الآليات الدستورية لمساهمة المجتمع المدني في القرار العمومي: آليتي التشاور العمومي وتقديم العرائض نموذجا

جامعة محمد الخامس                                   سليمان التجريني

_الرباط_                                              باحث في سلك الدكتوراه

كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية               

                        

الآليات الدستورية لمساهمة المجتمع المدني في القرار العمومي:

آليتي التشاور العمومي وتقديم العرائض نموذجا

 

تفعيلا لمبادئ الديموقراطية التشاركية، والديموقراطية شبه المباشرة، عمل المشرع الدستوري على مواكبة ركب الدول المتقدمة، عبر تقرير آليات  التواصل والاتصال ما بين المجتمع المدني والمواطنين من جهة، والبرلمان من جهة أخرى.

وهو ما يعني خلق مساحة جديدة لفكرة المشاركة، التي لم تعد تعني فقط حالة ولحظة المواطن الناخب، فالبرلمان لم يعد مطمئنا إلى ولايته التشريعية كتفويض بدون متابعة من طرف المجتمع وقواه المدنية[1].

وتوطيدا لهذه العلاقة الممكنة ما بين البرلمان والمجتمع المدني والمواطنين، مكنهم المشرع الدستوري من المساهمة في إنتاج السياسات العامة، عبر السماح لهم بآليات دستورية تجعل منهم مساهمين ومشاركين إلى جانب البرلمان والحكومة في العملية التشريعية فماهي الآليات الممكنة لهذه العلاقة؟ وماذا تقرر التجارب المقارنة في هذا الخصوص؟

أولا: التشاور العمومي

ينص الفصل 13 من دستور 2011 على[2]:

«تعمل السلطات العمومية على إحداث هيئات للتشاور، قصد إشراك مختلف الفاعلين الاجتماعيين في إعداد السياسات العمومية وتفعيلها وتنفيذها وتقييمها».

وهو إجراء دستوري يرمي إلى فتح النقاش العمومي ما بين الحكومة والمجتمع المدني أو ما بين البرلمان والمجتمع المدني حول التشريعات المراد إصدارها وذلك قبل الشروع في مناقشتها في البرلمان، وخاصة عندما يتعلق الأمر بالتشريعات ذات البعد الاجتماعي أو الاقتصادي أو تلك المرتبطة بالحقوق والحريات الفردية والجماعية بما لها من ارتباط وثيق بالمواطنين.

ويعتبر التشاور العمومي من بين الآليات المعتمدة من طرف أغلب دول العالم من اجل إشراك المجتمع المدني في التشريع وسنحاول أن نتوقف عند أهمها من أجل استخلاص الطريقة الأنجح لتعزيز سبل التواصل والمشاركة بين المجتمع المدني والبرلمان.

البرلمان التركي يعمل على توجيه الدعوة مباشرة إلى هيئات المجتمع المدني المعنية بموضوع التشريع المطروح للنقاش.

البرلمان التشيكي يداوم على عقد ما يسمى “بجلسات الاستماع” التي تعتبر إحدى أكبر أشكال المشاركة المدنية شيوعا، هذه الجلسات التي تخصص للاستماع لممثلين عن القطاعات المدنية والمهنية المتبعة بمشاريع القوانين المدروسة.

البرلمان النيوزلندي يوجه دعوة مفتوحة لتلقي ملاحظات المواطنين من جميع الدولة المعنية أفرادا ومنظمات من خلال الصحافة أو غيرها من وسائل الإعلام[3].

وكل هذه التجارب وأغلبها بالرغم من دسترتها لآليات الديموقراطية التشاركية يبقى تفعيلها بيد البرلمان، دون وجود مساطر أو هيئات تجبره على التشاور مع المجتمع المدني حول التشريعات قبل إصدارها، وهو الأمر الذي يطرح جدوى التنصيص الدستوري على آليات الديموقراطية التشاركية.

لأن التنصيص الدستوري يفترض وجود آليات الالتزام من أجل بلوغ الأهداف وإلا فإن الأمر سيتوقف على رغبات البرلمانيين متى أرادوا إشراك هيئات المجتمع المدني في إعداد التشريع فعلوا ذلك، ولهم أن يمتنعوا متى أرادوا ذلك.

