التأطير الدستوري لمقتضيات  الوظيفة العمومية على ضوء دستور 2011

الوعبان لرباس

 باحث في سلك الدكتوراه جامعة محمد الخامس سلا

إذا كان المشرع الدستوري من خلال جملة والمقتضيات القانونية المتواترة في الوثيقة الدستورية يهدف لبناء دولة الحق والقانون وإرساء المؤسسات الديمقراطية، وجعل الإدارة رافعة لتنمية هدفها الأساس خدمة المواطن، والعمل على احترام حقوق المرتفقين، وعدم التميز بينهم والتعامل معهم على قدم المساواة.

ويظل مفهوم الإدارة في حد ذاته مفهوم مادي محض يحتاج لموارد بشرية عن طريقها تستطيع الإدارة أداء المهام المنوطة بها على الوجه الحسن. ومن أجل تحقيق الأهداف السالفة الذكر – وجب وضع إطار قانوني شامل يؤطر علاقة الإدارة بمواردها البشرية منذ بداية العلاقة النظامية عن طريق قرارا التعيين إلى غاية انتهاء تلك الرابطة القانونية عن طريق التقاعد. وهذا التأطير منصوص عليه في النظام الأساسي للوظيفة العمومية التي تعد مجموعة من القواعد والنصوص القانونية المطبقة على الأنشطة المهنية للموظفين، كما ينظم مختلف الوضعيات والعلاقات القائمة ما بين الموظف والإدارة. وتظل الوظيفة العمومية تستقى أحكامها من مجموعة من المصادر والمرجعيات تصنف إجمالا إلا مصادر مكتوبة وأخرى غير مكتوبة، وتظل المرجعية الدستورية للوظيفة العمومية من أهم وأبرز المصادر المكتوبة. كون الوثيقة الدستورية تنظم شكل الدولة وطبيعة المؤسسات وكيفية ولولوج لتلك المؤسسات والأهداف والتوجهات العامة لدولة.

لنتسأل من خلال هذه الدراسة عن كيفية التأطير الدستوري لمجال الوظيفة العمومية؟ ونناقش الإشكال المرتبط بمدى انسجام النظام القانوني للوظيفة العمومية مع مقتضيات الوثيقة الدستورية ؟وسنتناول الكيفية التي تناول بها المشرع الدستوري نظام الوظيفة العمومية؟ هل تم تأطير الوظيفة العمومية بشكل دقيق؟ أم أن المشرع الدستوري اكتفى بالتنصيص على مقتضيات يكمن وصفاها بمقتضيات الإطار المتعلقة بالوظيفة العمومية؟

المبحث الأول: التنصيص الدستوري الصريح لمقتضيات تؤطر الوظيفة العمومية

بالرجوع إلى مقتضيات الدستور نجد جملة من النصوص تنظم الوظيفة العمومية، يمكن تقسيمها على الشكل التالي:

الفقرة الأولى: مقتضيات دستورية تحدد كيفية الولوج للوظيفة العمومية

تعتبر عملية التوظيف من أهم المهام التي تدخل في صميم مهام تدبير الموارد البشرية، وهي عملية حاسمة تؤكد احترام الدولة للقواعد القانونية الكفيلة بضمان سلامة عملية التوظيف في شموليتها. وفي هذا الإطار لابد من الإشارة إلى الفصل 31 من الدستور  الذي تناول مبدأ المساواة بين جميع المواطنين والمواطنات في ولوج الوظيفة العمومية حسب الاستحقاق، الذي يقوم على أساس وضع مساطر إجرائية تضمن تكافؤ الفرص ، وعموما فالاستحقاق مبدأ يستدعي ضرورة تحديث آليات الانتقاء والاختيار من أجل تمكين الموظف المناسب من الوظيفة الإدارية أو تقنية أو البيداغوجية المناسبة[1]. وتجدر الإشارة إلى أن أغلب الدراسات الفقهية لم تعمد إلى وضع تعريف شامل ودقيق لمفهوم الاستحقاق. 

ليكون بذلك المشرع الدستوري نص على مقتضيات صريحة تحدد كيفية الولوج إلى الإدارة العمومية، دون أن يحدد الإجراء المتبع لتقلد المناصب في مجال الوظيفة العمومية، لكنه حدد شرط جوهريا لتحديد الإجراء المتبع وهذا الشرط يتجلى في الاستحقاق.

كما أن السؤال الذي فرض نفسه بعد الجدل الذي أثير على إثر رفض الحكومة لعملية إدماج حملة الشواهد الذين شملهم محضر20 يوليو بحجة إحترام المقتضيات الدستورية الواردة في الفصال 31 من الدستور، ومدى ملائمة الإطار القانوني للوظيفة العمومية لمقتضيات الدستور فهنا فالأمر جاءا معكوسا حيث أن الوثيقة الدستورية كانت متأخرة بالمقارنة مع القوانين المنظمة للوظيفة العمومية وبذلك فالوثيقة الدستورية جسدت ما كان مكرسا قانونيا وجاءت متلائمة مع النصوص القانونية المنظمة للوظيفة العمومية حيث سنوضح ذلك وفق الإطار الزمني التالي:

-ظهير شريف رقم 1.11.10 الصادر 18 فبراير 2011 بتنفيذ القانون 50.05 بتغيير الظهير الشريف 1.58.008 الصادر 24 فبراير 1958 والذي نشر في الجريدة الرسمية عدد 5944 بتاريخ  19 ماي 2011.

-محضر الإدماج المباشر لحملة الشواهد العليا المبرمة بين الحكومة والمجوعات الوطنية   وقع  بتاريخ  20 يوليو 2011 .

-ظهير شريف رقم 1.11.91 الصادر29 فبراير2011 بتنفيذ  نص الدستور والذي نشر في الجريدة الرسمية عدد 5964 بتاريخ  30 يوليو 2011.

