مجلة المنارة مجلة المنارة للدراسات القانونية والإدارية
التخطيط الحضري: أية تنمية للمجال من خلال تصميم التهيئة؟
صديق يوسف
طالب باحث بسلك الدكتوراه، شعبة القانون العام
مقدمة
يشكل التعمير إحدى السياسات العمومية التي تقوم بإعدادها الدولة وتشرف على إنجازها مختلف الأجهزة الإدارية، الوطنية منها والمحلية واللامركزية[1]، فالمغرب ليس بمنأى عن العالم، فهو الآخر عرف نموا ديمغرافيا وتوسعا عمرانيا متزايدا، مما ترتب عنه حاجيات ضخمة من السكن والتجهيزات الأساسية والمرافق العمومية، فضلا عن خلق فرص الشغل سواء للساكنة الحضرية أو القروية.
وهذه الحاجيات المتعددة تستوجب مساحات كبيرة من الأراضي الصالحة والمؤهلة للتعمير، خاصة على مستوى التجمعات العمرانية الحضرية، حيث شكلت نسبة التمدن تزايدا مرتفعا، فحسب الإحصاء الأخير 2014 بلغت هذه النسبة 60,3%، ويتوقع أن تصل هذه النسبة إلى حوالي 70% في أفق سنة 2025، وهذا سيؤدي إلى تزايد نسبة الطلب على السكن، والمرافق العمومية والتجهيزات الأساسية، وبالتالي الضغط على المدينة والزحف على المجال الأخضر، وقد قدرت المساحات اللازمة لتلبية الحاجيات في مجال التعمير في بداية الألفية الحالية في حوالي 3000 هكتار سنويا، أي ما يعادل تقريبا مساحة مدينة مكناس أو مدينة أكادير، ورغم أهمية المناطق التي يتم فتحها للتعمير عن طريق توسيع المدارات الحضرية للمدن، والمراكز الحضرية وتزويدها بوثائق التخطيط الحضري، فالملاحظ أن هناك خصاصا بين الحاجيات التي تقدر بحوالي ثلاثة آلاف هكتار والمساحة التي تتم تهيئتها وتجهيزها، والتي تقدر بحوالي 700 هكتار.
تعتبر وثائق التعمير التنظيمية وسائل القانونية لتقنية لتنظيم استعمال المجال، فهي الإطار القانوني للتخطيط الحضري، وضمان استعمال الأرض على المدى القريب والبعيد، وتتنوع وثائق التعمير التنظيمية بحسب المناطق، فتشمل تصميم التنطيق ويعتبر وثيقة للتعمير انتقالية مدتها لا تتجاوز سنتين، وتستعمل لتنظيم المجال مؤقتا إلى حين إنجاز وثيقة تصميم التهيئة التي هي أهم وثيقة تعميرية تخص المجال الحضري، ويشتمل تصميم التهيئة على وثيقتين:[2]
- وثيقة أو وثائق متكونة من رسوم بيانية تمكن من إظهار مختلف المناطق المحدثة بواسطة تصميم التهيئة (مناطق حضرية، مناطق طبيعية، مجال غابوي…)
- نظام يحدد ضوابط استعمال الأراضي والإرتفاقات وإلتزامات أخرى مفروضة من أجل تحقيق تهيئة عمرانية منظمة ومتناسقة بالإضافة إلى قواعد البناء المطبقة بالمنطقة المعنية.
فالمغرب قبل الحماية لم يكن يجهل طرق تنمية المجتمع وتنظيم المجال، بحيث جمع مجاله الحضري بتنظيم تقليدي ارتكز على عنصرين: وجود ساحة تتكون من مسجد وسوق عمومي، وتوزيع للسكان وراء المباني الدينية والتجارية، مع وجود نظام الاتصال عبر الأزقة والسطوح، هذا ما تمثله ما يسمى “بالمدينة القديمة”.
لكن بمجرد إبرام معاهدة الحماية، سارعت السلطات الاستعمارية إلى إصدار ظهير 16 أبريل 1914 بشأن تصفيف الأبنية والطرق والتصاميم الموضوعة لتهيئة المدن وتوسيع نطاقها[3]، بحيث تضمن أول وثيقة تعميرية لتنظيم المجال ألا وهي تصميم التهيئة.
وقد أدخلت بعض التعديلات على هذا النص إلى أن جاء المهندس المعماري “ميشل أكوشار” إلى المغرب كمسؤول عن التعمير والسكن حيث قام بإعداد قانون جديد في 30 يوليوز 1952 المتعلق بالشؤون المعمارية إلى أن جاء قانون 12.90 الصادر بتاريخ 17 يونيو 1992 المُعَدِّل للقانون السالف الذكر، كما تم إعداد مشروع مدونة للتعمير جديدة إلا أنها لم ترى النور إلى يومنا هذا.
إن وثائق التعمير التي تنظم المجال خصوصا تصميم التهيئة، تشكل أداة فعالة لتحكم السلطات في تطور المجتمع عن طريق تكييف حياة الأفراد، بجعلها تستجيب لشروط والأوضاع الجديدة، وعن طريق خلق عمراني يؤثر باستمرار في سلوكيات وممارسات الأفراد والجماعات، ويتأتى ذلك من خلال برمجة حاجيات وانتظارات المواطنين على مستوى تلك الوثائق والعمل على تحقيقها على أرض الواقع من سكن وشغل ومرافق عمومية وتجهيزات أساسية، التي تساهم في تنمية وتطور المدينة اقتصاديا واجتماعيا وثقافيا وبيئيا.
إلا أنه يلاحظ أن تحقيق تخطيط حضري محكم وعقلاني يصطدم بإكراهات عديدة سواء على مستوى المنظومة القانونية المنظمة للتعمير، والتي تتميز بقدم النصوص وتشتتها وضعف اللامركزية في هذا المجال، حيث بالرغم من أن التعمير يهم المصالح المحلية كما يهم المصالح الوطنية، إلا أن مساهمة الجماعات الترابية في إعداد تصميم التهيئة تبقى جد محدودة، أو على مستوى كثرة المتدخلين في القطاع وضعف التنسيق بينهم، مما يؤدي إلى البطء في إنجازها، وهذا بدوره يتسبب في تعطيل التنمية في الكثير من المدن بسبب عدم إنجاز التصاميم التي توجه نمو العمراني بها، بالإضافة إلى غياب المقاربة التشاركية في عملية التخطيط العمراني نظرا لغياب مساهمة جمعيات المجتمع المدني والمواطنين في تلك العملية، مما لا يتماشى مع ما يسمى بالتعمير التشاركي والديمقراطية التشاركية بصفة عامة.
من هنا تتجلى أهمية طرح الإشكالية التي تفرضها وثائق التعمير التنظيمية خاصة تصميم التهيئة كأداة قانونية لتنظيم المجال والمتمثلة في إلى أي حد يساهم تصميم التهيئة في تحقيق التنمية الترابية؟
المبحث الأول: تصميم التهيئة كآلية للتنمية الترابية
يشكل تصميم التهيئة الإطار القانوني لتهيئة وتنظيم الفضاءات الحضرية، وأسلوبا معقلنا لتنميتها وتسهيل عملية تسييرها وإدارتها. فمن خلال هذه الوثيقة يتم إنتاج وهيكلة المجال الحضري، وضمان حسن استغلاله، وذلك بشكل يوازي بين المصلحة العامة والمصلحة الخاصة، أي ما بين عقلنة تنظيم المجال باعتبار ذلك عملية مركبة (المطلب الأول)، والحفاظ على التنمية المستدامة من خلال استحضار البعد البيئي في التخطيط (المطلب الثاني).
المطلب الأول: تنظيم المجال الحضري
إن تنظيم المجال الحضري، لا ينحصر فقط في تنظيم وضبط استعماله بهدف تحقيق المشاريع المرتبطة بالتنمية، بل يتجاوز ذلك إلى الحد من الآثار السلبية الناجمة عن سوء استعمال المجال عن طريق التحكم في عملية ترشيد وعقلنة استغلال العقارات، حيث أن التحكم في هذه الأخيرة كفيل بتحقيق أهداف تصميم التهيئة والمتمثلة في احتواء متطلبات ساكنة المجال.
أولا: عقلنة وترشيد العقار
إن المسألة العقارية تحدد بشكل كبير مستقبل التخطيط الحضري ما دام هذا التخطيط لا يمكن أن تقوم له قائمة دون التوفر على الأراضي التي سيطبق عليها[4]، ونظرا لعدم قابلية هذا الوعاء للإنتاج داخل المجال الحضري تبعا لخصوصيات هذا الأخير، فإن التعامل معه أثناء استغلاله واستهلاكه يقتضي الترشيد والعقلنة، وذلك عن طريق ضبط استعمالاته، وهو الشيء الذي لا يمكن أن يتحقق إلا في إطار تصميم التهيئة.