ومثل هذا النظام هو المعمول به في فرنسا حيث نجد أن المجتمع المدني، لا يتوفر من الناحية القانونية والشكلية على القدرة على التدخل في العمل التشريعي إلا إن هذا  لا يمنعه من ممارسة تأثير غير مباشر على مجمل الدينامية البرلمانية، حيث غالبا ما يحرص البرلمانيون على معرفة آراء الخبراء والمعنيين داخل المجتمع المدني تجاه أي مشروع قانوني أو ميزانية سنوية[4]، في إطار ما يسمى بالإيحاء التشريعي، أو المنهجية التلقائية في إعداد النصوص التشريعية[5].

ذلك أن تشعب بعض القضايا قد ترغم اللجان على اللجوء إلى بعض الخبراء كما أن أهمية المصالح القائمة كثيرا ما تدفع ببعض جماعات الضغط إلى التدخل خاصة على مستوى اللجان من أجل توجيه القرارات البرلمانية لصالحها، فاللجان قد تتمكن من الحصول على معلومات عن طريق الاستماع إلى أشخاص أو ناطقين باسم الهيآت والتنظيمات المعنية الذين يكونون على علم بالموضوع[6].

ولقد لاحظ “كلود بيكان Cloude Becane” هذه الممارسة في فرنسا حيث أكد على أن كثيرا  من الهيئات عندما تكون الحكومة خلال مرحلة التفكير التي تسبق تحضير مشروع قانون ما، قد تجد نفسها تتدخل من أجل الاقتراح أو الدفع بتحديد التشريع القائم، كما أنها قد تسعى إلى تقديم أفكار جديدة بهدف حث المشرع على التدخل وهذا ما نجده في النظام الدستوري الفرنسي على سبيل المثال حيث تقوم محكمة النقض أو مجلس الدولة او المجلس الأعلى للحسابات كل في تقاريره الخاصة المرفوعة إلى رئيس الدولة، باقتراح صلاحيات تستند على أساس الملاحظات التي يكون قد سبق إبداؤها، وكذلك الشأن بالنسبة لوسيط  الجمهورية الذي وبعد توصله بعدة شكايات مصاغة حسب المساطر الملائمة، كثيرا مما يراها تنتهي إلى تغيرات في التشريع[7].

وفي النظام الدستوري والقانوني لإسبانيا، تم التنصيص صراحة على مثل هذا الإجراء حيث خولت المادة 44 من النظام الداخلي لمجلس النواب، للجان البرلمانية عن طريق رئيس المجلس أن يطلب من الحكومة وكذا جميع الإدارات العمومية، جميع المعلومات والوثائق التي هي في حاجة إليها، كما يمكنها أن تطلب مثول أعضاء من الحكومة من أجل تقديم بيانات تتعلق بمواضيع يعود إليها الاختصاص في شأنها، ومثول السلطات والموظفين والمختصين في الموضوع محل المناقشة من أجل تنوير اللجنة كما يمكن لهذه الأخيرة توجيه الدعوة إلى خبراء في المجال الذي هو محل الدراسة من أجل إخبار ومساعدة اللجنة[8].

وفي تجربتنا الدستورية السابقة لدستور فاتح يوليوز 2011 سجلت الولاية التشريعية الممتدة ما بين 1997 إلى 2002 سابقتين في هذا المجال تكرس انفتاح المؤسسة التشريعية على الفاعلين الاجتماعيين ويتعلق الأمر بالحوار العمومي الذي تم فتحه أثناء إعداد مشروع القانون المتعلق بالميثاق الوطني للتربية والتكوين[9] حيث تم تخصيص لجنة خاصة بإعداد المشروع من أجل رفعه إلى جلالة الملك، وقامت اللجنة بإجراء حوار مع خبراء على المستوى الوطني وخارج الوطن لينتهي بها الأمر إلى إعداد مسودة مشروع تمت ترجمتها إلى ميثاق وطني للتربية والتكوين.

غير أنه بعد دسترة هيآت التشاور في دستور فاتح يوليوز 2011، ينبغي البحث على آليات ناجعة لتفعيلها في الواقع، تسمح بمشاركة فعالة لهيآت المجتمع المدني في العملية التشريعية مع الأخذ بعين الاعتبار كل النواقص التي يمكن أن تترتب على اعتماد آليات تسمح بوضع المبادرة في يد البرلمان أو الهيآت الحكومية، لما يمكن أن يترتب عنها من انتقائية في المواضيع ستعود بشكل سلبي على جدوى التنصيص الدستوري على تقنية التشاور العمومي، وستقلص من دور المجتمع المدني في إنتاج السياسات العامة وخاصة ذات البعد الاجتماعي.

