الضمانات الإدارية للحق في الحصول على المعلومات

كبور السعداني

طالب باحث في سلك الدكتوراه في القانون العام والعلوم السياسية

جامعة محمد الخامس الرباط

كلية العلوم القانونية والإقتصادية والإجتماعية بسلا

 

من المؤكد إنه من الصعب ممارسة حق الحصول على المعلومات، إذا لم تتم إحاطته بالضمانات التي تحول دون تعسف الإدارات في تطبيق القانون، وفي إفراغه من محتواه.

وبإلقاء نظرة على قوانين الحصول على المعلومات، يتضح بأنها أحاطت هذا الحق بالعديد من الضمانات. وهي إما ضمانات قضائية تتمثل في إقرار حق الطالب في الطعن القضائي ضد ما تصدره الإدارة من قرارات تتعلق بممارسة حق الحصول على المعلومات، أو ضمانات إدارية تروم منح الأفراد حق التظلم إداريا من قرار الهيئة المعنية الصادر بخصوص طلب الحصول على المعلومات، وإنشاء مؤسسة مستقلة للسهر على مدى تطبيق القانون والنظر في قرارات الهيئات الإدارية الصادرة بشأن طلبات الحصول على المعلومات.

ففيما يخص الضمانات الإدارية تقر المبادئ الأساسية لحق الحصول على المعلومات بشأن إستئناف قرارات الهيئات الحكومية المتعلقة بطلب الحصول على المعلومات، بحق الطالب في تقديم تظلم إداري داخلي للجهة الإدارية مصدرة القرار، أو أمام هيئة إدارية مستقلة، تكون موجودة بالفعل، أو يتم إنشاؤها خصيصا لهذا الغرض، أي لمراقبة مدى تطبيق القانون، والنظر في تظلمات الأفراد من قرارات الهيئات المعنية والمتعلقة بطلب الحصول على المعلومات.

وعادة ما تأخذ معظم قوانين الحصول على المعلومات بهاتين الصيغتين، أي إما الإقرار بحق الأشخاص في تقديم تظلم إداري إلى السلطة الإدارية أو إلى هيئة إدارية مستقلة، ومنها من زاوج بين هذين الأسلوبين معا. وهذا التوجه هو الذي سار عليه المشرع المغربي، حيث أقر بحق الطالب في التظلم لدى رئيس الهيئة قبل اللجوء إلى لجنة الحق في الحصول على المعلومات.

       I.            التظلم لدى رئيس الهيئة المعنية

يعتبر التظلم من القرار الذي تتخذه الإدارة بشأن طلب الحصول على المعلومات من الإجراءات الهامة التي تسبق إحالة النزاع بين مقدم الطلب والجهة الإدارية إلى جهات أخرى خارجية (مفوض المعلومات أو هيئة المعلومات)، إذ قد يؤدي التظلم في هذه الحالة إلى حسم النزاع في مراحله الأولى، والإستغناء عن اللجوء إلى مفوض المعلومات أو القضاء.

كما يعتبر التظلم في هذه الحالة حقا لكل من مقدم الطلب والسلطة الإدارية مصدرة القرار. فهو حق لمقدم الطلب تطبيقا لمبدإ المشروعية، ووجوب توافق قرارات الإدارة مع القانون، كما إنه من ناحية أخرى حق للجهة الإدارية، لأن من حق الإدارة مراجعة نفسها في القرارات التي تصدر عنها إذا كانت مخالفة للقانون، لكون المصلحة العامة تقتضي تصحيح الأوضاع المخالفة للقانون[1].

وفي هذا السياق، تنص المادة 19 من القانون 31.13 المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات[2] إنه يحق لطالب المعلومات عند عدم الرد على طلبه أو عدم الإستجابة له، تقديم شكاية إلى رئيس المؤسسة أو الهيئة المعنية في غضون عشرين يوم عمل من تاريخ إنقضاء الأجل القانوني المخصص للرد على طلبه، أو من تاريخ التوصل بالرد.

ويتعين على رئيس المؤسسة أو الهيئة المذكورة دراسة الشكاية وإخبار المعني بالأمر بالقرار الذي تم إتخاذه بشأنها خلال خلال خمسة عشر يوما إبتداء من تاريخ التوصل بها.