ومن خلال هذا الإطار الزمني فالدستور جاء متلائما مع القوانين المنظمة للوظيفة العمومية، في إقرار مسطرة المباراة كآلية تسجد الاستحقاق. غير أن المشرع حدد بعض الاستثناءات المتعلقة ببعض الفئات الخاصة أو ما يعرف بذوي الاحتياجات الخاصة، كما نص المشرع  في الفصل 35 من الدستور على ضرورة سهر الدولة على ضمان تكافئ الفرص للجميع والرعاية الخاصة للفئات الاجتماعية الأقل حظا وبذلك يكون المشرع المغربي نجح في الانتقال بوضعية الأشخاص ذوي الاحتياجات الخاصة من المنظور التكافلي القائم على الإحسان إلى الوضع الشمولي القائم على الإدماج الفعلي لهذه الفئة في ما يتعلق بالتوظيف. وتبقى النصوص القانونية الصادرة في هذا المجال لا تصل إلى التطلعات المطلوبة وتتجلى المنظومة القانونية المنظمة لهذا المجال في القانون 07.92 المتعلق بالرعاية الاجتماعية للمعاقين[2]وكذا قرار السيد الوزير الأول 3.310.00 بتحديد قائمة المناصب الممكن أسندها للأشخاص المعاقين[3]. وتهدف هذه القوانين لتعزيز حقوق الأشخاص في وضعية إعاقة وتسهيل عملية إدماجهم المهني، وتمثل هذه النصوص بالرغم من كونها تظل دون المستوى المطلوب مظهرا من مظاهر التفاعل بين المرجعية الدولية والدستورية مع التشريع الوطني[4].

الفقرة الثانية: سلطات الملك في مجال الوظيفة العمومية

أولت جل الدساتير المغربية المتعاقبة منذ دستور 1962 إلى غاية 2011 مكانة محورية للمؤسسة الملكية، كونها مؤسسة قائمة على مشروعية رمزية ومشروعية تاريخية وكذا مشروعية نابعة من المواقف الوطنية. وطبقا لمقتضيات دستور 2011 منحت للملك اختصاصات متعددة مرتبطة على حد سواء بكل من السلطة التنفيذية والتشريعية والقضائية.

وما يهمنا في هذا الصدد هو اختصاصات الملك في مجال الوظيفة العمومية بشكل عام ومسألة التعيين في بعض الوظائف بشكل خاص، وعليه فقد خول دستور 2011 للملك الحق في التعيين في المناصب العليا بناء على مبادرة واقتراح، غير أن صدور القانون التنظيمي للفصل 49 من الدستور وهو القانون 02.12[5] الذي حدد إجراءات و كيفيات هذا التعيين، ليصبح التعيين  بآلية الظهير الملكي مسألة محصورة دستوريا في المجالات المحفوظة للملك، قصد تميزها عن تلك المخولة دستوريا لرئيس الحكومة.

والقانون التنظيمي لا يمكن أن يخرج إلى حيز الوجود إلا بوجود نص دستوري يشير إلى إحالة على قانون تنظيمي يتولى توضيح وتطبيق ما هو مقرر في النص الدستوري، وتبعا لذلك فإن القوانين التنظيمية هي القوانين التي يضفي عليها الدستور هذه الصفة والتي يصوت عليها البرلمان وفق إجراءات خاصة عن مسطرة وضع القوانين العادية من حيث الإعداد والإقرار[6].

ومن خلال دراسة الفصول المتعلقة بتدخل المؤسسة الملكية في مجال التوظيف نجد الملك يختص بالتعيين في الوظائف المدنية كولي بنك المغرب والسفراء والولاة والعمال و المسؤولين عن المؤسسات ذات الطابع الاستراتيجي، وبدراسة القانون 02.12 فهذه المؤسسات تتمثل في 20 مؤسسة. تتمثل في المؤسسات التالية : ( صندوق الإيداع والتدبير؛   صندوق الحسن الثاني للتنمية الاقتصادية والاجتماعية؛   الوكالة الوطنية للمحافظة العقارية والمسح العقاري والخرائطية؛  الوكالة الوطنية لتقنين المواصلات ؛  وكالة المغرب العربي للأنباء ؛  الوكالة الوطنية للموانئ ؛  وكالة تهيئة ضفتي أبي رقراق ؛  وكالة تهيئة موقع بحيرة مارشيكا ؛ المكتب الوطني للسكك الحديدية ؛  المكتب الوطني للمطارات ؛ الوكالة المغربية لتنمية الأنشطة اللوجيستيكية ؛ المكتب الوطني للكهرباء والماء الصالح للشرب؛ المكتب الوطني للهيدروكاربورات والمعادن ؛ الوكالة الوطنية لتنمية الطاقات المتجددة والنجاعة الطاقية ؛  الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي ؛ مكتب التكوين المهني وإنعاش الشغل ؛  مؤسسة الحسن الثاني للمغاربة المقيمين بالخارج؛ المعهد الملكي للبحث في تاريخ المغرب؛ المؤسسة الوطنية للمتاحف ؛  أرشيف المغرب.)

وبناء على القانون التنظيمي 14.12[7] المعدل للقانون التنظيمي 02.12  ثمة إضافة  4 مؤسسات  متمثلة في  : (مؤسسة محمد السادس للنهوض بالأعمال الاجتماعية للتربية والتكوين ؛  الهيئة المغربية لسوق الرساميل ؛ الوكالة المغربية للأمن والسلامة في المجالين النووي والإشعاعي ؛ هيئة مراقبة التأمينات و الإحتياط  الاجتماعي .)