فتصميم التهيئة يعد من بين الآليات المهمة لعقلنة وترشيد استغلال العقار، بل وأيضا توسيع رصيده، فالمصادقة عليه هي بمثابة مصدر للالتزامات والحقوق سواء اتجاه الأشخاص المعنوية العامة المتدخلة في تدبير المجال، أو اتجاه الملاك العقاريين الذين يمتلكون أراضي داخل المجال الذي يغطيه التصميم، ذلك أن المصادقة عليه تعتبر بمثابة إعلان بأن المنفعة العامة تستوجب القيام بالعمليات اللازمة من أجل تنفيذ مقتضياته، وبذلك فهو يكتسي الآثار التي تحدثها القرارات التنظيمية.
وتتجلى عملية العقلنة والترشيد في التزام الأشخاص المعنوية بترجمة مقتضيات التصميم على أرض الواقع طبقا للتوجهات المتضمنة في محتواه، ووفقا للتخصيص الذي نص عليه لاستغلال الأراضي، بمعنى أن الأرض التي خصصت لإنجاز مستشفى مثلا، لا يمكن أن تستغل لإنجاز مركب صناعي أو سكن اجتماعي مثلا، لأنها باحترامها لقاعدة التخصيص لن تكون مضطرة لاتباع مسطرة نزع الملكية من بدايتها، إذ ستعفى من استصدار مرسوم نزع الملكية، وهذا الالتزام يبلور توجهات تصميم التهيئة إما يقع على عاتق الدولة في إطار ما يسمى بالشؤون الوطنية، كشق الطرقات وبناء المرافق العمومية الوطنية سواء الاجتماعية منها أو الاقتصادية أو الثقافية… حيث تقوم كل وزارة بإحداث المرفق الذي يدخل في اختصاصها مراقبته. وإما يقع على عاتق الجماعة الترابية في إطار ما يسمى بالشؤون المحلية، حيث تقوم كل جماعة ترابية بإحداث التجهيزات والمرافق التي تدخل في مجال اختصاصها، كبناء مقر الجماعة، المكتبة، المسبح… إلخ[5].
إضافة إلى ذلك، فالأشخاص العمومية ملزمة بالتقيد بقواعد ومقتضيات التصميم، ما دام أن هذا الأخير يصنف ضمن القرارات الإدارية التنظيمية، حيث أن كل عملية بناء أراد أحد الشخاص المعنوية القيام بها تستلزم ترخيصا مسبقا يمنح على ضوء توجهات التصميم، غير أن منح هذا الترخيص ليس بقاعدة عامة، حيث أن هناك بعض المشاريع الكبرى التي تقوم بها الإدارة تعفى منه دون أن تكون مخالفة للتصميم، كما هو الشأن بالنسبة للبنايات والتجهيزات التي تقوم بها القوات المسلحة الملكية.
نفس الشيء ينطبق على الخواص، حيث أن كل شخص يرغب في القيام بعملية البناء أو التجزيء للعقار أو بناء مجموعة سكينة أو إدخال تعديلات على المباني القائمة، يكون ملزما بالحصول على رخضة إدارية صريحة أو ضمنية من لدن السلطات المختصة، بعد التأكد من أن المشروع المزمع إقامته لا يخالف الشروط التي تفرضها الأحكام التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل، خصوصا تلك الواردة في تصاميم التهيئة. إضافة إلى هذا التقيد لمبادرات الخواص، نجد أن عملية العقلنة والترشيد استغلال العقار تأخذ مظهرا آخر، يتمثل في تجريد الملاك العقاريين المرصدة أراضيهم لإنجاز التجهيزات والمرافق العمومية المنصوص عليها في الفقرات 3 و4 و5 و6 و12 من المادة 19 من قانون التعمير من حق التصرف في عقاراتهم[6] طيلة عشر السنوات (أي المدة المحددة لنفاد التصميم)، فنص الموافقة على التصميم فضلا عن كونه إعلانا عن المنفعة العامة، فهو يعتبر في نفس الوقت بمثابة مقرر للتخلي، شريطة أن تحدد فيه بدقة العقارات المراد نزع ملكيتها مع بيان مشمولاتها ومساحتها وأسماء من يحتمل أن يكونوا مالكين لها[7].
وعند انتهاء المدة الزمنية المحددة لانتهاء الآثار المترتبة عن إعلان المنفعة العامة، يستعيد الملاك العقاريون حق التصرف في أراضيهم طبقا للغرض المخصصة له المنطقة التي تقع فيها[8]، ولا يجوز القيام بإعلان عن المنفعة العامة للغرض نفسه فيما يتعلق بالأراضي المخصصة لإنجاز التجهيزات السالفة الذكر إلا بعد انقضاء أجل عشر سنوات[9].
ثانيا: احتواء متطلبات المجال
يعد تصميم التهيئة بمثابة الوعاء المتضمن لمختلف المتطلبات التنموية الآتية والمستقبلية والتي يمكن أن تفرز دينامية المجال الحضري وتطوره، وباعتبار كذلك هذا المجال مطالب بامتصاص مختلف المطالب والحاجيات المتنوعة للساكنة.
وانطلاقا من ذلك، فإن الساهرين على وضع تصاميم التهيئة يحددون مجموعة من الأهداف التي ينبغي استحضارها في عمليات البناء والتجهيز أو إعادة البناء.
إن هذه الأهداف تكمل بعضها البعض نظرا لترابطها الوظيفي ويمكن تلخيصها في الأهداف الصحية والبيئية، الاجتماعية والاقتصادية، الجمالية والأمنية.
1: الأهداف الصحية والبيئية
من المسؤوليات الملقات على المخططات التعميربة وبالأخص تصميم التهيئة المحافظة على البيئة، فالتعمير لا يجب أن يكون على حساب البيئة خصوصا ونحن نعلم أن المغرب بلد فلاحي وسياحي في نفس الوقت[10].
فعدم احترام الأبعاد البيئية أثناء وضع التصاميم وتنفيذها من شأنه أن يؤدي إلى ظهور مشاكل بيئية وصحية. ومن هنا تبرز أهمية وجود شبكات الطرق، وشبكات الماء الصالح للشرب، وشبكات تصريف المياه المستعملة، ومعالجة النفايات وتحديد أماكن رميها…إلخ، وفي غياب أو ضعف هذه الشبكات فإن الإدارة تصطدم بعدة صعوبات في تدبير المجال المسؤولة عن تنميته، وبالتالي العديد من المشاكل تضغط على بنية الإدارة المكلفة خاصة عند حالات انتشار الأمراض والأوبئة والتي تكلف الدولة وجماعاتها المحلية العديد من النفقات العمومية للقضاء عليها.
2: الأهداف الاجتماعية والاقتصادية
باعتبار تدبير المجال الحضري يتم من خلال الوثائق التعميرية، فإن هذه الأخيرة لها دور مهم في تقليص الفوارق الاجتماعية وتوزيع الخيرات والأنشطة بين الجهات وداخل كل جهة حتى يتم القضاء على معالم التمييز بين مغرب نافع ومغرب غير نافع، بالإضافة إلى هذا ينبغي تزويد المجالات الحضرية المهمشة بالتجهيزات الأساسية والمرافق الضرورية التي تعمل على تكوين وتنشئة السكان وتأطيرهم وإدماجهم في الحياة العامة للمجتمع[11].
وتحتاج الحياة الاقتصادية كذلك إلى إرساء وثائق تعميرية تضمن التوزيع المتوازن والملائم للأنشطة الاقتصادية والصناعية داخل المجال الحضري.
وفي هذا السياق صارت سياسة التعمير تسعى إلى توفير البنية التحتية لهذه الأنشطة من تجهيزات أساسية، ومرافق عامة، وخلق مناطق صناعية لاستقطاب رؤوس الأموال وتنمية وتشجيع الاستثمارات.
3: الأهداف الأمنية والجمالية
يعتبر البعد الأمني مسألة ضرورية في وضع وثائق التعمير وخاصة على مستوى تصميم التهيئة، ذلك أن تدبير المجال الحضري يستلزم تدعيم الأمن والنظام العام، حيث تعتبر المدينة كنسق شمولي أو إطار عام تلعب فيه شبكات الطرق والمواصلات، والماء الصالح للشرب دورا أمنيا، وعلى سبيل المثال فإن بناء الطرق والقناطر الواسعة والطويلة تسهل عملية المرور، كما أنه في حالة الطوارئ أو الاستعجال تسهل عمليات تدخل السلطات العمومية في أقرب وقت ممكن، وهكذا تصبح المدينة مهيأة لأداء وظائفها في حالة السلم والحرب. كما أن تحقيق الجانب الجمالي في بناء المجالات الحضرية من شأنه أن يساهم في إنعاش قطاع السياحة مثلا وذلك من خلال الحفاظ على المآثر التاريخية، وخلق مساحات خضراء… إلخ[12].