وقد تم التنصيص كذلك على هذه المقتضيات من طرف المشرع التونسي الذي أباح  لطالب النفاذ عند رفضه القرار المتخذ بخصوص  مطلبه، التظلم لدى رئيس الهيكل[3] المعني في أجل أقصاه العشرين يوما التي تلي الإعلام بالقرار.

ويتعين على رئيس الهيكل الرد في أقرب الآجال الممكنة على ألا يتجاوز ذلك أقصاه عشرة أيام من تاريخ إيداع مطلب التظلم. ويعتبر عدم رد رئيس الهيكل المعني خلال هذا الأجل رفضا ضمنيا[4]. إلا أن المشرع المغربي لم يبح للمتظلم من قرار رفض الحصول على المعلومات القفز على هذه المرحلة، والطعن مباشرة أمام لجنة الحصول على المعلومات، بخلاف نظيره التونسي الذي أباح لطالب النفاذ الطعن مباشرة في قرار الهيكل المعني لدى هيئة النفاذ إلى المعلومة.

ومن حيث الآجال الممنوحة للمتظلم من قرار الرفض ولرئيس الهيئة، فالملاحظ أن هناك تقاربا في هذه الآجال بين القانونين المغربي والتونسي.

     II.            اللجوء إلى لجنة الحق في الحصول على المعلومات

بالإضافة إلى إمكانية التظلم لدى رئيس الهيئة الهيئة المعنية، يجب أن ينص القانون المتعلق بحق الحصول على المعلومات على إمكانية اللجوء إلى إستئناف لقرارات الهيئات الإدارية المتعلقة بمعالجة طلب الحصول على المعلومات أمام هيئة إدارية مستقلة، تكون موجودة (كالوسيط مثلا) أو يتم إنشاؤها خصيصا لهذا الغرض.

ووفقا لما أقرته الأنظمة المقارنة والممارسات الفضلى في هذا الباب، يجب أن تحظى الهيئة المذكورة بالإستقلالية، وأن تتوفر لها سلطات حقيقية لممارسة مهامها.

وهكذا، وفي سياق تقنين إجراءات الحصول على المعلومات، أباح القانون 31.13 لطالب المعلومات تقديم شكاية إلى لجنة الحق في الحصول على المعلومات، داخل أجل لا يتعدى ثلاثين (30) يوما الموالية لآنصرام الأجل القانوني المخصص للرد على الشكاية الموجهة إلى رئيس المؤسسة أو الهيئة، أو من تاريخ التوصل بالرد على هذه الشكاية. ويتعين على هذه اللجنة دراسة الشكاية وإخبار المعني بمآلها داخل أجل ثلاثين (30) يوما من تاريخ التوصل بها.

ويمكن توجيه الشكاية عبر البريد المضمون أو البريد الإلكتروني مقابل إشعار بالتوصل.[5]

كما أفرد المشروع الباب الخامس للمقتضيات المتعلقة بلجنة الحق في الحصول على المعلومات، وخاصة تركيبتها، ومهامها.

1.    تركيبة اللجنة

حسب المادة 23  من القانون 31.13 فإن اللجنة تتألف من:

• رئيس اللجنة الوطنية لمراقبة حماية المعطيات ذات الطابع الشخصي رئيسا؛
• ممثلين إثنين عن الإدارات العمومية يعينهما رئيس الحكومة؛
• عضو يعينه رئيس مجلس النواب؛
• عضو يعينه رئيس مجلس المستشارين؛
• ممثل عن الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها؛
• ممثل عن مؤسسة أرشيف المغرب؛
• ممثل عن المجلس الإقتصادي والإجتماعي والبيئي؛
• ممثل عن المجلس الوطني لحقوق الإنسان؛
• ممثل عن الوسيط؛
• ممثل عن إحدى الجمعيات العاملة في مجال الحق في الحصول على المعلومات، يعينه رئيس الحكومة.

ويمكن لرئيس اللجنة أن يدعو، على سبيل الإستشارة، كل شخص أو هيئة أو ممثل إدارة لحضور إجتماعات اللجنة أو الإستعانة بخبرته.

