المنازعات الخاصة بالعقود الإدارية
“دراسة في القانون الليبي”
للباحث: منير الشيباني
المنازعات الخاصة بالعقود الإدارية
“دراسة في الفانون الليبي”
ثأرالكثير من الجدل حول الطبيعة القانونية للعقود التي تبرمها الدولة مع الغير،وقد دار هذا النقاشبين قدسية الالتزامات التعاقدية وبين امتيازات الدولة التشريعية والإدارية التي تمارس من خلال أجهزتها لتحقيق المصلحة العامة.
ولاشك أن العقدالإداري ناتج عن توافق إرادتين على إنشاء الالتزام شانه شأن عقود القانون الخاص وفى هذا المعنى يتضح أن العناصر الأساسية في كلا العقدين واحدة، فيجب أن يتوافر الرضا ويجب أن يكون صحيحاً وصادراً من الجهة الإدارية المختصة، وسليماً من العيوب،إلا فيما يتعلق بالأهلية فأحكامها في العقد الإداري ليست كماهى عليه في العقد المدني لاختلاف أهلية الإدارة عن أهلية الشخص الطبيعى في الحكم.[1]
كمايتميز العقد الإداري في أن الإدارة تكون دائماً طرفاً فيه، وأن تكوينه وإن كان يتم بتوافق إرادتين لايكون بمجرد إفصاح فرد معين من أعضاء السلطة الإدارية عن أرادته وإنما يتكون من عدة أعمال قانونية، يشترك فيها أكثر من عضو من أعضاء السلطة الإدارية، لأن الاختصاصات الإدارية لاترتكز في يد واحدة.
تعريف العقد الإداري
اختلف القضاء والفقة في وضع تعريف محدد للعقد الإداري، وقد حاول المشرع الليبي حسم هذا الخلاف بتحديد المبادئ الرئيسية للعقود الإدارية.
وفي ذلك نجد المادة 4 من قانون القضاء الإداري رقم 88 لسنة 1971، نصت على أنه: “تفصل دائرة القضاء الإداري في المنازعات الخاصة بالعقود الالتزام والأشغال العامة والتوريد”.
فالعقد الإداري هو العقد الذي يبرمه شخص معنوي عام بقصد إدارة مرفق عام أوتسييره، والذي تظهر فيه نية الأخذ بأحكام القانون العام وذلك بتضمينه العقد شروطاً استثنائية غير مألوفة في مجال القانون الخاص أوالسماح للمتعاقد مع الإدارة، بالاشتراك مباشرة في تسيير المرفق العام[2].
معيار العقد الإداري الخاضع لاختصاص القضاء الإداري
إن المشرع الليبي بتحديده لاختصاص دوائر القضاء الإداري في عقود الالتزام والأشغال العامة والتوريد، على عكس مافعل المشرع الفرنسي والمصري اللذان عهدا إلى القضاء الإداري باختصاص عام في كافة العقود الإدارية، يكون قد أعفى هذه الدوائر من عناء البحث عن معيار للعقد الإداري الخاضع لاختصاصها، وعلى الأساس تقول دائرة القضاء الإداري بمحكمة استئناف طرابلس في الدعوى رقم 24 لسنة 72 م بجلسة 20/8/1973م “حيت إن العقود الإدارية التي تختص بها دوائر القضاء الإداري قد حددها المشرع في المادة 4 من قانون 88 لسنة 1971م في شأن القضاء الإداري وحصرها في ثلاثة عقود هي عقد الالتزام وعقد الأشغال العامة، وعقد التوريد، ومن ثم فإن أي عقد آخر ولو توافرت فيه مقومات العقد الإداري يخرج عن اختصاص هذه الدوائر”.
غير أن القضاء الإداري الليبي نظراً لتأثره الشديد بالقضاء الإداري المصري قد لجأ في كثير من الأحيان إلى تبني بعض اتجاهاته في مجال تحديد معيار العقد الإداري داخل نطاق العقود الثلاثة التي نص عليها المشرع، ففي مصر يتمتع القضاء الإداري باختصاص عام وشامل لكافة العقود الإدارية،وبالتالي اضطر القضاء الإداري في هذه الدول إلى البحث عن معايير معينة لتحديد العقود الإدارية التي يختص بها، فاشترط أن يكون أحد أطراف العقد على الأقل شخصاً إدارياً عاماً وأن يكون العقد متعلقاً بتسيير مرفق عام وأن يتضمن شروطاً استثنائية غير مألوفة في مجال العقود المدنية.