المطلب الثاني: أهمية البعد البيئي في التخطيط الحضري
تعتبر البيئة الإطار الذي يعيش فيه الإنسان ويؤثر فيه ويتأثر به، وتتمثل كذلك فيما يحيط بالإنسان من هواء وتربة وضوء وشمس ومعادن في باطن الأرض والنبات والحيوان على سطحها وفي بحارها وأنهارها، ويحصل منها على مقومات حياته من غذاء وكساء ومأوى ويمارس فيه علاقاته مع أقرانه من بني البشر.
ولعل ما يمكن استنتاجه من هذا التعريف هو أن علاقة التعمير بالبيئة ترتبط بمسألة تنمية المجتمع عن طريق تنظيم الحياة الجماعية للمواطنين وتخطيط التوسع العمراني المنسجم لأجل تدارك الفوضى التي أصبحت تطبعه، من السكن العشوائي والزحف على المساحات الخضراء وندرة الساحات العمومية على مستوى تصاميم التهيئة، كما أن مسألة التخطيط الحضري تتطلب احترام معايير التنمية المستدامة.
أولا: الشأن البيئي على مستوى تصميم التهيئة
يعد تصميم التهيئة وثيقة تعميرية تترجم توجهات مخطط التنمية والتهيئة الحضرية إلى أوامر شرعية، وعلى اعتبار أن هذه الوثيقة تخضع لبحث علني يستمر شهرا يهدف اطلاع العموم على المشروع وتمكينه من إبداء ما قد يكون لديه من ملاحظات، وتدون في سجل مفتوح بالجماعة.
وهكذا انطلاقا من المادة 19 من قانون 12.90 المتعلق بالتعمير فإن تصميم التهيئة يحدد قواعد استعمال الأرض والقواعد المطبقة على البناء، خصوصا العلو الأدنى والأقصى للبنايات، وشروط وضع وتوجيه العمارات والمسافة الفاصلة بينها، كما يحدد تصميم التهيئة الارتفاقات الموضوعة لمصلحة النظافة، والسير والجولان، والجمالية والأمن، والصحة العمومية.
ويتجلى البعد البيئي على مستوى تصميم التهيئة أيضا من خلال القواعد العامة للبناء والتي تحدد السلامة الواجب مراعاتها في المباني والشروط الواجب توفرها فيها لما تستلزمه متطلبات الصحة والمرور ومتطلبات الجمالية ومقتضيات الراحة العامة خصوصا.
- قواعد استقرار المباني ومتانتها
- مساحة المحلات وحجمها وأبعادها
- شروط تهوية المحلات خصوصا فيما يتعلق بمختلف الأحجام والأجهزة التي تهم الصحة والنظافة
- الحقوق التي يتمتع بها في الطرق العامة أصحاب العقارات المجاورة لها
- مواد البناء المحظور استخدامها بصورة دائمة
- التدابير المعدة للوقاية من الحريق
- طرق الصرف الصحي والتزود بالماء الصالح للشرب
- الالتزامات المتعلقة بصيانة الأملاك والعقارات والمباني[13].
إن حماية البيئة لا تقتصر على مستوى إعداد تصميم التهيئة وإنما أيضا على مستوى تنفيذ هذه الوثيقة التعميرية من خلال أشغال التجزيء أو أشغال البناء
- الترخيص بالتجزيء:
إن الترخيص للقيام بتجزئة لا يمكن أن يسلم إلا إذا كان مشروع التجزئة يحدد اشغال التجهيز التالية:
- توزيع الماء والكهرباء وتصريف المياه والمواد المستعملة
- تهيئة الفضاءات مثل المساحات الخضراء والساحات العمومية وأماكن الألعاب
- الترخيص بالبناء:
مبدئيا يمنع القيام ببناء أو تعديل بناءات قائمة دون الحصول على رخصة البناء، هذه الأخيرة تسلم عندما يكون مشروع البناء يحترم المقتضيات التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل خصوصا مقتضيات تصميم التنطيق أو تصميم التهيئة. والإدارة يمكن لها رفض مشروع البناء الذي يخالف القواعد الحمائية للبيئة المحددة من طرف تصميم التهيئة[14].
وفي نفس السياق تنص المادة 47 من قانون التعمير صراحة على أن رخصة البناء ترفض إذا كانت الأرض المعنية غير موصولة لشبكة التطهير أو توزيع الماء الصالح للشرب[15].
أما في فرنسا فإن مرسوم رقم 77.1141 المؤرخ في 12 أكتوبر 1977 قد ألزم الإدارات المسؤولة عند دراسة وإعداد المخططات التوجيهية بإنجاز تقرير عملي مواز حول الآثار البيئية، وقد عزز المشرع الفرنسي هذا التوجه من خلال التعريف الذي قدمته مدونة التعمير لهذه المخططات، حيث حضور الهواجس البيئية يبدو واضحا، فضلا عن ذلك الأمر متعلق بتقييم آثار بعض التصاميم والبرامج على البيئة الصادر لتطبيق القانون المؤرخ في 18 ماي 2004 الذي يفرض على كل التصاميم والبرامج أن تكون موضوع تقييم بيئي.
هذه الأرضية القانونية لا شك أيضا أنها تسهل عمل القاضي الإداري في مراقبة مشروعية هذه المخططات، حيث قررت المحكمة الاستئناف الإدارية بليون إلغاء مخطط توجيهي بناء على نقص وعدم كفاية تشخيص الحالة الأولية للبيئة وذلك بموجب قرارها الصادر بتاريخ 13 ماي 2003 Association Lac l’ammecy environnement et autres، في قضية مؤكدة بذلك قرار مجلس الدولة بتاريخ 29 أكتوبر 1997[16].
ثانيا: احترام معايير التنمية المستدامة
إن تحقيق تنمية مستدامة ومتواصلة يتطلب تقدير المخاطر البيئية الناجمة عن المشاريع العمرانية، سواء مشروعات صناعية أو تجارية أو سكنية أو غيرها، لذا، يعتبر هذا المبدأ كأحد الأهداف الأساسية التي تقوم عليها التنمية المستقبلية المتوازنة والتي يجب أن تراعي المعطيات البيئية المحيطة وعناصرها المتغيرة.
فالنمو العمراني المتسارع شكل ضغوطات قوية على البيئة، وكان له تأثير سلبي على جودة عيش المواطنين وعلى توازن الأنظمة البيئية، حيث يلاحظ أن غالبية التكتلات العمرانية تشهد ظاهرة التوسع على حساب المجالات الطبيعية (غابات، أحزمة خضراء…) نتيجة الاكتظاظ الحضري وما ينتج عن ذلك من إزعاجات وتأثيرات على صحة السكان[17].
ولعل الإفراط في استخدام المواد الطبيعية المتاحة، والاستهلاك غير الرشيد للعناصر البيئية المحيطة يؤديان إلى قيام تجمعات سكنية غير متوازنة وغير صحية، فالشعور بالتوثر والقلق، وتفشي الأمراض البدنية والاجتماعية، وعدم الإحساس بالجماليات، وتدهور الدوق العام، هي نتائج لتنافر العمران مع البيئة المحيطة وعدم تقدير ومراعاة التنمية الحضرية للآثار البيئية.
وفي الحقيقة أن التخطيط الحضري وحده لا يمكن حل جميع المشاكل المتعلقة بالبيئة وبالتنمية المستدامة في غياب آليات محفزة، تدمج التنمية المستديمة واحترام البيئة في مسلسل التنمية وإنتاج الثروات، لذلك فإن اتخاذ تدابير الوقاية والمحافظة التي ترمي إلى تقليص من تأثيرات ظاهرة التمدن السلبية على التنمية المستديمة أمر ضروري[18].
المبحث الثاني: إكراهات التخطيط الحضري وآليات تجاوزها
يطرح التعمير العديد من المشاكل خاصة على مستوى إعداد تصميم التهيئة التي تعتبر وثيقة مرجعية لتنظم كيفية استعمال الأرض، فمن جهة تتطلب العمليات التعميرية قسطا وافرا من الأراضي لمواجهة الطلبات المتزايدة في المجال العمراني، فحاجيات المجتمع في هذا الباب متعددة ومتنوعة، ومن جهة ثانية يشكل المشكل القانوني عائما أمام نمو حضري منسجم نتيجة التشدد الذي يطبع القوانين المرتبطة بالتعمير إضافة إلى تعدد المتدخلين (المطلب الأول).
إن من بين أهداف التخطيط الحضري هو تنمية المجالات الحضرية وتنظيمها، ومن تم عقلنة المشهد الحضري، ويبدو أن الاختلالات التي تعرفها سياسة التعمير وخاصة على مستوى التخطيط الحضري تنطبق إجمالا على جميع المدن، مما يستلزم البحث عن بعض الحلول والاقتراحات الممكنة لتجاوز تلك الاختلالات خاصة فيما يتعلق بتحيين قوانين المنظمة للتعمير وتكريس البعد التشاركي في مجال التخطيط الحضري من خلال تقوية مشاركة المجتمع المدني والمواطنين في التخطيط (المطلب الثاني).