وهكذا، ومن خلال هذه المادة يتبين أن المشرع أوكل رئاسة اللجنة لرئيس اللجنة الوطنية لمراقبة حماية المعطيات ذات الطابع الشخصي، في حين تنص بعض القوانين المقارنة والقوانين النموذجية على أن رئيس الهيئة أو الجهاز المكلف يتم تعيينه من طرف رئيس الدولة من بين أعضاء الهيئة المرشحين من قبلها[6] أو من قبل البرلمان أو من طرف القضاء.[7]

أما بخصوص هيئات إنتماء باقي أعضاء اللجنة فيلاحظ غياب ممثل عن الجسم القضائي، بخلاف ما أقره القانون الفرنسي، حيث تضم تشكيلة لجنة الولوج إلى الوثائق الإدارية[8] في فرنسا 11 عضوا بينهم قاض بمجلس الدولة، وقاض عن محكمة النقض وقاض عن المجلس الأعلى للحسابات [9]، وكذلك القانون التونسي الذي نص على أن هيئة النفاذ إلى المعلومة تتألف من تسعة أعضاء، من بينهم قاضي إداري رئيسا، وعضوية قاض عدلي نائبا للرئيس.[10]

كما لا تضم اللجنة في عضويتها ممثلا عن هيئة التدريس بالجامعة، بخلاف الأمر في لجنة الولوج إلى الوثائق الإدارية في فرنسا، وهيئة النفاذ إلى المعلومة في تونس، اللتين تضمان في عضويتهما أستاذا جامعيا.

كما لا يفرض القانون المغربي شروطا خاصة في أعضاء اللجنة، بخلاف نظيره التونسي الذي يشترط أن يكون المترشح لعضوية الهيئة تونسي الجنسية، وأن يكون منعدم السوابق العدلية، وأن يتمتع بالإستقلالية والنزاهة والحياد، وكذا بالخبرة والكفاءة في المجالات المتصلة بالحصول على المعلومة[11]، وهي الشروط المنصوص كذلك على أغلبها في القانون الإفريقي النموذجي حول الحق في الحصول على المعلومات.[12]

2.    مهام اللجنة

لقد تطرق المشرع بشكل تفصيلي للإختصاص المسند للجنة الحق في الحصول على المعلومات من خلال المادة 22 من القانون 31.13. وبالرجوع إلى هذه المادة نجدها تنص على ما يلي:

تناط باللجنة المهام التالية:

• السهر على ضمان حسن ممارسة الحق في الحصول على المعلومات؛
• تقديم الإستشارة والخبرة للمؤسسات أوالهيئات المعنية حول آليات تطبيق أحكام القانون المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات، وكذا النشر الإستباقي للمعلومات التي بحوزتها؛
• تلقي الشكايات المقدمة من طالبي الحصول على المعلومات، والقيام بكل ما يلزم للبت فيها، بما في ذلك البحث والتحري، وإصدار توصيات بشأنها؛
• التحسيس بأهمية توفير المعلومات وتسهيل الحصول عليها بكافة الطرق والوسائل المتاحة، ولاسيما عن طريق تنظيم دورات تكوينية لفائدة أطر المؤسسات أوالهيئات المعنية؛
• إصدار توصيات وإقتراحات لتحسين جودة مساطر الحصول على المعلومات؛
• تقديم كل إقتراح للحكومة من أجل ملاءمة النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل مع مبدإ الحق في الحصول على المعلومات؛
• إبداء الرأي في مشاريع النصوص التشريعية والتنظيمية التي تعرضها عليها الحكومة؛
• إعداد تقرير سنوي حول حصيلة أنشطتها في مجال الحق في الحصول على المعلومات، يتضمن بصفة خاصة تقييما لحصيلة إعمال هذا المبدإ. ويتم نشره بكل الوسائل المتاحة.