وعليه، يمكن القول أن دوائر القضاء الإداري قد التزمت بدورها بهذه المعايير في تحديدها لاختصاصاتها في مجال العقود الإدارية المشار إليها أعلاه.
وهو ماأكدته المحكمة العليا،حيث ميزت بين أنواع العقود التي تبرمها الإدارة والتي لاتخضع جميعها لنظام قانوني واحد. إذ هناك عقود الإدارة التي تضم كل العقود التي تكون الإدارة طرفاً فيها أيا كان القانون الذي يحكمها؛أي القانون العام أو الخاص،وهناك العقود الإدارية التي تكون الإدارة طرفاً فيها وتخضع للقانون الإداري والقضاء الإداري، وهذه العقود يشترط فيها أن تتوافر الشروط التالية[3]:
أ- أن يكون أحد أطراف العقد شخصاً إدارياً.
ب- أن يتعلق العقد بتنظيم مرفق عام أو استغلاله أو تسييره.
ج- أن تكون قد قررت إخضاع العقد للقانون العام بتضمينه شروطاً استثنائية لا مثيل لها في عقود الإدارة الأخرى التي تخضع للقانون الخاص.
وتجدر الإشاره، إلى أن المشرع الليبي بالرغم نصه صراحة على العقود الإدارية التي ينعقد بشأنها اختصاص القضاء الإداري،ممايجعل هذه العقود إدارية بنص القانون، فإن المحكمة العليا – كما يبدو من استعراض قرارتها واتجاهاتها – أردت أن لاتحصر اختصاصاتها بالحدود التي نص عليها التشريع،أي في نطاق العقود الإدارية المسماة، خيث بسطت ولايتها على عقود أخرى هي أدارية بطبيعتها ومقاربة في أحكامها للعقود المعتبرة إدارية بنص القانون.
نطاق اختصاص دوائر القضاء الإداري في منازعات العقود الإدارية
تولى المشرع الليبي تنظيم الأحكام العامة الخاصة بالعقود الإدارية والمنازعات المتعلقة بها خلال فترتين زمنييتين بدأت أولاهما مند العام 1953 حيث أنشئت المحكمة العليا والتي أوكلت إلى دائرة القضاء الإداري بها مهمة الاختصاص بنظر المنازعات المتعلقة بالعقود الإدارية حيث جاء في المادة 24 من قانون إنشاء المحكمة العليا مانصه ” تفصل محكمة القضاء الإداري في المنازعات الخاصة بعقود الامتيازات،وعقود الالتزام،وعقود الأشغال العامة،وعقود التوريد التي تنشأ بين الحكومة والطرف الآخر من العقد، إلا إذا نص العقد أو القانون على خلاف ذلك.”
والمحكمة العليا تعتبر محكمة أول وأخر درجة، غير أن هذا الاختصاص لم يكن مقتصراً عليها وحدها ، حيث كان بإمكان المتعاقد مع الإدارة أن يسلك بدعواه طريق القضاء العادي، وهذا الاختصاص المشترك أنتقده الفقه لماقد يترتب عليه من اختلاف في تأصيل الأحكام وإمكانية التعارض بينهما، فضلا عن تحديده للعقود الإدارية التي تخضع للقضاء الإداري واستمر الوضع حتى صدور القانون رقم 88 لسنة 1971 الذي بموجبه نقلت اختصاصات الدائرة الإدارية بالمحكمة العليا إلى مجموعة الدوائر الإدارية التي أنشاها القانون بكل محكمة من محاكم الاستئناف المدنية،مستهدفاً بذلك تقريب العدالة من المواطنيين من ناحية مع الإبقاء على دائرة القضاء الإدارى بالمحكمة العليا كدرجة ثانية وأخيرة يطعن أمامها في الأحكام الصادرة عن الدوائر الإدارية بمحاكم الاستئناف، ومستبعداً في ذات الوقت اختصاص أية جهة أخرى بالعقود الإداية غير الدوائر الإدارية بمحاكم الاستئناف المدنية تفادياً احدوث أي تعارض أوتناقض في الأحكام بين جهتى القضاء الإداري والمدني فيما يخص العقود الإدارية،ممايعني أن المشرع الليبي قد منح دوائر القضاء الإداري اختصاصاً مانعاً فيما يخص منازعا تالعقود الإدارية، ملغياً بذلك نص الفقر الأخيرة من المادة 24 من قانون المحكمة العليا التي نصت على أنه:”…….إلا إذا نص العقد أو القانون على خلاف ذلك”
وقد أجمل الفقهاء[4] الأسباب الداعية إلى جعل المشرع الليبي يمنح الاختصاص المانع لدوائر القضاء الإداري فيما يخص منازعات العقود الإدارية في القانون 88 لسنة 1971م في الآتي:
السبب الأول:يرجع إلى ثأثر المشرع الليبي باتجاهات المشرع المصري،حيث أصدر المشرع المصري القانون رقم 65 لسنة 1955م عدل بموجبه قانون مجلس الدولة لسنة 1949م حيث الغي الاختصاص المشترك بين مجلس الدولة والمحاكم العادية في شأن منازعات العقود الإدارية اختصاصاً عاماً وشاملاً في هذا الخصوص.