المطلب الأول: إكراهات إعداد تصميم التهيئة
كما سبقت الإشارة يشكل تصميم التهيئة آلية قانونية لتنظم كيفية استعمال الأرض بالمجال الحضري، إلا أن تنظيم هذا المجال يصطدم من جهة بمجموعة من الصعوبات ترتبط أساسا بتعدد الأنظمة العقارية الموجودة بالمغرب، ومن جهة ثانية بصعوبات القانونية تشكل عائما أمام نمو حضري منسجم نتيجة التشدد الذي يطبع القوانين المرتبطة بالتعمير إضافة إلى تعدد المتدخلين.
أولا: تعدد الأنظمة العقارية
لا يخفى على أحد مدى أهمية العقار في كافة النواحي القانونية أو الاقتصادية أو الاجتماعية، فالرصيد العقاري يمكنه أن يسهل أو يعقد كل المبادرات سواء في القطاع الفلاحي أو السياحي أو الصناعي وكذلك السكنى، حيث أن العلاقة التي تربط العقار بالتخطيط العمراني مزدوجة ومتداخلة فيما بينها[19] ويعتبر النظام العقاري المغربي ذو طبيعة معقدة ومتعددة باعتباره يضم مجموعة من الأنظمة العقارية تختلف من نظام لآخر بحسب الإطار القانوني المنظم لكل نظام عقاري.
الفقرة الأولى: نظام الأراضي الجماعية
تعتبر الملكية الجماعية للأراض أقدم نظام عقاري عرفه المغرب، وكان هذا الطابع الجماعي يرتبط بالتملك الجماعي لوسائل الإنتاج داخل القبيلة ولفكرة التضامن القبلي والعشائري التي كانت تسود المجتمع المغربي قبل مجيء عهد الحماية.
وأهم ما يميز أراضي هذا النظام هو عدم قابليتها مبدئيا للحجز أو التفويت أو اكتساب ملكيتها بالتقادم. إلا أن هناك الاستثناء يسير إليه الفصل 11 من ظهير 5 فبراير 1963 يتمثل في إمكانية اقتناء عقارات هذا النظام من طرف الدولة أو المؤسسات العمومية أو الجماعات الترابية، إما بالمراضاة أو بنزع الملكية، هذا الاستثناء أدى إلى استحواذ مختلف الإدارات العمومية على الجزء الأكبر من هذه الأراضي على المستوى الحضري لإنجاز مختلف مشاريعها، مما نتج عنه تقلص مساحتها بشكل كبير[20].
الفقرة الثانية: أراضي الجيش
هي أراضي في ملك الدولة، إلا أنه مع استقرار القبائل، التي كانت تشارك في الدفاع عن الثغور الخارجية للوطن، تم تقسيم ملكيتها، حيث بقيت ملكية الرقبة للدولة في حين استأثرت هذه القبائل بحق الانتفاع والاستغلال، وتطرح هذه الأراضي مجموعة من المشاكل تعوق السياسة التعميرية، ترجع بالخصوص – إضافة إلى تعقد مساطر اقتنائها – إلى غياب أي نص قانوني خاص قائم بذاته ينظم علاقة القبائل بهذه الأراضي من حيث حق الانتفاع أو التصرف، لذلك بقي استغلال هذه الأراضي خاضعا للعادات والأعراف المحلية التي تختلف من قبيلة لأخرى.
الفقرة الثالثة: أملاك الأحباس
يطرح هذا النظام مشاكل إجرائية عديدة بالنسبة لاقتناء العقارات التابعة له، على اعتبار أن مسطرة تفويت هذه العقارات تفترض الحصول على ترخيص بمقتضى ظهير وتعويض هذا الملك بإعادة استخدام ثمن التفويت في اقتناء ملك مماثل[21].
فيمكن للمغرب أن يستفيد من هذا الرصيد العقاري المهم في حل مشكل السكن، وأيضا من خلال تخصيص مجموعة من الأراضي التابعة لهذا النظام للإدارات العمومية والجماعات الترابية لإنجاز التجهيزات الأساسية والمرافق العمومية وذلك بتبسيط مسطرة التفويت.
ثانيا: الإكراه القانوني على مستوى تصميم التهيئة
تشكل الصعوبات القانونية أهم المشاكل التي تطبع وثائق التعمير عموما وتصميم التهيئة خصوصا، حيث التشدد والصرامة الذي بقي يطبع قوانين التعمير منذ عهد الحماية بالرغم من التغيرات التي لحقتها، فقطاع التعمير له طبيعة مزدوجة فهو يرتبط بالتنمية على المستوى الوطني، وهو من هذه الزاوية يدخل ضمن وظائف الإدارة المركزية التي تسهر الإدارة على ترجمتها إلى الواقع، كما أنه من جهة أخرى إحدى المهام الأساسية التي يجب أن تقوم بها الإدارة الجماعية، فهو من هذه الزاوية يدخل ضمن قضايا الجماعة التي يفصل فيها المجلس بمداولاته. كما أن المسألة العقارية بالمغرب تبقى أحد العوائق الرئيسية أمام إعداد تصميم التهيئة، ذلك أن هناك علاقة متينة بين السياسة العقارية وسياسة التعمير، ولا يمكن التخطيط للتوسع العمراني في غياب التخطيط المحكم في المسألة العقارية، كما لا يمكن أن تؤتي سياسة التعمير أكلها إلا إذا كانت الجماعة تتوفر على ما يكفي من الأراضي[22].
الفقرة الأولى: التشدد في القوانين
إن التشدد هي ميزة أساسية لقوانين التعمير في المغرب وهذه الخاصية، طبعت قانون التعمير منذ نشأته في بداية القرن.
ومن الأشياء التي تثير الانتباه كذلك، هو أن الإطار العام لقانون التعمير وأركانه الأساسية قد وضعت في بداية القرن ولم تتغير إلى يومنا هذا، حيث تغيرت بعض الجزئيات، وظهرت بعض الأدوات الجديدة، ولكن لم يتغير الإطار الأساسي ولم يتغير المنطق والمرجعية الأساسية للقانون.
فالإطار الأساسي لقانون التعمير بالمغرب، كان وما يزال هو تصميم التهيئة الذي يحدد قانون استعمال الأرض داخل المدار الحضري، والمميزات الأساسية لقانون التهيئة بقيت كما وضعت في بداية القرن[23]:
- فتصميم التهيئة يقسم المدار الحضري إلى مناطق (سكينة، تجارية…) ويحدد طبيعة النشاطات الغالبة التي يمكن أن تمارسه فيها.
- التصميم يحدد كذلك حدود الطرق
- الأماكن التي يمنع فيها البناء
- المواقع المخصصة للتجهيزات العامة.
فتصميم التهيئة يشكل إذن، خريطة كاملة تحدد كيفية استعمال الأراضي داخل الجماعة أو الجماعات التي يطبق عليها، وهذا التحديد يتم بطريقة مطلقة، فالتصميم يجب أن يطبق كما وضع، فليس هناك أي إمكانية قانونية لإدخال نوع من المرونة عليه، فالتصميم إما يجب أن يطبق كاملا، أو يلغى، أو يتم خرقه.
ولقد استمر العمل بقانون التعمير الموروت عن الحقبة الاستعمارية إلى بداية التسعينات وقد احتفظت القوانين التي صدرت سنة 1992 بالسمات الأساسية للقانون القديم. ففي الوقت التي ارتفعت فيه نسبة التمدن ونسبة النمو الديمغرافي، بقيت قوانين التعمير يطبعها نفس التشدد ونفس الصرامة، الشيء الذي أدى إلى فقدانها إلى أي مشروعية أو أي مصداقية لدى كثير من الفاعلين المحليين ولدى فئات واسعة من المنعشين العقاريين ومن السكان.
وبالفعل، لقد أدى التشدد في تطبيق القوانين الصارمة إلى رفض كثير من المشاريع العقارية والمشاريع السكنية، وكثيرا من كانت ترفض مشاريع ضخمة لمخالفتها لبعض الجزئيات القانونية، مما يؤدي بأصحابها إلى التخلي عنها، الشيء الذي أضر كثيرا بالاقتصاد المحلي وساهم في تعميق أزمة الاستثمار في القطاع العقاري والسكنى[24].