وبناء كذلك على القانون التنظيمي 23.16 [8] المعدل والمتمم  للقانون التنظيمي 02.12  ثمة إضافة  8 مؤسسات  متمثلة في  🙁 صندوق الضمان المركزي ؛ المؤسسة المحمدية للأعمال الاجتماعية لقضاة وموظفي وزارة العدل ؛مؤسسة الحسن الثاني للنهوض بالأعمال الاجتماعية لفائدة العاملين بالقطاع العمومي للصحة ؛ مؤسسة الأعمال الاجتماعية لموظفي وزارة الاقتصاد والمالية ؛ مؤسسة النهوض بالأعمال الاجتماعية لفائدة العاملين بوزارة الفلاحة والصيد البحري – قطاع الفلاحة – ؛ مؤسسة النهوض بالأعمال الاجتماعية لفائدة موظفي و أعوان وزارة الشباب والرياضة ؛ المعهد المغربي للتقييس ؛ الوكالة الوطنية لتجديد الحضري وتأهيل  المباني الآيلة للسقوط . )

 وتبقى مسألة التعيين في المناصب العليا مشروطة  بأن تكون باقتراح من رئيس الحكومة ومبادرة من الوزير المعني، وبضرورة التداول بشأنها في المجلس الوزاري. كما عرف هذا القانون مفهوم المناصب العليا بكونها مناصب تسند إلى المسؤولين عن المؤسسات والمقاولات العمومية الإستراتيجية المنصوص عليها في الفصل 49 من الدستور وكذا مختلف الوظائف السامية في الإدارات العمومية والوظائف السامية في المؤسسات والمقاولات العمومية التي يتداول المجلس الحكومي بخصوص التعيين فيها. ويثير القانون التنظيمي 02.12 إشكالات مرتبطة بمبادئ التعيين المنصوص عليها في المادة 4 ولاسيما مبدأ المناصفة بين النساء والرجال باعتباره مبدأ تسعى الدولة لتحقيقه فالمناصفة مبدأ سياسي وكان الأجدر أن يدرج بدله مبدأ المساواة باعتباره مبدأ يجسد الاستحقاق.

ومن الانتقادات الموجهة للقانون التنظيمي02.12 هو الإحالة الواردة في المادة 5 منه التي أحالت على نص تنظيمي سيحدد مسطرة اقتراح المرشحات والمرشحين لشغل المناصب العليا والنص التنظيمي غير وارد في تراتبية القوانين، وكذا المعايير المعتمدة لتمييز المؤسسات الإستراتيجية عن غير الإستراتيجية.

كما يختص الملك في التعيين في الوظائف العسكرية والمدنية، وتجد هذه النقطة مرجعيتها الدستورية في الفصل 45 من الدستور الذي حدد للملك قائمة مدنية يختص في التعيين فيها، وكذا الفصل 53 فيما يخص الوظائف العسكرية .

كما يوافق الملك بظهير على تعيين القضاة من قبل المجلس الأعلى لسلطة القضائية، وهنا يثار مبدأ توازي الإجراءات والشكليات أي أن سلطة التعيين هي نفسها سلطة التأديب لتكون بذلك كافة الإجراءات التأديبية الصادرة في حق القضاة صادرة بظهير، كما أن هناك مجموعة من النصوص الخاصة تنص على أن بعض التعيينات المتعلقة بالمتصرفين الممتازين تتم بظهير  من قبيل المادة 22 من ظهير 1.8.67 في شأن رجال السلطة التي نصت على أنه: “يتولى المتصرفون الممتازون القيام بالمهام المنصوص عليها في الفقرة الأولى من المادة 2 من ظهير الشريف بشأن هيئة رجال السلطة وتباشر التعيينات للقيام بهذه المهام بمقتضى ظهير شريف باقتراح من وزير داخلية”.

– طبيعة وآثار التعيينات الملكية

أثير نقاش قانوني حول اعتبار الأشخاص المعيين بظهير موظفين عموميين أم أنه تم استبعادهم منى دائرة الموظفين العموميين وهناك توجهان فقهيان الأول يدعو إلى استبعاد الأشخاص المعيين بظهير من دائرة الموظفين العموميين لتخلف شرط الدوام والاستمرار ويستندون على الفصل 6 من النظام الأساسي للوظيفة العمومية[9].

واتجاه ثاني يرى أن إدراج هذه الفئة ضمن مقتضيات النظام الأساسي للوظيفة العمومية يدرجهم ضمن دائرة الموظفين العموميين ويحتجون بكون النصوص القانونية المنظمة لهذه الفئات كلها تحيل على النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، وأن الطابع المؤقت الذي يتسم  به التعيين في المناصب العليا مرتبط بالطبيعة الخاصة لهذه المناصب ومتطلباتها[10].

الفقرة الثالثة: المقتضيات الدستورية المنظمة لاختصاصات الحكومة في مجال الوظيفة    العمومية

إذا كانت الإدارة العمومية تحت تصرف الحكومة وتمارس مهام الإشراف والتسيير والوصايا على المؤسسات والمقاولات العمومية كان من البد أن يمكنها الدستور بمجموعة من الاختصاصات التي تهم مجال الوظيفة العمومية، مع العلم أن الدستور أدرج مبدئيا مجال الوظيفة العمومية والضمانات الأساسية الممنوحة للموظفين المدنيين و العسكريين ضمن مجال القانون، غير أن هذا الاعتراف لسلطة التشريعية بتنظيم شؤون الموظفين يعرف في نفس الوقت تضييقا لمجال السلطة التشريعية في مسألة تنظيم الوظيفة العمومية، فمسألة تحديد الضمانات توحي أن دور القانون محدود في الضمانات. وهل هناك ضمانات أساسية وأخرى غير أساسية وهذا التضييق يجد مرجعيته حسب البعض بتأثر الدستور المغربي بدستور الجمهورية الخامسة الذي ضيق مجال القانون لوضع حد لسيادة البرلمان[11]في ذلك الوقت. ليقتصر دور البرلمان في وضع المبادئ الأساسية ويترك للحكومة سلطة إصدار المراسيم التطبيقية التي تخص الوظيفة العمومية، كما أن الدستور نص على أن الأمور التي لا يشملها مجال القانون المحدد على سبيل الحصر، يختص بها المجال التنظيمي.