ولأجل هذا كله نقترح إنشاء هيئة وطنية تلعب دور الوسيط بين المجتمع المدني والبرلمان والحكومة في عملية إعداد السياسات العمومية وتقييمها ومراقبتها وتنفيذها على ان تتمثل جميع الجمعيات في شكل اتحادات حسب المجالات التي تهتم بها، وتكون التمثيلية على الشكل التالي: بالإضافة إلى ممثلين عن الحكومة والبرلمان:

• ممثلين عن اتحادات الجمعيات المرتبطة بالدفاع عن الحقوق الأساسية للمواطنات او المواطنين.
• ممثلي عن الجمعيات المرتبطة بالخدمات الاجتماعية (التنمية – محاربة الفقر- الرعاية الاجتماعية- النشيط الثقافي والرياضي).
• ممثلين عن الجمعيات المرتبطة بمجالات الحكامة، ومحاربة الرشوة والفساد.

ويجب أن تسند للمنتدى صلاحيات واسعة، ومن أهم هذه الصلاحيات ينبغي مراعاة ما يلي:

• تأمين المعلومات للبرلمانيين حول برامج المنظمات غير الحكومية واهتماماتهم وخبراتها.
• إيصاله بالمعلومات الخاصة بنشاطات وضع مشاريع قوانين جديدة أو نشرها.
• تنظيم نشاطات مشتركة، واجتماعات عمل بين اللجن البرلمانية ومنظمات المجتمع المدني.
• دعم وتمكين عملية الاستشارات العامة للجن البرلمانية من خلال إعلام رؤساء وأعضاء اللجان بالخبرات والمصادر والإمكانيات المتوفرة لدى منظمات المجتمع المدني.
• تسهيل حصول المجتمع المدني على المراجع من البرلمان
• تأمين عملية التواصل بين منظمات المجتمع المدني والنواب

فهذه التركيبة والصلاحيات من شانها أن تفرز الديموقراطية التشاركية وتلعب دورا محوريا في سبيل تحديث الدولة.

ثانيا: تقديم العرائض إلى السلطات العمومية

ينص الفصل 15 من دستور 2011 على:[10]

«للمواطنات والمواطنين الحق في تقديم عرائض إلى السلطات العمومية ويحدد قانون تنظيمي شروط وكيفيات ممارسة هذا الحق».

فنظام العرائض كحق دستوري ظهر مع الثورة الفرنسية لسنة 1987 وأصبح بمثابة وسيلة قانونية تمكن الأفراد والمجتمع المدني من التواصل مباشرة مع السلطات العمومية قصد إبداء تظلماتها ومنح المواطن دورا إيجابيا في الحياة السياسية، من خلال تمكينه من التواصل مع السلطات العامة بشكل إيجابي[11]، غير أنه كانت له استخدامات كثيرة قبل أن يتحول إلى حق دستوري، تشكل الأساس التاريخي لظهوره.

ولقد كان استخدامه الأولى في النظام البريطاني الذي أقر في ميثاقه الأعظم سنة 1215، حق تقديم العرائض إلى الملك، حيث تم تعيين مجموعتين من الأشخاص من قبل الملك، مجموعة مكلفة بتلقي العرائض وأخرى تتولى دراستها، وإحالتها على السلطة المختصة، وتم الحفاظ على هذا النظام وصيانته من طرف الملوك المتعاقبين على المملكة ومن طرف مجلس العموم، حتى جاءت الثورة البريطانية لسنة 1688 بالملك وليام وزوجته إلى العرش البريطاني، ووقعا قانون الحقوق سنة 1689 وبموجب هذا القانون تم تقييد السلطات الملكية في بريطانيا بوضع الأسس الدستورية للسلطة التنفيذية والاعتراف بحق تقديم عرائض ذات طابع عام، أي عرائض تكون مواضيعها تهم المصلحة العامة كإلغاء العبودية[12]، ولازالت العرائض في النظام البريطاني تقدم إلى حدود الساعة، ولكن إلى مجلس العموم واللوردات وليس إلى السلطات العمومية كما ينص على ذلك دستورنا الجديد، فماذا يقصد المشرع الدستوري بالعرائض المنصوص عليها في الفصل أعلاه؟

إن أولى الأسئلة التي تستوقفنا أثناء بحث الموضوع هي حول ما مفهوم العريضة؟ وماهي السلطات العمومية التي تقدم إليها؟ وماهو مجال هذه العرائض؟ وماهي السلطات العمومية التي تقدم إليها؟ وماهو مجال هذه العرائض؟ بمعنى آخر ماهي المواضع التي يمكن أن تشملها؟ هل هي مجرد تظلم يقدم إلى السلطات لعمومية؟ أم هي آلية من آليات الديموقراطية التشاركية والديموقراطية شبه المباشرة من أجل تفعيل مساهمة ومشاركة المواطنين في إعداد وتنفيذ السياسات العامة.