الفقرة الثانية: تعدد المتدخلين في إنجاز تصميم التهيئة
يطرح التعمير عدة إشكاليات تتعلق بتوزيع الاختصاص بين الدولة والجماعات الترابية وخاصة منها المجالس الجماعية المحلية. فهل الاختصاص في ذلك يعود إلى الدولة أم إلى الجماعات الترابية؟ إن الجواب عن هذا السؤال يتطلب بادئ ذي بدء طرح السؤال المركزي المتعلق بالإشكالية المتعلقة بتمييز الشؤون المحلية والشؤون الوطنية[25].
إن التعمير له طبيعة مزدوجة فهو يرتبط بالتنمية على المستوى الوطني ومن هذه الزاوية يمكن لنا القول أنه من جملة اهتمامات تهيئة التراب الوطني، لذلك فإن التقرير في إخراج وثيقة تصميم التهيئة يكون مركزيا، فالإدارة المركزية تلعب دورا أساسيا في إعداد تصميم التهيئة، وبسبب هيمنة الدولة على مساطير الإعداد، فإن إعداد وسائل تحقيق هذه السياسة التنموية هي مهمة وطنية تدخل في إطار مهام ومسؤوليات الدولة[26].
وباعتبار المجال الحضري هو مركز التقاء المصالح الوطنية والمحلية، فإن مهمة تنزيل تلك الوثيقة تضطلع به الإدارة المحلية من المجالس الجماعية وباقي المتدخلين المحليين.
أ – الدور المتواضع للجماعات الترابية في إعداد تصميم التهيئة
على الرغم من الطابع المحلي لتصميم التهيئة، وأهميته بالنسبة للنمو الديمغرافي للمدن فإن المجالس الجماعية لا تقوم أثناء إعداد المشاريع سوى بدور ثانوي في مقابل الدور الرئيسي للوكالات الحضرية، ويمكن إبراز محدودية تدخل المجالس الجماعية في إعداد المشاريع تصاميم التهيئة الخاصة بها إلى رد فعل القوي على الطريقة التي تعاملت بها المجالس الجماعية مع السلطات التي منحها لها الظهير الملغى ل 30 يوليوز 1952 المتعلق بالتعمير، والذي كان ينص على عرض مشروع تصميم التهيئة على أنظار المجالس الجماعية للموافقة عليه قبل المصادقة عليه من طرف الوزير الأول[27]. هذا المقتضى أصبح وسيلة في يد المجالس الجماعية من أجل الضغط على الإدارة المكلفة بالتعمير ومساومتها على تغيير مشاريع تصاميم التهيئة وفرض بالتالي مصالحها الآنية والشخصية في حالات كثيرة ضدا على المصلحة العامة، مما جعل من هذه السلطة عبارة عن حق اعتراض (حق الفيتو) يتم تشهيره في كل آن وحين أمام مشاريع التصاميم التي تقوم الدولة بإعدادها، وهذا ما أدى إلى أن الكثير من تصاميم التهيئة بقيت عند مرحلة المشاريع دون أن يتأتى المصادقة عليها بسبب رفض المجالس الجماعية الموافقة عليها[28].
وقد جاء القانون رقم 12.90 بشأن التعمير برد فعل قوى من أجل تجاوز هذا الشلل عندما عوض سلطة الموافقة بالاستشارة التي يجب أن يقوم بها المجلس الجماعي داخل أجل مغلق تم تحديده في شهرين.
إن مفهوم المساهمة الذي تم اقتباسه من التشريع الفرنسي، لم يتم تفسيره لا على مستوى قانون التعمير 12.90 أو على مستوى المرسوم التطبيقي، والذي كان من المفروض أن يوضح كيفية ممارسة هذه المساهمة، فقد جعل النص رئيس المجلس عضوا من بين أعضاء كثيرين تتكون منهم اللجنة المحلية للتعمير، واللجنة المركزية اللتان يعرض عليهما مشروع تصميم التهيئة من أجل الدراسة وإبداء الرأي، ونفس الأمر يسري على المنشور رقم 005 المتعلق بتصميم التهيئة، فهو بدوره خال من أية إشارة إلى كيفية أو مضمون مساهمة المجالس الجماعية[29].
وقد أدى هذا الفراغ بالبعض إلى تفسير مضمون مساهمة المجالس الجماعية في مسطرة إعداد تصميم التهيئة، ولأجل ذلك يقترحون أن يتم تمثيل المجلس في هذا الإعداد بواسطة لجنة التعمير والسكنى برئاسة رئيس المجلس، وتضم التقنيين والمتخصصين التابعين لنفس المجلس، وعلى رأسهم المهندس المعماري وكذلك الكاتب العام للجماعة، فهذه التشكيلة هي المؤهلة للتعبير عن مصالح الجماعة والتخطيط لتنميتها ومحاورة الإدارة المكلفة بالتعمير والمساهمة معها لإعداد مشروع تصميم التهيئة[30].
المطلب الثاني: آليات تطوير التخطيط الحضري
إن ملامسة الصعوبات العقارية التي تواجه سياسة التخطيط العمراني بالمغرب، تفرض على الدولة أن تتعرف على الوضعية الآنية وأن تراقب الوضعية المستقبلية، من خلال ترصد المشاكل والعوائق التي تواجهها مخططات التعمير.
لذا، فإن من أولويات السياسة العقارية التي من شأنها أن تساهم في إنجاح سياسة التعمير[31]، تكثيف تدخلات الدولة لضبط السياسة العقارية عن طريق تكوين احتياطات عقارية والحرص على تعميم إلزامية التحفيظ العقاري، إضافة إلى تقوية التنسيق بين الأجهزة المتدخلة في هذا الإطار.
أولا: التحكم في السياسة العقارية
الفقرة الأولى: تكوين احتياطات عقارية
إن تدخل الدولة في المجال العقاري الحضري يأتي من كونها المسؤول الرئيسي عن مختلف عمليات التعمير وبصفتها أكبر منعش عقاري، وهي تتدخل بوازع تحسين نوعية التعمير والاستجابة لطلبات المجتمع المتزايدة في مجال السكنى من خلال محاولة خلق توازن بين العرض والطلب، هذا التوازن الذي لا يمكن تحقيقه إلا بواسطة العمل على اقتناء الأراضي التي يرتقب استعمالها على المدى القصير أو البعيد لإنجاز عمليات التعمير والسكنى.
إن عملية تكوين الاحتياطات العقارية تدخل في إطار السياسة التقديرية التي ينبغي أن تقوم عليها سياسة التعمير، فهي تساعد الدولة أولا على تكوين رصيدها العقاري وتجديده بشكل مخطط ومعقلن، وتساعدها ثانيا على وضع سياسة عقارية بعيدة المدى تتماشى مع قواعد والنظريات الحديثة في مجال التعمير، كما تساعدها في مقام ثالث على توجيه التوسع العمراني بشكل ممنهج وعقلاني.
إن سياسة توفير الأراضي الحضارية تعد من أهم الوسائل التي تساعد على التحكم في المجال والحد من المضاربات العقارية. وهنا يكمن الدور الذي يجب أن تتكفل به مديرية أملاك الدولة[32]، والتي يرجع لها الاختصاص في إدارة هذا النوع من الملك العمومي (الملك الخاص للدولة) لأجل الحاجيات العقارية لمختلف الإدارات العمومية وعملية تكوين احتياطات عقارية هي عملية توقعية تقديرية توفر للدولة مجموعة من المزايا:
- التحكم في السوق العقارية من خلال التوفر على أكبر رصيد عقاري بالمناطق المؤهلة للتعمير.
- إمكانية تدخل السلطات العمومية لإعادة التوازن بين العرض والطلب بفضل التوفر على الأراضي الكافية بمنطقة معينة.
- إمكانية التخطيط للتوسع العمراني فوق أراضي تتحكم فيها الدولة فتكون البرامج بذلك سهلة التطبيق ولا تتأثر بالمشاكل العقارية التي تؤدي عادة إلى تضخم القيمة العقارية وندرة الأراضي.
وفي هذا المضمار، أثبتت تجربة المهندس المعماري إيكوشار Ecochard في ميدان التعمير كيف أن تدبير حاضر ومستقبل التوسع العمراني رهين بمباشرة عمليات واسعة لشراء الأراضي، حيث تم تسخيرها لخدمة سياسة الإسكانية التي أترت نتائج مهمة بفضل ارتكازها على قاعدة عقارية في المتناول[33].
الفقرة الثانية: تعميم إلزامية التحفيظ العقاري
يقصد بالتحفيظ العقاري مجموعة من الإجراءات والعمليات التي تجعل العقار خاضعا لنظام التحفيظ الذي ينظمه المشرع بظهير 12 غشت 1913 كما وقع تعديله وتتميمه. ولقد جعله هذا الأخير اختياريا إلا في بعض الحالات، وهذا الطابع الاختياري جعل سياسة التعمير تفقد العديد من مزايا التحفيظ العقاري، مزايا اجتماعية هندسية، جبائية، واقتصادية، وقانونية. فهذه المزايا تساهم في تدعيم أهداف التعمير ومقاصده التنموية الرامية إلى تنمية وتنظيم المجالات الحضرية[34].