وتلعب الحكومة دورا مهما في ميدان الوظيفة العمومية ويستمد هذا الدور مرجعيته من مجموعة من المقتضيات الدستورية التي منحت للحكومة حق التداول في مجموعة من الأساسيات التي تهم تعيين الكتاب العامين ومديري الإدارات المركزية بالإدارات العمومية ورؤساء الجامعات والعمداء ومديري المؤسسات العامة، وبالرجوع إلى القانون 02.12[12] المتعلق بالتعين في المناصب العليا الذي تمم لائحة المناصب التي يعين المسؤولون عنها بظهير وفق الإجراءات التالية:

أ- ضرورة التداول بشأنها بالمجلس الوزاري الذي يكون تحت رئاسة الملك.

ب- اقتراح المرشح للمنصب تكون من طرف رئيس الحكومة.

ج- المبادرة من الوزير المعني الذي يمارس وصايته على المؤسسة العمومية المعنية.

د- التعيين بظهير ملكي ينشر بالجريدة الرسمية.

كما حدد نفس القانون في البندين (أ) و(ج) من ملحقه الذي حدد لائحة المناصب العليا التي تكون موضوع مداولة ويكون التعيين فيها بموجب مرسوم وبذلك تملك الحكومة سلطة التعيين عن طريق تقنية المراسيم في المناصب التالية: (مجلس القيم المنقولة؛  صندوق الضمان المركزي؛ صندوق التجهيز الجماعي؛ الصندوق المغربي للتقاعد؛  النظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد؛ الصندوق الوطني لمنظمات الاحتياط الجماعي؛ الوكالة الوطنية للنهوض بالمقاولة الصغرى و المتوسطة؛  مكتب الصرف؛  صندوق التمويل الطرقي؛  صندوق المقاصة؛ الوكالة الوطنية لإنعاش الشغل و الكفاءات؛ وكالة التنمية الاجتماعية؛  المرصد الوطني للتنمية البشرية؛  مكتب تنمية التعاون؛  مؤسسة التعاون الوطني؛  الأكاديميات الجهوية للتربية و التكوين؛  المركز الوطني للبحث العلمي و التقني؛  المركز الوطني للطاقة و العلوم و التقنيات النووية؛  الوكالة الوطنية لمحاربة الأمية؛  المراكز الاستشفائية الخاضعة للقانون رقم 37.80؛  الوكالة الوطنية للتأمين الصحي؛  مركز الأمصال و اللقاحات (معهد باستور)؛  المختبر الرسمي للتحاليل و الأبحاث الكيماوية؛ وكالات الإنعاش و التنمية الاقتصادية و الاجتماعية لعمالات و أقاليم المملكة؛  الوكالات الحضرية؛  المكتب الوطني المغربي للسياحة؛  المكتب المغربي للملكية الصناعية و التجارية؛ دار الصانع؛  الوكالة المغربية لتنمية الاستثمارات؛ المركز المغربي لإنعاش الصادرات؛  المؤسسة المستقلة لمراقبة و تنسيق أعمال التصدير؛ مكتب التسويق و التصدير؛ وكالة التنمية الفلاحية؛  المكاتب الجهوية للاستثمار الفلاحي؛ المكتب الوطني المهني للحبوب و القطاني؛  المكتب الوطني للسلامة الصحية للمنتجات الغذائية؛ الوكالة الوطنية لتنمية مناطق الواحات و شجر الأركان؛ المكتب الوطني للصيد؛ الوكالة الوطنية لتنمية تربية الأحياء البحرية؛ وكالات الأحواض المائية؛  المكتبة الوطنية للمملكة المغربية؛  المركز السينمائي المغربي؛ مسرح محمد الخامس؛ مكتب معارض الدار البيضاء؛ المكتب الوطني للأعمال الجامعية الاجتماعية و الثقافية؛ مؤسسة محمد السادس للنهوض بالأعمال الاجتماعية للتربية و التكوين؛ المؤسسة المحمدية للأعمال الاجتماعية لقضاة و موظفي العدل؛ مؤسسة محمد السادس للأعمال الاجتماعية لموظفي الأمن الوطني؛ مجلس التوجيه و التتبع لمؤسسة محمد السادس للأعمال الاجتماعية لموظفي الأمن الوطني؛ مؤسسة الحسن الثاني للأعمال الاجتماعية لفائدة رجال السلطة التابعين لوزارة الداخلية؛  مؤسسة الحسن الثاني للنهوض بالأعمال الاجتماعية لفائدة العاملين بالقطاع العمومي للصحة. )

ج- المناصب العليا بالإدارات العمومية التالية:

 ( المفتشون  العامون للمالية؛ المفتش العام للإدارة الترابية؛ المفتشون العامون؛ المتصرفون العامون؛ المهندسون العامون؛ المهندسون المعماريون العامون؛ الأطباء المفتشون العامون؛ البياطرة المفتشون العامون؛ الأطباء العامون؛ أطباء الأسنان العامون؛ الصيادلة العامون؛ البياطرة العامون؛المنتدبون القضائيون العامون، المحللون والمنظمون العامون، المفتشون العامون للشغل؛ قائدوا السجون العامون؛ الوزراء المفوضون العامون؛ مديرو المراكز الجهوية للاستثمار الوزراء المفوضون العامون؛ رئيس المجلس العام للتجهيز والنقل الوزراء المفوضون العامون؛المفتشون الجهويون للتعمير والهندسة المعمارية  وإعداد التراب الوطني (عددها 20 منصب)

كما تجدر الإشارة إلا أن الحكومة لها الحق في إحداث مناصب مالية حيث تم إحداث 19315 منصب مالي في قانون المالية 2018 كما منحت المادة 22 من قانون المالية 2018[13]إمكانية توزيع 50 منصب مالي على مختلف الوزارات أو المؤسسات، وهذا التوزيع من إختصاص رئيس الحكومة.

