية عليهم، فالواقع يثبت بأن مجموعة من المجالس الجماعية خاصة القروية يتحكم في تدبير كل شؤونها رجال السلطة المركزية. ومع هذا المعطى ظهرت أصوات تطالب بوضع قوانين تنص على تحديد شروط موضوعية في مستوى التكوين المطلوب في المنتخب الجماعي، لكن لا يمكن من ناحية العدالة القانونية إقصاء المواطنين الذين ليس لهم الحد الأدنى من التكوين في تدبير المجالس الجماعية، ومن أجل تحصين استقلالهم اتجاه سلطة الوصاية، فالحل يكمن في أسلوب التكوين المستمر من أجل تنمية وتطوير قدراتهم بما يحقق استقلال فعلهم وعملهم[9]. وهو أمر جد مطلوب من أجل رهن المحاسبة بالمسؤولية.
وعلى هدا الاساس اقرت مجموعة من المناظرات الوطنية على ضرورة التنصيص على مبدا التكوين المنتخبين الجماعيين، نظرا لضعف درايتهم بتسيير امور الجماعة ولعل اهم التوصيات تلك الصادرة عن المناظرة الوطنية السادسة المنعقدة سنة 1994 بتطوان تحت شعار الاعلام والتكوين، والتي خلصت الى التوصيات التالية.
- الاسراع بإحداث المعهد العالي لتكوين المنتخبين والموظفين على الصعيد الوطني، مع خلق مراكز جهوية واقليمية للتكوين.
- خلق جهاز متخصص في تقديم الاستشارة المتنوعة للمنتخبين المحليين.
- تنظيم مناظرات وطنية سنوية ولقاءات دورية على المستوى الاقليمي لضمان الاتصال والاعلام بين المنتخبين.
- خلق مناظرات مصغرة على مستوى الجماعات المحلية.
- عقد ندوات ودورات تكوينية للمستشارين الجماعيين.
وتأسيسا على ما سبق، لابد من وضع استراتيجية محكمة في هذا المجال من قبل جميع الفاعلين في حقل الجماعي، مع رصد اعتمادات مالية كافية بميزانية الجماعة خاصة بالتكوين والتكوين المستمر للمستشارين الجماعيين[10].
[1] د محمد الغالي. مقاربة الميثاق الجماعي 78.00 للتنمية، مقال منشور على المدونة الالكترونية “منتديات التنمية دائما” على الرابط: http://dimatanmia.assoc.co/t43-topic وقت الاطلاع: الجمعة الثاني من يناير 2015 على الساعة 12:05 غرينتش.
[2] د. كريم لحرش – الميثاق الجماعي الجديد بالمغرب – دراسة قانونية – سلسلة اللامركزية والادارة المحلية الطبعة الثانية 2010 ص 17- 18
[3] يتعلق الامر بتنفيذ القانون رقم 50.05 بتغيير وتتميم الظهير الشريف رقم 1.58.008 الصادر في 4 شعبان 1377. (24 فبراير 1958) بمثابة النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية.
[4] المادة 16 من الميثاق الجماعي الظهير الشريف رقم 1.08.153 الصادر في 22 صفر 1430(18 فبراير 2009) بتنفيذ القانون رقم 08/17 القاضي بتغيير وتتميم القانون رقم 00/78، جريدة الرسمية، عدد 5711، 23 فبراير 2009.
[5] المادة 18 من الميثاق الجماعي الصادر بالقانون 17.08 المعدل والمتمم للقانون 78.00. مرجع سابق
[6] المادة 20 من الميثاق الجماعي الصادر بالقانون 17.08 المعدل والمتمم للقانون 78.00. مرجع سابق.
[7] المادة 21 من الميثاق الجماعي الصادر بالقانون 17.08 المعدل والمتمم للقانون 78.00، مرجع سابق
[8] مليكة وكاس–الحكامة المحلية على ضوء الميثاق الجماعي الجديد 78,00 –رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة، جامعة الحسن الثاني عين الشق كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية الدار البيضاء السنة الجامعية 2003 2004 ص32
[9] د محمد الغالي. مقاربة الميثاق الجماعي 78.00 للتنمية مرجع سابق.
[10] دوم عصام حكامة تدبير المجلس الجماعي الدار البيضاء كنموذج. رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام جامعة الحسن الاول – المحمدية سنة 2009 ص76،77.