فعلى المستوى القانوني، فإن التحفيظ يثبت ملكية العقار بصفة نهائية غير قابلة للطعن، حيث يضبط الملكية العقارية وسائر الحقوق العينية والعقارية، وبالتالي يحمي المالك من كل مطالبة من الغير.
وعلى المستوى الاجتماعي فإن التحفيظ العقاري يقوم بعملية الحسم في الصراعات والنزاعات بين الأفراد حول ملكية أو عدم ملكية العقار لهذا الطرف أو ذاك، حيث يكون الرسم العقاري هو سند ملكية العقار المسجل لمن سجل اسمه فيه.
أما من حيث الجانب الهندسي الطبوغرافي (Topographie)، فإن نظام التحفيظ يساعد على ضبط المساحة والحدود وموقع العقار، وهذه الخاصية أو الميزة من شأنها أن تقلص من ظاهرة السكن العشوائي والتجزئات السرية داخل المجال الحضري خاصة في الضواحي، كما أن هذا التحفيظ يعمل على تحديد ووصف دقيق لما يشمل عليه العقار من أبنية على سطحه ومن حقوق ارتفاق.
الفقرة الثالثة: تقوية التنسيق بين الفاعلين في ميدان التخطيط الحضري
إن وجود التنسيق بين تدخلات مختلف الفاعلين سيمكن من دون شك من تجنب تبديد جهود الدولة وإمكانيات المالية العامة. هذه الجهود لن يكون لها تأثير إيجابي إذا كانت كل مصلحة متصرفة لذاتها تتدخل في مجال التخطيط خارج أي اعتبار مرتبط بالتنمية المنظمة للقطاع الذي تندرج فيه المشاريع المعنية.
وبالتالي فإن هذا التنسيق هو ضروري كليا لتجنب عدم التوازن في توزيع التجهيزات، غير الأنسجة الحضرية في الوقت الذي نجد فيه المجال الحضري يتسم بتعايش الأراضي المشيدة وغير المشيدة، مما يعطي طابعا غير منظم ومتنافر على التجمعات السكنية[35].
ومن مزايا التنسيق أنه يساعد على توزيع عادل للتجهيزات بين مختلف المناطق دون أن يمنح امتياز بوجه خاص للأحياء المركزية على حساب القطاعات المحيطة، وبالتالي فإنه لا يتحقق إلا في حدود ضيقه في الوقت الحالي. ويبرز هذا العجز بعدم وجود أجهزة لمتابعة تنفيذ وثائق التعمير خاصة قبل خلق الوكالات الحضرية.
ثانيا: تطوير لامركزية التعمير
إن دراسة اللامركزية في قطاع التعمير تستوجب استعمال منهجية تأخذ بعين الاعتبار في آن واحد طبيعة القطاع في حد ذاته وخصوصياته[36]. فالتعمير بصفة عامة يهدف إلى تحقيق التنمية المحلية، وهذه الأخيرة لا يمكن أن تتحقق في غياب النخب المحلية المؤهلة التي هي أدرى بالخصوصيات المحلية للساكنة، وذلك من خلال المساهمة الفعلية للجماعات الترابية في التخطيط العمراني خصوصا على المستوى الجهة انسجاما مع المكانة التي حظيت بها في دستور 2011 الذي نص على أن الجهة تتبوأ مكانة الصدارة بالنسبة للجماعات الترابية الأخرى[37].
واعتبارا لضخامة التحديات التي تطرحها المدينة المغربية في الوقت الراهن، وحيث أن السواد الأعظم من سكان المملكة سيعيشون في المدن ابتداء من العقدين المقبلين، فإن مستقبل التنمية ببلادنا سيتحدد في الأوساط الحضرية، وهذا التطور يقتضي وضع المسألة الحضرية في الإطار الشمولي لإعداد التراب والتعامل مع القضايا التي تطرحها من منظور سياسة المدينة، إذ يشكل التحكم في التمدن الهدف الأساسي لسياسة التعمير، للتخفيف من حدة مخلفات الهجرة القروية والنمو الديمغرافي وتلافي النقص الحاصل في ميدان التجهيزات الأساسية، فالتراب الوطني يعد ملكا جماعيا للأمة وبالتالي، فإن كل جماعة عمومية مسؤولة عنه وضامنة له في إطار دائرة اختصاصاتها بما في ذلك الجهات هذه الأخيرة تستمد إذن مهامها في ميدان التخطيط الحضري إلى جانب الجماعات الترابية الأخرى.
الفقرة الأولى: تقوية دور الجماعات الترابية في إعداد تصميم التهيئة
إن الإشكاليات المرتبطة بالتخطيط الحضري لا يمكن أن تجد حلا لها إلا عبر الإطار الجهوي، حيث أن هذا الإطار يمكن من تنسيق الجهود ضمن إطار أوسع من الإقليم مما يساعد على مستوى آخر من تجاوز الصعوبات التي تواجهها اللامركزية الجماعية ويتيح القيام بالتدخلات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية على نطاق واسع، ومن الاختصاصات إعطاء الجهة إمكانية السهر على المحافظة على الخصائص المعمارية الجهوية وإنعاشها، من خلال مساهمتها في تجهيز أحياء البناء العشوائي ومحاربة دور الصفيح إلى جانب الفاعلين المحليين، وأيضا دور تقريري إلى جانب الدولة في سياسة التعمير بصفة عامة[38].
وفي هذا الإطار نصت المادة 88 من قانون الجهة الجديد رقم 111-14[39] على أن المجلس الجهوي يضع تحت إشراف رئيسه، التصميم الجهوي لإعداد التراب في إطار التوجهات العامة لإعداد التراب الوطني، وبتشاور مع باقي الجماعات والإدارات والمؤسسات العمومية[40]. وبإلقاء نظرة على التجربة الجهوية الفرنسية في مجال التخطيط الحضري نجدها مرت بعدة مراحل إلى أن تم منحها صفة جماعة ترابية ذات اختصاصات واسعة، من خلال قانون 2 مارس 1982، حيث يمارس المجلس الجهوي سلطات تقريرية مهمة من بينها تبني التصميم الجهوي، كما يمارس المجلس دورا استشاريا باعتبار الاستشارة إلزامية، حول المشاكل الاقتصادية وإعداد التراب، ويساهم في إنجاز دراسات التهيئة الجهوية وإعداد وتنفيذ برامج التهيئة[41]، وإذا كانت التجربة الجهوية بفرنسا ولدت ونمت بصعوبة، فإنها خطت خطوات مهمة ، وهذا ما ينتظر كذلك من مؤسسة الجهة بالمغرب في إطار الجهوية المتقدمة.
إن تصميم التهيئة وإن كان تقنوقراطيا (يقوم بإعداده المهندسون المعماريون وباقي التقنين الآخرين) فقد نص المشرع على وجوب دراسته من طرف المجلس الجماعي والموافقة عليه فيصبح بذلك التصميم التقنوقراطي له صبغة ديمقراطية على المستوى المحلي[42]. إن استشارة المجلس بخصوص تصميم التهيئة كما تنص على ذلك المادة 24 من قانون 12.90 المتعلق بالتعمير[43]، والمتمثلة في أجل شهرين تبقى بالنسبة لبعض الباحثين غير كافية إلا أننا نعتقد بأن العبرة ليس بتمديد الأجل وإنما العبرة بمآل قرارات المجلس أي مدى إلزامية هذه القرارات بالنسبة للوكالة الحضرية أو الإدارة المكلفة بالتعمير،[44]، فأجل شهرين كافي إذا ما تمت دراسة مشروع تصميم التهيئة في جو من الجدية والموضوعية.
ومن جهة أخرى إن سكوت المجلس بشأن موضوع تصميم التهيئة، والذي يعتبر موافقة ضمنية، نعتقد أنه من الأفضل أن يتدخل المشرع لأجل تلطيف من تلك الموافقة الضمنية، كأن يجعل مثلا بعض القرارات تخضع لها دون قرارات أخرى، فالمسائل المتعلقة بالتجهيزات الجماعية وكل ما يتحمل المجلس لاحقا إنجازه من الميزانية الجماعية يجب أن لا يخضع للموافقة الضمنية بل لا بد من قرارات صريحة بشأنها. كما أن الارتقاء بالعنصر البشري يعتبر مهما في هذا المجال، ذلك أن وثائق التعمير لها طابع تقني وتتم صياغتها من طرف أطر متخصصة، وبالتالي فإن فهم هذه الوثائق وترجمتها إلى حيز الوجود ليس في متناول الجميع، مما يفرض على المجالس الجماعية تقوية قدراتها البشرية بالأطر التقنية والإدارية المؤهلة في هذا المجال.