المبحث الثاني:المقتضيات المؤطرة  للحقوق والضمانات الممنوحة لبعض فئات الموظفين

مبدئيا يتمتع الموظف بجميع الحقوق والضمانات المنصوص عليها دستوريا لكافة المواطنين مع انفراده بضمانات خاصة بوضعه والمجال الإداري الذي ينتمي إليه. وإذا كان المشرع الدستوري قد عمل على إقرار مجموعة من الحقوق كالحقوق النقابية والضمانات التأديبية، فإن الممارسة العملية لهذه الحقوق تثير إشكالات عملية مرتبطة بمبادئ وطبيعة المرفق العام[14]. وعليه فإن دستور قد حدد مجموعة من الحقوق والضمانات سنعالجها من خلال فقرتين سنتناول في الأولى الضمانات الدستورية المهيكلة للعمل المهني, أما الفقرة الثانية فستخصصها للكيفية التي تناول بها الدستور الواجبات المهنية والأخلاقية.

الفقرة الأولى: الضمانات الدستورية المهيكلة للعمل المهني

أدرج المشرع الدستوري مجال الوظيفة العمومية ضمن مجال القانون حيث يختص القانون بإقرار وتعديل وإضافة كل تشريع له علاقة بالوظيفة العمومية والموظف، وتجد هذه النقطة سندها في الفصل 71 من الدستور. كما نص الدستور المغربي على مجموعة من الضمانات التي يحظى بها الموظف من بينها ما تم التنصيص عليه في الفصل 29 من الدستور الذي نص على الحريات الجماعية كالاجتماع و الإنتماء النقابي والسياسي، كما  نص نفس الفصل على عبارة “حق الإضراب مضمون وسيحدد قانون تنظيمي شروط و كيفيات ممارسته“ وما يلاحظ على هذا  الفصل أن المشرع اكتفى بالتنصيص على أن حق الإضراب مضمون دون تحديد الجهة الضامنة لهذا الحق،على عكس حق الملكية حيث نص الفصل 35 من الدستور على أن القانون يضمن حق الملكية. وما يلاحظ على حق الإضراب هو حضور التنصيص وتعتر الأجرة حيث لم يصدر القانون التنظيمي للإضراب لحد الساعة. فالإضراب يتعارض مع مبدأ استمرارية المرفق العام بانتظام واطراد الذي شكل أساس الكثير من نظريات وقواعد القانون الإداري ولم يكن هذا المبدأ منصوص عليها دستوريا  قبل دستور 2011 الذي تبنى هذا المبدأ بشكل صريح في الفصل 154 من الدستور الذي نص على أن تنظيم المرافق العمومية يقوم على أساس المساواة بين المواطنات والمواطنين في الولوج إليها والإنصاف في تغطية التراب الوطني والاستمرارية في أداء الخدمات. ليكون دستور 2011 نص على حق ومبدأ متعارضين تماما الإضراب كحق دستوري ومبدأ الاستمرارية كأساس لتنظيم المرافق. وإذا ما اعتبرنا الإضراب استثناء على مبدأ استمرارية المرفق العام سيرا على نهج فقهاء القانون الإداري، فإن المبادئ العامة للقانون لا يمكن أن  تعتبر الحق استثناءا بأي وجه كان، وعليه يكون الدستور أقر مبدأ أساسي من مبادئ القانون الإداري لم يكن منشأ له[15] غير أنه بالرغم من التكريس الدستوري لهذا الحق فإن هناك مجموعة من القوانين والمقتضيات تمنع  كليا هذا الحق نظرا لطبيعة وخصوصية بعض المرافق، فالإضراب ممنوع على العاملين في الهيئات التي تشتغل بمرفق الدفاع والأمن وكل من يحمل سلاحا أو يرتدي زيا رسميا أو إشارة، وفي هذا الصدد نصت المادة 12 من الظهير المتعلق بالمديرية العامة للأمن الوطني[16] على أنه لا يجوز لموظفي الأمن الوطني على وجه الخصوص الانتماء إلى أي حزب سياسي أو منظمة نقابية أو الانقطاع عن العمل المتفق بشأنه . وسيهدف القانون التنظيمي للحق في الإضراب لا محالة إلى التوفيق بين ممارسة حق الإضراب ومتطلبات استمرارية  المرفق العام.

كما نظم الدستور مجموعة من الحقوق والضمانات تشمل فئة القضاة حيث منح الدستور من خلال الفصل 111 للقضاة الحق في الانخراط في العمل الجمعوي وتأسيس الجمعيات المهنية والحق في التعبير بما يتلائم مع واجب وأخلاقيات المهنة، غير أن واقع الممارسة العملية مختلف عن التنظير المفاهيمي حيث أن تحديد ما يدخل في أخلاقيات المهنة غير محدد على وجه الحصر كما أناط الدستور بهيئة المجلس الأعلى للسلطة القضائية مهمة السهر على تطبيق الضمانات الممنوحة للقضاة فيما يخص تعيينهم وتقاعدهم وتأديبهم. كما منح القاضي إمكانية إشعار المجلس الأعلى لسلطة القضائية في حالة شعوره بأن استقلاليته مهددة من خلال مقتضيات الفصل 109.