السبب الثاني: يكمن في أن هذه العقود الثلاثة تمثل في الواقع العقود الرئيسية التي يتم بواسطتها تنفيذ مشاريع خطة التحول،ونظراً لهذه الأهمية رأي المشرع ضرورة إخضاعها لنظام قانوني خاص ومتميز عن قواعد القانون المدني والتجاري،وهذا الأمر لن يتأتي إلا بسلب المحاكم امدنية حق النظر في المنازعات الناشئة عن هذه العقود، وجعل الاختصاص بشأنها معقوداً لدوائر القضاء الإداري وحدها.
والسبب الأخير:يتمثل في أنه قبل صدور القانون 88 لسنة 1971م كانت هناك دائرة واحدة للقضاء الإداري موجودة بالمحكمة العليا،ولم يشأ إن يثقل كاهل المتقاضين المتواجدين في مناطق بعيدة عن مقر المحكمة العليا عناء السفر والإقامة فأجاز لأطراف العقد حرية الاتفاق على رفع دعاويهم إلى المحاكم المدنية القريبة منهم، ولكن مع صدور القانون المدكور أعلاه الذي أجاز إنشاء دوائر للقضاء الإداري بمحاكم الاستئناف المدنية أصبح هناك دوائر متعددة للقضاء الإداري قريبة نسبياً من المتقاضين.
وعلى هذا الأساس منح الاختصاص لدوائر القضاء الإداري وحدها بالفصل في المنازعات النأشئة عن عقود الالتزام والأشغال العامة والتوريد.
طبيعة الدعاوى المتعلقة بالعقود الإدارية
تنقسم الدعاوى التي يختص القضاء الإداري بنظرها، من حيث طبيعتها إلى صنفين دعاوى القضاء الكامل (دعوى التعويض) ودعاوى الإلغاء.
وسنتناول فيما يلي دعوى الضاء الكامل ،ودعوى الإلغاء بشئ من الأيجاز كالآتي:
دعوى القضاء الكامل.
الأصل في منازعات العقود الإدارية هو انتماؤها إلى القضاء الكامل،لان أساس هذه الدعوى التي يرفعها الأفراد ضد الإدارة المتعاقدة معهم هو اقتضاء حق تنازعهم فيه، وعليه يشترط لإقامتها وجود الحق المتنازع عليه، وتمتد ولاية القضاء في هذه الحالة إلى التحقق من الواقع والقانون.
وهو ماأكدته المحكمة العليا في قرارها الصادر في 15 يونيه سنه 1970 على أنه:”قضاء العقود الإدارية ينتمي أساساً إلى القضاء الكاملن وتتسع فيه سلطة القضاء إلى تصفية النزاع برمته، ومايترتب عليه من نتائج إيجابية وسلبية في إجراءات التقاضي ومدده، كما إن مايصدر من قرارات تنفيذاً للعقد الإداري تدخل في منطقة العقد لأنها مستمدة من نصوصه لامن نصوص القانون، فهى منازعات حقوق تكون محلاً للطعن على أساس استعداء ولاية القضاء الكامل وتفصل فيها المحكمة الإدارية على نحو لايختلف عن ولاية المحكمة المدنية”[5].