الفقرة الثانية: تكوين المنتخب المحلي
إن المنتخب المحلي يعتبر إحدى الدعامات الأساسية في نظام اللامركزية فهو إلى جانب الموظف الجماعي يعد حجز الزاوية في تسيير العمل الجماعي، والعمل على تنمية الجماعة ورفع مستوى ظروف عيش سكانها، الذين وضعوا ثقتهم فيه كمدافع عن مصالحهم وعارف بالمشاكل التي يعانون منها، وهذا يتطلب من المنتخبين الإلمام بالمهام الموكولة إليهم في جميع الميادين ومنها التعمير.
وقد نهجت الوزارة الوصية سياسة ترمي إلى تكوين المنتخب الجماعي لمساعدته على ممارسة مهامه خصوصا في ميدان تقني كالتعمير، فتوفر المعرفة في العمل الجماعي والوعي بالقيام بالمسؤولية الجماعية سيزيد من مردودية العمل ويرفع من مستواه[45]، حتى تتمكن النخب المحلية من حل العديد من المشاكل الاقتصادية والاجتماعية والمرتبطة بسياسة التعمير خصوصا. ولن يتأتى ذلك إلا بإعادة النظر في علاقة الدولة بالجماعات الترابية، وتفعيل الديمقراطية المحلية كشرط ضروري لتنمية الجماعة وتفعيل سياسة التعمير على المستوى المحلي[46].
الفقرة الثالثة: نحو منظور جديد لتعمير تشاوري
لقد أكد جلالة الملك محمد السادس، في الرسالة الموجهة إلى المشاركين في اللقاء الوطني لإعطاء انطلاقة مشروع مدونة التعمير، على الحرص على حسن إعطاء هذه المدونة، إعدادا جيدا ” … ينبغي أن يعتمد المقاربة الديمقراطية القائمة على التشاور الواسع مع كل قطاعات والهيئات المعنية، وينهج إشراك المنعشين العقاريين، والفاعلين المحليين”[47].
إن المقاربة التشاركية بصفة عامة كآلية للتدبير الرشيد تعتبر مكمل أساسي للديمقراطية التمثيلية، حيث جاء دستور 2011 بمبادئ متقدمة تكرس حق المواطن في العيش الكريم، إذ نص في الفصل الأول[48] على المبادئ الأربعة التي يقوم عليها نظام المملكة ومن بين تلك المبادئ الديمقراطية التشاركية، وحيث أن مشاركة المواطنين في إعداد وثائق التعمير وخاصة تصميم التهيئة تبقى جد محدودة تتحكم فيها مجموعة من النقائص، فإن الأمر يستدعي البحث عن آليات جديدة وفعالة لأجل تكريس مفهوم التعمير التشاركي وإذا رجعنا إلى القانون 12.90 المنظم للتعمير نلاحظ أنه خطى خطوة صغيرة إزاء الذين يملكون أراضي داخل المنطقة التي يغطيها مشروع التصميم عندما نص على أنه يمكن لهم تسجيل ملاحظاتهم وتحفظاتهم إزاء المشروع وذلك أثناء البحث العمومي العلني، يبدوا أن هذه المسطرة التي يمكن إدراجها في حقوق الدفاع يستفيد منها بالخصوص المنعشون العقاريون والملاك الكبار وذوي النقود والجاه أكثر مما يستفيد منها صغار الملاك وأصحاب القطع الأرضية الصغيرة والذين لا يملكون سواها[49].
يشكل التعمير أداة لتجسيد وتنفيذ السياسات الحكومية، لهذا ينبغي أن يلعب دور المحفز على الاستثمار، وذلك بمواكبة النمو الاقتصادي والاجتماعي للتكتلات العمرانية كي تلعب دورها الأساسي في خلق الثورة في إطار تنمية مستدامة، لدى يجب الاهتمام بسياسة التعمير وجعل المواطن في صلب عملية صناعة القرار الذي يحدد حاضر ومستقبل مجاله العمراني، سواء على المستويين السياسي والإداري أو المستويين الاقتصادي والاجتماعي. فعلى المستويين السياسي والإداري، فإن التعمير كسياسة لتدبير المجال الحضري، من شأنه أن يحفز ويساعد على إرساء أسس عقلانية [50] ويساهم في خلق تخطيط عمراني قائم على المساواة بين جميع المواطنين في الاستفادة من التجهيزات الأساسية والمرافق العمومية بما يعزز أسس الحكامة الترابية في التدبير المحلي في مجال التعمير، تنفيذا لسياسة التوازن التي يحددها إعداد التراب الوطني [51].
خلاصة
إن التخطيط العمراني يكتسي أهمية بالغة في حياة للفرد والمجتمع، باعتباره الركيزة الأساسية للاستثمار المدر للثروة والشغل، والمدخل الأساسي لمعالجة أوضاع الهشاشة والإقصاء الاجتماعي، وذلك لما يصبو إليه من إرساء قواعد التخطيط المستقبلي، والتوظيف الرشيد والعقلاني للموارد، بما يضمن بلوغ رهانات التنمية الترابية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية.
من هذا المنطلق يمكن الخروج ببعض الاستنتاجات والخلاصات التي يمكن أن تشكل في نفس الوقت اقتراحات يمكن الأخذ بها للوصول إلى تخطيط جميل من أجل تنمية مستدامة لمدننا.
- يشكل العقار في ميدان التعمير أداة لبرمجة المخططات والمشاريع على أرض الواقع، فتعدد الأنظمة العقارية وتعقدها وعدم وفرة الأراضي الصالحة للبناء، خصوصا على مستوى المدن الكبرى أو تلك التي تحيط بها تضاريس وعرة وذات طبيعة جيولوجية غير مناسبة لإقامة البناء، إضافة إلى عدم وجود احتياطات عقارية كافية بيد الدولة والجماعات الترابية، مما يتسبب في خلق المضاربة عقارية، ويؤدي إلى عدم إنجاز التجهيزات الأساسية والمرافق العمومية المحددة في المخططات، الأمر الذي يعيق في الآخر تحقيق التنمية الترابية المنشودة.
- إن المنظومة القانونية المؤطرة للتعمير يشوبها الكثير من الخلل بل هي أصل مشاكل التعمير كلها، ذلك أن وثائق التعمير يطبعها الجمود من حيث مضامينها وتنطيقاتها وتوقعاتها، فنزوعها نحو التحكم التام في حركة العمران يجعلها صعبة التنفيذ وغير قادرة على مسايرة المنظور المجالي عكس من يهدف إليه التعمير الذي يعتبر مجالا حيويا تتخلله العديد من المتغيرات.
- يلاحظ أيضا أن تعدد المتدخلين في المجال يبقى إكراه يعيق التخطيط الحضري الفعال، فكثرة الأجهزة المتدخلة سواء على المستوى المركزي أو اللامركزي، وغياب التنسيق المحكم بينهم يؤدي إلى ضياع الوقت والجهود في إخراج وثائق التعمير، وخاصة تصميم التهيئة إلى حيز التطبيق، والأمثلة في هذا المجال كثيرة، من هنا يتطلب الأمر إعادة القراءة في تدخلات تلك الأجهزة من خلال تعزيز حضور الهيئات اللامركزية المتمثلة في الجماعات الترابية، في إطار ورش الجهوية المتقدمة.
- يلاحظ أيضا أن التخطيط العمراني بالمغرب لازال بعيدا عما يصطلح عليه حاليا بالتعمير التشاركي في فرنسا مثلا، فرغم الآلية الوحيدة الموجودة على مستوى قانون 12.90 والمتمثلة في البحث العني لمدة شهر واحد، فإن تلك الآلية لا ترقى إلى تحقيق المشاركة الفاعلة للمواطن، بحيث لا تسمح له أن يشارك في تحديد مضمون تصميم التهيئة وتقوي فيه روح المواطنية والتشارك، فالبحث العلني قد نظم أساسا من أجل تلقي التعرضات والانتقادات الموجهة ضد التهيئة، وذلك بهدف التعرف على أصحاب الحقوق ليس إلا.
إن تصميم التهيئة لا يمس فقط الدولة والجماعات الترابية والمؤسسات العمومية. بل كذلك المواطنين مما يستدعي تعزيز مشاركتهم في إعداد تلك الوثيقة عبر آليات للحوار والتشاور على مستوى المجالس الجماعية يعبرون فيها عن أرائهم واقتراحاتهم لجعل تلك الوثيقة التعميرية تستجيب لحاجياتهم اليومية، ويعزز شعورهم بالمواطنة الحقة في إطار الديمقراطية التشاركية
[1] – المحجوب محمد، قراءة عملية في وثائق التعمير المغربية، مطبعة دار النشر المغربية، الطبعة الثانية 2011، ص 1.
[2] -دليل الجماعات في ميدان التعمير، المديرية العامة للجماعات المحلية، وزارة الداخلية، الطبعة الأولى 2009، ص:16.