هذه الضمانات وغيرها تدخل في إطار تجسيد تكريس السلطة القضائية وتوجه نحو إصلاح العدالة الذي يبقى مرهون بالبيئة القانونية والسياسية والاجتماعية الحاضنة لها[17].

الفقرة الثانية: التحديد الدستوري للواجبات المهنية والأخلاقية

إذا كان الدستور قد حدد مجموعة من الحقوق والضمانات للعاملين في المرافق العمومية، فإن الأمر المنطقي لهذا التكريس الدستوري للحقوق موازاته بتكريس دستوري  للواجبات المهنية. ومن شأن تأطير وتنظيم المجال المهني تحقيق مفهوم الديمقراطية، وتكريس دولة المؤسسات.

ومن أهم هذه الوجبات بالنسبة للقضاة تطبيق القانون وإصدار الأحكام على أساس تطبيق العدل والقانون وكذا الالتزام بالتعليمات الكتابية والصادرة بشكل قانوني، وبذلك يكون الدستور قد حسم النقاش القانوني الدائر حول علاقة المرؤوس بتطبيق التعليمات الرئاسية، حيث منع بشكل صريح تطبيق التعليمات غير القانونية.

كما حدد الدستور مجموعة من الوجبات التي تخص كافة أعوان المرافق العامة، ومنها ما جاء في الفصل115^[18] الذي ألزم جميع الأعوان بممارسة وظائفهم وفقا لمبادئ احترام القانون  والحياد. ومن الواجبات أيضا ضرورة تصريح كافة أعوان الدولة سواء المعينين أو المنتخبين بالممتلكات والأصول التي يحوزونها بصفة مباشرة أو غير مباشرة من خلال مقتضيات الفصل 158[19] من الدستور. كما تجدر الإشارة إلا أن الترسانة القانونية بالمغرب عرفت قانون التصريح بالممتلكات قبل التنصيص عليه دستوريا في دستور 2011 الذي إرتقى بهذا الواجب المهني  إلى مستوى الوجبات المهنية ذات القيمة  الدستورية . ويكتسي هذا الواجب المهني أهمية خاصة تتجلى في كونه وسيلة مهمة  لتحقيق الشفافية وتكريس الفعلي لمبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة، و بالفعل فإن صدور القانون المتعلق بالتصريح الإجباري بالممتلكات بتاريخ  20 أكتوبر 2008[20] كان لبنة مهمة في بناء صرح دولة الحق والقانون.

كما نص الدستور على مجموعة من الواجبات بمفهوم المخالفة ومن أهمها ما جاء في الفصل 36 من الدستور الذي نص على العقاب على ممارسات الشطط في استغلال مواقع النفوذ والامتياز ووضعيات الاحتكار والهيمنة، وغالبا ما ترتبط جريمة استغلال النفوذ بالمركز الوظيفي كما ثم التنصيص  على جريمة استغلال النفوذ في الفرع الرابع من مجموعة القانون الجنائي المغربي[21] وعقوبتها محددة في الحبس من سنتين إلى خمس سنوات وبغرامة محددة من خمسة آلاف إلى ستة ألف درهم حسب مقتضيات المادة 250 من القانون الجنائي.

 ويمكن تعريف جريمة استغلال النفوذ حسب مقتضيات المادة 250 من القانون الجنائي في قبول كل طلب أو عرض أو هدية من شخص قصد تمكينه من فائدة كمركز وظيفي أو خدمة أو أية مزية أخرى تمنحها السلطات العمومية.

كما ألزم الدستور القضاة بصفة مباشرة بالفصل في النزاعات المعروضة عليهم داخل آجال معقولة من خلال مقتضيات الفصل 120 من الدستور، مع إمكانية إقامة دعوى ضد السلطة القضائية في حالة الضرر في نطاق دعوى المسؤولية الإدارية .

الفقرة الثالثة: التأصيل الدستوري لمسطرة التأديب

نص الفصل 108 من الدستور على أنه لا يعزل قضاة الأحكام ولا ينقلون إلا بمقتضى القانون، وهنا يجب الإشادة بالتمييز الغير مباشر الذي أسسه الفصل 108 من الدستور بين العزل كعقوبة والنقل كإجراء تنظيمي إداري محض.

وغالبا ما اعتبر القضاء الإداري أن النقل التعسفي يشكل في حد ذاته عقوبة مقنعة، ويمكن تعريف النقل بكونه الآلية الأساسية لإعادة  إنتشار وتوزيع الموظفين وينقسم إجراء النقل إلى قسمين النقل بناء على طلب والنقل التلقائي من أجل حاجيات وضرورة المصلحة العامة[22].

وعليه يطرح التساؤل  عن ما إذا كان كل إجراء تأديبي هو المكفول بضمانات الفصل 108 أم أن الأمر يخص عقوبة العزل دون غيرها من العقوبات التأديبية.

ليكون المشرع قد أحاط نظام التأديب الخاص بفئة القضاة بمجموعة من الضمانات منها أنه لا يمكن عزل القضاة أو نقلهم إلا بمقتضى القانون، والجديد في مسطرة التأديب الخاصة بالقضاة أنه تم تحديد مجموعة من الأخطاء التي تعد خطأ جسيما يستوجب المتابعة التأديبية[23] غير أن النقاش القانوني المطروح هل تم تحديد هذه الأخطاء على سبيل الحصر أم على سبيل المثال وهذا تحقيق لمبدأ الشرعية في مجال التأديب.

كما حدد الدستور من خلال مقتضيات الفصل 114 طرق الطعن في القرارات المتعلقة بالوضعية الفردية الصادرة عن المجلس الأعلى للسلطة القضائية التي تقبل الطعن أمام أعلى هيئة قضائية إدارية والمتمثلة في الغرفة الإدارية بمحكمة النقض.