وعليه، فإن المسائل التي تدخل في منطقة العقد وتكون محلاً للطعن على أساس دعوى القضاء الكامل لا دعوى الإلغاء هي:
بطلان العقد، دعاوى التعويض عن الأضرار التي تلحق أحد المتعاقدين نتيجة إخلال المتعاقد الآخر بالتزاماته التعاقدية،المنازعات الخاصة بالتصرفات الصادرة عن الإدارة تنفيذاً للعقد(غرامات التأخير، فسخ العقد )، دعاوى التعويض المرفوعة على الإدارة المتعاقدة عند اختلال التوازن المالي للعقد وفقاً لنظرية فعل الأمير أو الظروف الطارئة، المسائل المتفرعة عن العقد كالطلبات المستعجلة.
وتجدر الأشارة هنا، إلى أن القرارات الإدارية المنفصلة عن العقد يجوز الطعن فيها بدعوى الإلغاء، سواء كان الطاعن من المتعاقدين مع الإدارة أو غير المتعاقدين معها ومن امثلتها القرارات التي تصدرها الإدارة في المرحلة التمهيدية لإنشاء العقد حتى إبرامه بشكل نهائي.
وقد أقر القضاء الليبي بصورة عامة المبادئ السابقة معتبراً العملية التعاقدية التي تكون الإدارة طرفاً فيها عملية مركبة نظراً لتكوينها من قرارات إدارية مستقلة عن العقد قابلة للطعن بالإلغاء وهى القرارات التي تسبق أو ترافق إبرام العقد.
إلا أنه يجب أن يلاحظ أن هذه النظرية قررت أساسا لصالح الغير الذين هم ليسوا طرفاً في العقد، وبالتالي هم وحدهم الدين يجوز لهم الطعن على القرارات الإدارية المنفصلة بدعوى الإلغاء،أما المتعاقدين أطراف العقد فليس لهم أن يطعنوا على هذه القرارات إلا أمامقاضى العقد وعلى أساس دعوى التعويض الكامل في دائراة القضاء الإداري بمحاكم الاستئناف.
وهو ما أشارت إليه دائرة القضاء الإداري بمحكمة استئناف طرابلس عى الدعوى رقم 22 لسنة 71م بجلسة 25/3/1973م على أنه:”وحيث إنه بالنسبة للغير فإنه ليس أمامه سوى الطعن بدعوى الإلغاء القرارات الإدارية النفصلة عن العملية التعاقدية وذلك للحيلولة دون إبرام العقد، وليس له أن يتخذ سبيل القضاء الكامل أمام قاضي العقد لانه لم يكن طرفاً فيه، أما فيما بين المتعاقدين فإن قضاء العقود الإدارية ومايتفرع عنها من منازعات ينتمى أساسا إلى القضاء الكامل”.[6]
دعوى الإلغاء
يقصد بدعوى الإلغاء تلك الدعوى التي يرفعها أحد الأفراد إلى الفضاء الإداري بطلب إعدام قرار إداري مخالف للقانون،فهي دعوى قضائية موضوعية أو عينة ترفع للمطالبة بإعدام قرار إداري صدر مخالفاً للقانون بمعناه الواسع، ومن فهى تعد أهم وسائل حماية المشروعية إذ تؤدى إلى الحكم بالبطلان كجزاء للقرار الغير مشروع[7].
وتعتبر دعوى الإلغاء وسيلة في يد الأفراد في مواجهة الإدارة للحد من تصرفاتها غير القانونية خصوصا مع اتساع النشاط الإداري في الوقت الحاضروماترتب عنه من توسع في مبدأ المشروعية من جهة أخرى نفهم الدافع الذي جعل القضاء يعترف للأفراد بحرية أكبر في رقابة أعمال الإدارة، وذلك عن طريق قبول الطعن بالإلغاء بشروط أكثر تسامحاً واتساعاً ومرونه، غير أن القضاء وإن استجاب للأعتبارات السابقة بشكل كبير إلا أنه لم يساير هذا الاتجاة إلى حد اعتبار كل فرد بصفته كمواطن يدافع عن المصلحة العامة، يستطيع الطعن في قرار إداري غير مشروع، ذلك أن السير في هذا الاتجاة سيؤدي حتماً إلى تدفق طعون الأفراد بشكل كبير وتعدد القضايا التي ليست كلها جدية وذات أهمية وبالتالي تتحول دعوى الإلغاء إلى دعوى شعبية كتلك التي عرفها القانون الروماني أو دعوى حسبة كالتى عرفتها الشريعة الإسلامية.