والملاحظ إن إختصاصات لجنة الحصول على المعلومات في مجملها إستشارية، حيث نجد المشرع يستعمل عبارات تدل على ذلك من قبيل تقديم الإقتراحات، والتحسيس، وإبداء الرأي، وإصدار التوصيات بخصوص الشكايات المقدمة إليها، دون أن يرقى ذلك إلى مستوى إصدار قرارات ملزمة  للهيئات الإدارية، أو إصدار عقوبات في حقها في حالة الإخلال بالمقتضيات المتعلقة بالحق في الحصول على المعلومات، أو بإعادة إستعمالها، على غرار ما هو متاح مثلا للجنة الولوج إلى الوثائق الإدارية في فرنسا.

فقد منح القانون الفرنسي لهذه الأخيرة مثلا صلاحية فرض غرامات في حق أي شخص يخرق المقتضيات القانونية المتعلقة بإعادة إستعمال المعلومات العمومية، إضافة إلى إمكانية منع المخالف من إعادة إستعمال المعلومات لمدة قد تصل إلى خمس سنوات، كما يمكنها أن تأمر بنشر تلك العقوبات على نفقة الشخص المعني.[13]

كما أن القانون لم يمنح اللجنة صلاحيات حقيقية في البحث والتحري، من قبيل الإستماع إلى الشهود، وكل شخص ترى فائدة في سماعه، وإلزام الجهات المعنية بمدها بالوثائق والمستندات الضرورية، وتقديم التسهيلات الضرورية للجنة للقيام بمهامها، على غرار ما تنص عليه أغلب الأنظمة المقارنة.

وفي هذا السياق يمنح القانون التونسي لهيئة النفاذ إلى المعلومة صلاحية البث في الدعاوى المرفوعة لديها في مجال النفاذ إلى المعلومة. ولهذا الغرض يمكنها عند الإقتضاء القيام بالتحريات اللازمة في عين المكان، لدى الإدارة المعنية، ومباشرة إجراءات التحقيق وسماع كل شخص ترى فائدة في سماعه.[14]  كما إن قرارها يكون ملزما للهيكل المعني.[15] بل الأكثر من ذلك، يمكن إعتبار اللجوء إلى هيئة النفاذ إلى المعلومة بمثابة درجة من درجات التقاضي، وذلك بالنظر إلى منطوق الفصل 31 من القانون الذي ينص على إنه يمكن لطالب النفاذ أو للهيكل المعني الطعن في قرار هيئة النفاذ إلى المعلومة إستئنافيا أمام المحكمة الإدارية، داخل أجل 30 يوما من تاريخ الإعلام به. والواقع إن الطعن إستئنافيا لا يتم إلا في قرار إبتدائي. وهذا الأمر يبين أهمية المكانة وكذا الصلاحيات التي منحها المشرع التونسي للهيئة المذكورة.

وعلى مستوى آخر، لم يمنح القانون 31.13 لجنة الحصول على المعلومات صلاحية إحالة الملفات على القضاء عند رفض الهيئات الإدارية المعنية الإنصياع لقراراتها القاضية بالإفراج عن المعلومات.

ويمكن في هذا المقام إستحضار إحدى التجارب المقارنة المتميزة، وتخص مفوض المعلومات في آبريطانيا، الذي يمكنه، في حالة عدم إمتثال الإدارة المعنية لقرارته، اللجوء إلى المحكمة العليا، وهذه الأخيرة تجري تحقيقا كما لو كانت تحكم في قضية إحتقار للعدالة، ويمكن أن يؤدي هذا الإجراء إلى فرض غرامة أو إيقاع عقوبة حبسية[16].  و ينسجم هذا الأمر مع المقتضيات المنصوص عليها في القانون النموذجي حول حرية الإطلاع على المعلومات[17].

ومن بين أوجه القصور الأخرى يمكن الإشارة إلى غياب التنصيص على مصادر تمويل اللجنة ومواردها، مما يطرح السؤال حول مدى إستقلالها المالي.

وفيما يتعلق بالموظفين فينص القانون على إنها تستعين في أداء مهامها بالجهاز الإداري المنصوص عليه في المادتين 40 و41 من القانون 08.09 المتعلق بحماية الأشخاص الذاتيين اتجاه معالجة المعطيات ذات الطابع الشخصي، مما يعني أنها غير مستقلة بموظفيها.