وبخصوص مفهوم الوضعية الفردية فقد بادرت الغرفة الإدارية في إحدى قرارتها[24] إلى تحديد تعريف للوضعية الفردية وجاء هذا التعريف مطلقا حيث قضت:

“وحيث أنه بالرجوع إلى الفقه والقضاء الإداريين يتضح أن مصطلح الوضعية الفردية جاء على إطلاقه دون تقييد أو حصر فهو يشمل جميع الأوضاع التي تعتري الموظف وهو يعمل في خدمة الإدارة أو المرفق أو الجماعات المحلية أو المؤسسات العمومية سواء فيما يتعلق بتسميته في وظيفة معينة أو ترقيته أو تأديبه أو حصوله على أجوره ومستحقاته إلى غير ذلك من الدعاوي التي يمكن أن يقيمها ضد الجهة الإدارية, من أجل تسوية هذه الوضعية مما ينعكس إيجابا أو سلبا على وضعيته المادية حسب الأحوال. “

وبذلك يكون الفصل 114 حدد الاختصاص القضائي للغرفة الإدارية بمحكمة النقض فيما يخص الوضعيات الفردية للقضاة وهو توجه غير متناسق مع مقتضيات القانون المنظم للمحاكم الإدارية المنظمة بقانون 41.90[25]ولاسيما الفصل 11 منه الذي حدد اختصاص إضافي للمحكمة الإدارية بالرباط التي تختص في النزعات المتعلقة بالوضعية الفردية للأشخاص المعينين بظهير والقضاة يعنون بظهير.

 وتجدر الإشارة إلا أن الدستور حدد بشكل عام مقتضيات مهمة تهم التقاضي حيث أصبح كل قرار اتخذ في المجال الإداري سواء كان تنظيميا أو فرديا يقبل الطعن أمام الهيئة القضائية المختصة. بغض النظر عن الجهة المصدرة للقرار.

خاتمة

وفي الأخير يمكن القول أن  دستور 2011  نص على مجموعة من المقتضيات الدستورية المنظمة للقانون الإداري ولاسيما مجال الوظيفة العمومية . حيث يعد  الدستور مصدرا أساسيا من مصادر الوظيفة العمومية ، و هو ما يجعل جل   المبادئ و القواعد التي ترتكز عليها  الوظيفة  مستمدة من المرجعية  الدستورية , وهو ما يفرض على المشرع ضرورة العمل على تطابق  كافة المقتضيات التشريعية المتعلقة بمجال الوظيفة العمومية مع مبادئ المحددة دستوريا .

---

1-الحسين الرامي ، آليات التوظيف في الإدارة العمومية وسؤال النجاعة والفعالية ، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية ،العدد 105-106  يوليوز –أكتوبر 2012،ص 183 .

[2]– ظهير شريف رقم 1.92.30 صادر 22 من ربيع الأول 1414 الموافق 10 سبتمبر 1993 بتنفيذ القانون 07.92 المتعلق بالرعاية الاجتماعية للأشخاص المعاقين.

[3]– قرارا السيد الوزير الأول رقم 3.130.00 الصادر 7 ربيع الآخر 1421 الموافق 10 يوليوز 2000.

[4]– عبد المنعم اكنيدي ،ذوي الاحتياجات الخاصة بين الحق في التوظيف وشرطة السلامة البدنية، مجلة لأبحاث والدراسات القانونية العدد الثاني يونيو- دجنبر 2013 ،ص134.

[5]– ظهير شريف رقم 1.12.20 صادر 27 شعبان 1433 الموافق 17 يوليوز 2012 بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 02.12 المتعلق بالتعيين في المناصب العليا تطبيقا لأحكام الفصلين 92.49 من الدستور.

-مصطفى قلوش ،الإطار القانوني والفقهي للقوانين التنظيمية ،المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية ،نونبر-دجنبر 2002 ،العدد 47،ص11.[6]

[7] -ظهير شريف 1.15.61 الصادر شعبان1436 الموافق ( 2 يونيو 2015 )بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 12.14 بتغيير وتتميم القانون القانون التنظيمي رقم 02.12 المتعلق بالتعيين في المناصب العليا تطبيقا لأحكام الفصلين 92.49 من الدستور.  والصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.12.20 صادر 27 شعبان 1433 الموافق 17 يوليوز 2012 المنشور بالجريدة الرسمية عدد 6368 بتاريخ 11 يونيو 2015 ص 5665.

3- ظهير شريف رقم 1.16.120 صادر في ذي العقدة 1437 (10 أغسطس 2016 ) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 23.16 بتغيير وتتميم القانون القانون التنظيمي رقم 02.12 المتعلق بالتعيين في المناصب العليا تطبيقا لأحكام الفصلين 92.49 من الدستور.  والصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.12.20 صادر 27 شعبان 1433 الموافق 17 يوليوز 2012 المنشور بالجريدة الرسمية عدد 6490 بتاريخ 11 اغسطس 2016 ص 5855.

[9]– ينص الفصل 6 من النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية على مايلي: “… إلا أن التعيين في بعض المناصب العليا يقع من طرف جنابنا الشريف باقتراح الوزير المعني بالأمر….. ولا ينجح عن هذا التعيين في أ حال منن الأحوال حق الترسيم في هذه الوظائف داخل أسلاك الإدارة” ظهير شريف 1.58.008 الصادر 24 شعبان 1377 الموافق 24/02/1958 بمثابة النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية ج.ر.ع 2372 بتاريخ 11/04/1958 ص 914.

[10]– حسن الدغمير،الموظفون السامون بالمغرب، بحث لنيل دبلوم الدراسات العليا جامعة محمد الخامس أكدال، السنة  الجامعية 1995-1996، ص2.