فالخصومة في دعوى الإلغاء خصومة عينية مناطها اختصام القرار الإداري في ذاته استهدافاً لمراقبة المشروعية، ولما كان القرار الإداري على هذا النحو هو موضوع الخصومة ومحلها في دعوى الإلغاء فإنه يتعين أن يكون القرار قائماً ومنتجاً آثاره عند إقامة الدعوى، فإذا ماتخلف هذا الشرط بأن زال هذا القرار قبل رفع الدعوى بإلغائه أو بانتهاء فترة تأقيته دون أن ينفذ على أي وجه، كانت الدعوى غير مقبولة إذا لم تنصب على قرار إداري قائم.[8]
وفي قضاء الإلغاء يملك القاضي الإداري سلطة إلغاء القرارات الإدارية المطعون فيها أمامه إذا خالفت مبدأ المشروعية بسبب إصابتها بعيب أو أكثر من العيوب الخمسة المحددة بنص القانون وهي، عيب عدم الاختصاص، وعيب الشكل، وعيب مخالفة القوانين واللوائح، وعيب السبب، وأخيراً إساءة السلطة أو الانحراف بها.
وينتمي قضاء الإلغاء إلى القضاء الموضوعي أو العيني، لأنه يتعلق بمخاصمة قرار إداري فردي أو لائحي لمخالفتة لمبدأ المشروعية بهدف إصدار حكم بإلغاء القرار تكون له حجية في مواجهة الكافة.
مما تقدم نخلص إلى أن العقود الإدارية تدين بوجودها للقضاء الإداري الليبي الذي قام لها أساسها وابتدع أحكامها المتميزة عن أحكام عقود القانون الخاص، وهو ما تأكد بنص المادة الرابعة من القانون رقم 88 لسنة 1971 (حيث تفصل دائرة القضاء الإداري في المنازعات الخاصة بعقود الإلتزام والأشغال العامة والتوريد)، إلا أن هذا النص أبقى على الاختصاص المشترك في نظر المنازعات الناشئة على العقود الإدارية بين القضاء الإداري والقضاء العادي، وهو ما أشارت إليه المحكمة العليا في العديد من قرارتها.
ومع ذلك لم تتقيد المحكمة العليا بالتعداد الذي أورده المشرع في المادة 4 من القانون المذكور أعلاه، بل سعت إلى مد اختصاصها ليشمل عقود إدارية أخرى عن طريق تفسيرها الواسع لمفهوم الأشغال العامة وعقود التوريد وعقود الإلتزام التي أوردها المشرع على سبيل الحصر.
[1] – عبد الرحمان العلام: موقف القضاء المدني إزاء العقود الإدارية،ـ بحث منشور في مجلة ديوان التدوين القانوني ، العدد الثالث ،1962، ص 4.
[2] – صبيح مسكوني: القضاء الإداري الليبي ، منشورات جامعة بنغازي، كلية الحقوق ،1974، ص 231.
[3] – محمد عبد الله الحراري: الرقابة على أعمال الإدارة في القانون الليبي ، الطبعة الثالثة، 1999، المركز القومي للدراسات والبحوث العلمية، طرابلس، ص 119.
[4] – محمد عبد الله الحراراي : أصول القانون الإداري الليبي ، منشورات المركز القومي للبحوث والدراسات العلمية، 1988، ص 226.
[5] – طعن إداري رقم 17/16، م.م.ع، اكتوبر 1970، غير منشور.
[6] – طعن إداري رقم رقم 14 /5، ق.م.ع، أشار إليه صبيح مسكوني: القضاء الإداري الليبي ، مرجع سابق، ص 242.
[7] – سليمان الطماوي: الوجيز في القضاء الإداري ، دار الفكر العربي، 1976، ص 119.
[8] – أمينة جبران: بحث شرط المصلحة في دعوى الإلغاء في كل من القانون الفرنسي والمصري والمغربي، مجلة العلوم الإدارية، العدد السادس، 1986، ص 61.