وجماع القول، إن لجنة الحق في الحصول على المعلومات لا تتوفر على سلطات حقيقية، تجعلها قادرة على إرغام الهيئات المعنية على الخضوع لتوصياتها وآرائها، المتعلقة بالإفراج عن المعلومات. إلا أن هذا الأمر لا يمنع من التأكيد على إن السلطة المعنوية التي قد تتوفر للجنة يمكن أن تساهم بشكل كبير في تيسير عملها، وخاصة من خلال آلية إصدار التقارير، التي قد تشكل ضغطا معنويا غير مباشر، يمكن أن يدفع الهيئات المعنية بالقانون إلى الإلتزام به.

وفي هذا السياق يرى بعض الفقه[18] إن منح سلطة تقريرية للجنة  قد يفقدها ميزتها الخاصة، والمتمثلة بالأساس في دورها البيداغوجي. فهي يجب أن تهدف بالأساس إلى الإقناع لا الإكراه، وأن تبذل جهدا في تسهيل تطبيق القانون من خلال الآراء والتوصيات، ولاتصدر أحكاما.

كما إن منح اللجنة سلطة الإكراه والتقرير مكان الإدارات من شأنه أن يؤثر على التوازن المبني على أساس الثقة بين المواطن والإدارة. فالمطلوب من اللجنة هو تلقين الإدارات كيفية التواصل، ومساعدتها على تغيير عوائد التعامل مع المرتفقين، وتشجيع إنشاء بنيات للتوثيق والإستقبال. هذا التحول لا يتطلب سلطة الإكراه بقدر ما يتطلب المثابرة وقدرات في التلقين والتواصل.

 

[1] العليوي، محمد عمر سلامة، حق الحصول على المعلومات في ضوء القانون الأردني رقم 47 لسنة 2007، دراسة مقارنة، رسالة لنيل درجة الدكتوراه في الحقوق، كلية الحقوق، جامعة عين شمس، 2011.، ص. 753

[2] القانون رقم 31.13 المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات الصادر بتنفيذه الظهير الشريف 1.18.15 الصادر في 5 جمادى الآخرة 1439 (22 فبراير 2018)، ج.ر عدد 6655 بتاريخ 23 جمادى الآخرة 1439 (12 مارس 2018)، ص. 1438

[3] يستعمل المشرع التونسي مصطلح الهياكل للدلالة على الهيئات الإدارية المعنية بالقانون المتعلق بالحق في النفاذ إلى المعلومة

[4]الفصل 19 من القانون الأساسي التونسي عدد 22 لسنة 2016 مؤرخ في 24 مارس 2016 يتعلق بالحق في النفاذ إلى المعلومة، الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، عدد 26، بتاريخ 29 مارس 2016، ص. 1029

المادة 20 من القانون 31.13 المتعلق بالحق في الحصول على المعلومات[5]

[6]المادة 34 من القانون النموذجي حول حرية الإطلاع على المعلومات الموضوع من طرف منظمة الفصل 19، وهي منظمة دولية غير حكومية يوجد مقرها بلندن، تهتم بقضايا حرية الرأي والتعبير والحق في الحصول على المعلومات

ينص الفصل 23 من القانون الفرنسي على أن رئيس لجنة الولوج إلى الوثائق الإدارية يتم تعيينه من طرف نائب رئيس مجلس الدولة[7]

[8]Commission d’accès aux documents administratifs

[9]L’article 23 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal

الفصل 41 من القانون التونسي المتعلق بالحق في النفاذ إلى المعلومة [10]

الفصل 42 من القانون التونسي المتعلق بالحق في النفاذ إلى المعلومة [11]

المادة 47 من القانون الإفريقي النموذجي حول الحق في الحصول على المعلومات[12]

[13]L’article 18 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978

الفصل 38 من القانون التونسي المتعلق بالحق في النفاذ إلى المعلومة[14]

الفصل 30 من القانون التونسي المتعلق بالحق في النفاذ إلى المعلومة [15]

[16] الحق في الحصول على المعلومات، منشورات ترانسبارانسي المغرب، 2006، ص. 57

أنظر المادة 46 من القانون النموذجي حول حرية المعلومات [17]

[18]LASSERRE, (Bruno), LENOIR, (Noëlle) et STIRN (Bernard), La transparence administrative, P. U. F, 1^ère édition, 1987, p. 206