[11]– زهير المظفر ،الإطار الدستوري والتشريعي للوظيفة العمومية في بلدان المغرب العربي، مجلة الأحداث القانونية التونسية العدد 1/2 سنة 1989، ص27.

[12]– القانون التنظيمي 02.12 مرجع سابق.

[13]– ظهيرشريف رقم 1.17.110 صادر ربيع الآخر 1439 الموافق 25 ديسمبر 2017 بتنفيذ قانون المالية رقم 68.17 للسنة المالية 2018. منشور في الجريدة الرسمية عدد 6633 ربيع الآخر 1439 الموافق 25 ديسمبر 2017 ص 7388.

[14]– يونس الشامخي، الحريات السياسية والنقابية للموظف أية خصوصية، مجلة القضاء إداري ،العدد 8 سنة 2016، ص65.

[15]– محمد بوكطب، توجهات القضاء الإداري حول الإضراب في الوظيفة العمومية: دراسة مقارنة، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية ،عدد مزدوج 134-135 ماي-غشت 2017 ،ص 251.

[16]–  ظهير شريف رقم 1.09.213 الصادر في 8 ربيع الأول 1431 الموافق 23 فبراير 2010  يتعلق بالمديرية العامة للأمن الوطني والنظام الأساسي  لموظفي الأمن الوطني، الجريدة الرسمية، عدد 5817 فاتح مارس 2010.

[17]– بلال العشري، المسار المهني للقضاة بالمغرب وحدود مبدأ استقلال القضاء، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية ،العدد 117-118 يوليوز– أكتوبر 2014، ص 193.

[18]– الفصل 155 من الدستور الصادر بتنفيذ ظهير شريف رقم 1.11.91 صادر في 27 شعبان 1432 الموافق 29 يوليوز 2011 بتنفيذ الدستور منشور بالجريدة الرسمية عدد 5964 مكرر بتاريخ 30 يوليوز 2011.

[19]– الفصل 158 من الدستور مرجع سابق.

[20] -ظهير شريف رقم 1.07.202 صادر في 20 من شوال 1429 (20 أكتوبر 2008) بتنفيذ القانون رقم 54.06 المتعلق بإحداث التصريح الإجباري لبعض منتخبي المجالس المحلية والغرف المهنية وبعض فئات الموظفين أو الأعوان العموميين بممتلكاتهم.

الذي تناول في الباب الثاني منه التصريح بالممتلكات الخاص ببعض فئات الموظفين أو الأعوان العموميين . للإشارة فقد نصت المادة2 منه على أنه يخضع لتصريح الإجباري المنصوص عليه في المادة 4 بعده كل من :

الأشخاص المعينون في مناصبهم طبقا للفصل 30 من الدستور ؛الذي يوازيه الفصل 53 من دستور 2011

الموظفون والأعوان التابعون للدولة والجماعات المحلية والمنشآت العامة والهيئات الأخرى المخول لهم سلطة :

     ‌أ) الأمر بصرف النفقات وقبض المداخيل أو ممارسة مهمة مراقب أو محاسب عمومي طبقا لأحكام القانون رقم 99.61 المتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين والمحاسبين العموميين ؛

    ‌       ب)    تحديد وعاء الضرائب والرسوم وكل عائد آخر مأذون به بموجب النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل؛

‌    ج) قبض وتحصيل الضرائب والرسوم والعائدات والمداخيل والأجرة عن الخدمات المقدمة والمخصصة للدولة والجماعات المحلية والمنشآت العامة والهيئات الأخرى كما تم تعريفها في المادة الأولى من القانون رقم 00.69 المتعلق بالمراقبة المالية للدولة على المنشآت العامة وهيئات أخرى ؛

‌   د)  الإذن بمنح امتياز أو بتفويت أو باستغلال ملك أو مرفق عمومي أو خاص تابع للدولة أو الجماعات المحلية أو المؤسسات العامة؛

‌  ه) القيام بتدبير الأموال وحفظ القيم والسندات وتسلم الودائع والكفالات ؛

‌  و)  مهام المراقبة ومعاينة المخالفات لنصوص تشريعية وتنظيمية خاصة وزجر المخالفات المذكورة ؛

‌  ز) تسليم الرخص أو الإجازات أو الأذون أو الاعتمادات ؛

‌ ح) تسجيل أو تقييد امتياز أو حق عيني أو حق غير مادي.

3 – الموظفون والأعوان ، غير أولئك المشار إليهم أعلاه ، المكلفون بمهمة عمومية والحاصلون على تفويض بالإمضاء فيما يتعلق     بالأعمال والإجراءات المشار إليها في البند 2 أعلاه أو بأعمال قد يكون لها أثر مباشر أو غير مباشر على المال العام

[21]-ظهير شريف رقم 1.59.413 صادر في 28 جمادي الثانية الموافق 26 نونبر 1962 بالمصادقة على مجموعة القانون الجنائي الجريدة الرسمية عدد 2640 ص 1253.

-أحمد أجعون، إستقالة الموظف العمومي بين التشريع والقضاء ، سلسلة المعارف القانونية، قضايا الوظيفة العمومية ،الجزء الأول ، دار النشر [22]

 المعرفة، الطبعة 2016، ص 38.

[23]– المادة 97 من ظهير شريف رقم 16.41 صادر في 14 جمادى الأخير الموافق 24 مارس 2016 بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 106-13 المتعلق بالنظام الأساسي للقضاة.

[24]– قرار الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى، قضية عبد الحق كارم ضد وزير المالية بتاريخ 1996/10/17.

[25]– ظهير شريف رقم 1.91.225 صادر في 22 ربيع الأول 1414 الموافق 10 سبتمبر 1993 بتنفيذ القانون رقم 41.90 المحدث بموجبه محاكم إدارية.