لقد حاول الحوار الوطني حول المجتمع المدني وأدواره الدستورية ،الإجابة عن مفهوم “العريضة” و”السلطات العمومية” مع تقديم تصور لكيفية تفعيل نظام العريضة في النظام الدستوري المغربي، وكان ذلك على الشكل التالي[13]:

تم تعريف العريضة على أنها «اقتراح أو تظلم يتقدم بها بشكل مكتوب مواطن أو مجموعة من المواطنين المقيمين فوق أو خارج التراب الوطني بشكل فردي أو جماعي إلى السلطات العمومية مع احتمال استثناء بعض المجالات الخاصة».

أما السلطات العمومية فتم تعريفها على أنها «كل شخص معنوي عام له صفة هيأة عمومية مركزية أو محلية إدارية أو منتخبة تتولى مسؤولية معينة في إعداد أو تنفيذ أو تفعيل أو تقييم السياسات العمومية».

أما عن الأشخاص الذين لهم حق تقديم العرائض فتم تحديدهم في المواطنين المغاربة المقيمين فوق التراب الوطني أو خارجه، مع استثناء حاملوا السلاح والموظفين المنتمين إلى إدارة أو هيئات عمومية تمنع قوانينها الخاصة ممارسة الحق النقابي.

وارتباطا بكيفية مساهمة المواطنين في التشريع من خلال مدخل تقديم العرائض، نرى أن البرلمان مادام مندرجا ضمن السلطات العمومية لكونه هيأة منتخبة على المستوى المركزي يمكن للمواطنين أن يتقدموا إليه بعرائض مفادها إجراء تعديلات على قوانين تكون نافذة، ولها ارتباط يمس حقوقهم الفردية أو الجماعية.

فالعرائض يمكن أن تتحول إلى آلية من آليات صيانة الحريات الفردية والجماعية للمواطنين من أي اعتداء صريح أو ضمني من طرف القانون مع ضرورة التنصيص  في القانون التنظيمي المنظم للعرائض على عناصر الإلزام على الجواب، وإلزام البرلمان بصيانة الحقوق والحريات إذا ما بين له وجود اختلال بها بناء على  تظلم أو اقتراح تقدم به أحد المواطنين أو مجموعة من المواطنين وبهذا يتحول المواطن إلى مصدر من مصادر الإيحاء التشريعي للبرلمان.

غير انه في غياب الإطار القانوني المؤطر لمسطرة تقديم العرائض إلى السلطات العمومية يصعب الحسم في مثل هذه الأمور من جهة ومن جهة أخرى لكون التجارب العالمية التي تأخذ بنظام العرائض كل واحدة لها وضع خاص ونظام خاص وهو ما يصعب معه التوصل إلى نتائج موحدة أو إلى نموذج موحد لأن الأمر يرتبط بخصوصيات كل بلد.

فمثلا نجد في المنظمات الدولية أن ميثاق الأمم المتحدة في المادة 87 منه[14]، ونظام منظمة العمل الدولية في المادتين 21 و32 منه[15]، والبروتوكول الاختياري الملحق بالميثاق الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية من المادة 1 إلى المادة 5[16]، كلها نصت على حق تقديم العرائض.

وفي النظام الداخلي للبرلمان الأروبي تطرق لتقنية العرائض بشكل تفصيلي حيث مكن جميع مواطني السوق الأروبية المشتركة من ممارسة هذا الحق[17] وفي إسبانيا نصت المادة 29 من دستورها على[18]:

• لجميع الإسبانيين الحق في العرائض الفردية أو الجماعية التي يحدد القانون كتابتها وشكلها ونتائجها.
• لا يمكن لأعضاء القوات أو المؤسسات المسلحة أو الفرق الخاضعة للنظام العسكري أن يمارسوا هذا الحق إلا بصفة فردية ووفق ماهو منصوص عليه في تشريعها الخاص».

فالمشرع الدستوري الإسباني لم ينص عليها في الباب المتعلق بالتشريع أو إعداد السياسات التشريعية بل في باب الحقوق والحريات في الفرع المرتبط بالحقوق الأساسية والحريات العامة، وهو ما يفيد أنها آلية من آليات صيانة الحقوق والحريات العامة المنصوص عليها دستوريا من أي تصرف أو اعتداء تشريعي من طرف الكورتيس العام أو من طرف الحكومة.