1 – البكريوي عبد الرحمان، التعمير بين المركزية واللامركزية، المطبعة الشركة المغربية للطباعة والنشر، الرباط، الطبعة الأولى 1993، ص 12.
[4] – مقداد الهادي، السياسة العقارية في ميدان التعمير والسكنى، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء، الطبعة الأولى، السنة 2000، ص 9.
[5] – ناجح بوشعيب: إشكالية تدبير المجال الحضري من خلال تصميم التهيئة – سيدي مومن نموذجا، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة، جامعة الحسن الثاني، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية – المحمدية، السنة الجامعية 2007-2008، ص 25-26.
[6] – غير أنه يمكن الإذن بصفة استثنائية للملاك العقاريين من استعمالها بصورة مؤقتة لغرض المنصوص عليه في تصميم التهيئة شريطة ألا يعيق ذلك استعمال الموقت المزمع القيام به إنجاز التجهزات المقررة في التصميم على الالتزام بإعادة الأرض إلى الحالة التي كانت عليها.
[7] – المادة 29 من الفقرة الثانية من القانون 90-12 المتعلق بالتعمير الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.92.31 الصادر في 15 ذي الحجة 1412 الموافق ل 17 يونيو 1992، الجريدة الرسمية العدد 459 بتاريخ 15 يوليوز 1992.
[8] – المادة 20 من الفقرة الثالثة من نفس القانون .
[9] – المادة 28 من الفقرة الثالثة من نفس القانون .
[10] – الحاج شكرة، محاضرات في إعداد التراب والتعمير، المطبعة دار القلم، الرباط، الطبعة الأولى 2003، ص:66.
[11] – حيمود المختار، دور سياسة التعمير في تنمية وتنظيم المجال الحضري. مساهمة في دراسة المجال الحضري المغربي – نموذج عمالة سيدي عثمان. أطروحة لنيل الدكتوراه في الحقوق، السنة الجامعية 2000-2001.
[12] – بوشعيب ناجح، مرجع سابق، ص 29.
[13] – المادة 59 من قانون 12.90 المتعلق بالتعمير.
[14] – Harsi abdellah, la protection de l’environnement à travers le droit de l’urbanisme au Maroc, études de droit public, édition 2014, p 8,9.
[15] – المادة 47 من قانون 12.90 المتعلق بالتعمير: “لا تسلم رخصة البناء إذا كانت الأرض المزمع إقامة البناء عليها غير موصولة بشبكة الصرف الصحي أو شبكة توزيع الماء الصالح للشرب.
[16] – المالكي أحمد والبولماني سعيد، إدارة التعمير وإكراهات الواقع، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية،”دراسات” العدد 77.76، السنة 2007، ص 57.
[17] – الهيلالي عبد الهادي، التخطيط والتدبير الحضري بين المركزية واللامركزية، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، جامعة محمد الخامس -أكدال الرباط، السنة الجامعية 2013-2014، ص 253.
[18] – الهيلالي عبد الهادي، المرجع نفسه، ص 253-254.
[19] – المحجوبي محمد، مرجع سابق، ص 151.
[20] – المحجوبي محمد، مرجع سابق، ص 155.
[21] – المحجوبي محمد، مرجع سابق، ص 155.
[22] – مقداد الهادي، مرجع سابق، ص 9.
[23] – أبو هاني عبد الغني، التخطيط الحضري في المغرب بين تشدد القوانين وتشتت المجال، مساهمة في أشغال ندوة: العمران في الوطن العربي بين التخطيط والتشريع والإدارة، أيام 10-11-12 أبريل 2001، الرباط.
[24] – أبو هاني عبد الغني، التخطيط الحضري في المغرب بين تشدد القوانين وتشتت المجال، مرجع سابق، ص 242.
[25] – البكريوي عبد الرحمان، تعدد المتدخلين في ميدان التعمير وانعكاساته على التخطيط والتدبير العمراني بالمغرب، مساهمة في أشغال ندوة: العمران في الوطن العربي بين التخطيط والتشريع والإدارة، أيام 10-11-12 أبريل 2001، الرباط.
[26] – أمرير حسن، إشكالية توزيع الاختصاص في ميدان التعمير، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، العدد 34، شتنبر – أكتوبر 2000، ص 106، 108.
[27] – شكرة الحاج، التسيير الحضري في مجال التعمير بين ضعف المردودية وتحسين الفعالية، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، “دراسات” العدد 80، ماي – يونيو 2008، ص 100.
[28] – البكريوي عبد الرحمان، تعدد المتدخلين في ميدان التعمير وانعكاساته على التخطيط والتدبير العمراني، مرجع سابق، ص 312.
[29] – بن حليمة أنس، تصميم تهيئة مدينة القنيطرة وإكراهات تنظيم المجال الحضري، رسالة لنيل دبلوم الدراسات المعمقة، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية – أكدال الرباط، السنة الجامعية 2006-2007، ص 103.
[30] – البكريوي عبد الرحمان، التعمير بين المركزية واللامركزية، مرجع سابق، ص 92.
[31] – مقداد الهادي، مرجع سابق، ص 113.
[32] – مقداد الهادي، مرجع سابق، ص 116، 117.
[33] – المالكي أحمد والبولماني سعيد، إدارة التعمير وإكراهات الواقع، مرجع سابق، ص 53.
[34] – حيمود المختار، مرجع سابق، ص 227.
[35] – امرير حسن، مرجع سابق، ص 110-111.
[36] – البكريوي عبد الرحمان ، وثائق التعمير بين اختصاص الدولة والجماعات المحلية، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، العدد 1 أكتوبر-دجنبر 1992.
[37] – الفقرة الثانية من المادة 143 من الدستور، ” تتبوأ الجهة تحت إشراف رئيسها، مكانة الصدارة بالنسبة للجماعات الأخرى في عمليات إعداد وتتبع برامج التنمية الجهوية، والتصاميم الجهوية لإعداد التراب، في نطاق احترام الاختصاصات لهذه الجماعات الترابية.
[38] – الحاج شكرة، مرجع سابق، ص 107.
[39] – المادة 88 “تضع الجهة تحت إشراف رئيسا مجلسها التصميم الجهوي لإعداد التراب، وفق القوانين والأنظمة الجاري بها العمل في إطار توجهات السياسة العامة لإعداد التراب المعتمدة على المستوى الوطني وبتشاور مع الجماعات الترابية الأخرى والإدارات والمؤسسات العمومية، وممثلي القطاع الخاص المعنيين بتراب الجهة.
[40] – الهيلالي عبد الهادي، مرجع سابق، ص 316.
[41] – الهيلالي عبد الهادي، مرجع سابق، ص 301.
[42] – البكريوي عبد الرحمان، التعمير بين المركزية واللامركزية، مرجع سابق، ص 94.
[43] – الفقرة الثانية من المادة 24 “للمجالس المشار إليها في الفقرة الأولى أن تبدي داخل أجل شهرين من تاريخ إحالة مشروع التصميم إليها ما يبدو لها في شأنه من اقتراحات تتولى الإدارة دراستها بمشاركة الجماعات المحلية التي يعنيها الأمر.
[44] – الروي منير، تصميم التهيئة بين الإدارة المكلفة بالتعمير والمجالس الجماعية، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في الحقوق، جامعة محمد الخامس، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية أكدال – الرباط، السنة الجامعية 2002-2003، ص 71.
[45] – الحاج شكرة، التسيير الحضري في مجال التعمير بين ضعف المردودية وتحسين الفعالية، مرجع سابق، ص 104-105.
[46] – صبار نزهة دور التهيئة والتعمير في تحقيق التنمية البشرية، دبلوم الدراسات العليا المعمقة، جامعة محمد الخامس، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، أكدال الرباط، السنة الجامعية 2005-2006، ص 70.
[47] -مقتطف من الرسالة الملكية موجهة من المشاركين في اللقاء الوطني لإطلاق مشروع وطني إعداد مدونة التعمير، بتاريخ 3 أكتوبر 2005.
[48] – الفقرة الثانية من الفصل الأول من الدستور، يقوم النظام الدستوري للمملكة على أساس فصل السلط، وتوازنها وتعاونها، والديمقراطية المواطنة والتشاركية، وعلى مبادئ الحكامة الجيدة، وربط المسؤولية بالمحاسبة.
[49] -البكربوي عبد الرحمان،تعدد المتدخلين في ميدان التعمير وانعكاسه على التخطيط والتدبير العمراني بالمغرب، مرجع سابق ص: 313 – 314.
[50] -المحجوبي محمد،مرجع سابق، ص: 169.
[51] -وهو ما تنص عليه المادة 9 من مشروع مدونة التعمير التي جاء فيها، يوضع مخطط التجمع العمراني وفق توجيهات المخطط الوطني لإعداد التراب والمخطط الجهوي لإعداد التراب.