أما في دستورنا فالتنصيص عليها لم يكن في باب الحريات بل في باب الأحكام العامة وهو ما يصعب معه تحديد الغاية الدستورية منها، ويصعب معها كذلك إسقاط التجارب الدولية عليها، ليبقى رهان فهم الغاية منها إصدار القانون التنظيمي الموضح لكيفية تفعيلها وممارستها.

وفي جميع الأحوال نحن نذهب في الاتجاه الذي يجعل من العرائض آلية من آليات الدفاع في الحقوق والحريات المنصوص عليها في الدستور من أي اعتدا صريح أو ضمني من القانون أثناء تنفيذه وهو اتجاه الدستور الإسباني لسنة 1978.

ومن خلال كل ما سبق يتضح صعوبة إيجاد مساطر ناجعة ، تمأسس حقيقة للديموقراطية التشاركية وتجعل من المجتمع المدني طرفا مساهما فعليا في القرار العمومي، من خارج ايجاد بنية قانونية متينة وواضحة، تحدد للمجتمع المدني مهامه بشكل مستقل عن المؤسسات المنتخبة او السلطات العمومية، من اجل الارتقاء الى مصاف الدول التي تأخذ بالمراقبة الشعبية.

 

[1] – حسن طارق، المجتمع المدني والبرلمان أية تقاطعات وظيفية – ، ملاحظات أولية حول مساهمة المجتمع المدني في العمل التشريعي، مقال، منشور بالجريدة الالكتونية.

[2] – دستور فاتح يوليوز لسنة 2011.

[3] – حاروش نور الدين، تطوير علاقة البرلمان بالمجتمع المدني – البرلمان المدني-، أطروحة لنيل الدكتوراه في القانون العام، الجزائر، ص 149-150.

[4] – المرجع نفسه ص 14.

[5] – الإيحاء التشريعي أو المنهجية التلقائية في إعداد التشريع هي عملية تسمح للساهرين على إنتاج التشريع بإجراء استشارات قبلية أثناء  عملية التحضير مع خبراء اقتصاديين وفاعلين اجتماعيين من أجل الأخذ باقتراحاتهم أو الاستعانة بها ويرى “جون كلود بكان” صعوبة في تحديد مصادر الإيحاء التشريعي نظرا لإتساع نطاقهم” انظر:

– S, Claude Becane : « la loi », Dalloz 1994, p: 117.

[6]– Valentine  HERMAN et Françoise MEMDEL : « Les portements dans le Monder 1ere Edition, 1977, P.U.F.P: 561.

[7]– S.Claude Becane, op.cit, p: 121.

[8] – المادة 44 من النظام الداخلي لمجلس النواب الإسباني تنص على ما يلي:

«اللجان عن طريق رئيس الكونغرس يمكنها الحصول على:

• المعلومات والوثائق التي تريدها من الحكومة والإدارة العامة لتطبيق أحكام الفقرة الثانية من إعادة السابقة
• طول أعضاء الحكومة أمام اللجان من اجل أن يقدم تقارير بشأن المسائل المتعلقة …….
• متول السلطات والمواطنين والمفتضين في الموضوع من أجل إبلاغ اللجنة.
• متول المقتضين والخبراء من أجل إفادة اللجنة وتقديم المشورة».

[9] – للاسترادة انظر: محمد بوعزيز، القانون البرلماني المغربي، مرجع سابق ص 33.

[10] _دستور المملكة لسنة 2011.

[11] – دستور المملكة سنة 2011.

[12] – رشيد لزرق، الدستور المغربي وحق تقديم العرائض، دراسة مقارنة بين التجارب الدولية والتراكم المغربي، مقال صادر بجريدة، المساء ، عدد 2264 بتاريخ 06/01/2014.

[13] – التقرير التركيبي للحوار الوطني حول المجتمع المدني، مرجع سابق، ص، 55 و56.

[14] – ميثاق الأمم المتحدة 26 يونيو ،،1945 كما ثم تعديله وتتميمه في 17 ديسمبر 1963.

[15] – نظام منظمة العمل الدولية التي تأسست عام 1919.

[16] – العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية المعتمد من طرف قرار الجهة العامة للأمم المتحدة (22000) (ر 21) المؤرخ ف 16 ديسمبر 1966.

[17] – النظام الداخلي للبرلمان الأروبي.

[18] – دستور إسبانيا لسنة 1978.