Site icon مجلة المنارة

أي نظام حكم مستقبلي لدولة فلسطين

redouane

أي نظام حكم مستقبلي لدولة فلسطين

مجاهد خالد هلالي

كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية جامعة محمد الخامس/ الرباط                                                                                                                                                                   

لقد ذهب الفلسطينيون بعد انتهاء المرحلة الانتقالية في ماي 1999 بدون التوصل إلى الإعلان عن الدولة الفلسطينية، كما كان متفق عليه، وتعقد عملية الانتقال، وبروز العديد من المؤشرات التي تستبعد ذلك، إلى التحضير الدستوري لاستقلال الدولة([1])، كأحد الخيارات السياسية لتغطية الفراغ القانوني المترتب على انتهاء المرحلة الانتقالية، وكإشارة إلى الإصرار الفلسطيني على بلوغ الدولة. حيث سيعين رئيس منظمة التحرير رئيس لجنة الدستور التي عملت على الإعداد للدستور الفلسطيني بشكل متواصل في العامين: 1999-2000([2])، بحيث أثمرت جهودها وضع المسودة الأولى من مشروع الدستور الفلسطيني([3]).

وعلى الرغم من أن السبب الرئيسي وراء إعداد مسودة دستور دولة فلسطين، يعود إلى الاستجابة للالتزامات الدولية الواقعة على السلطة الفلسطينية بموجب خطة خارطة الطريق([4])، إلا أن المسألة الدستورية في الوقت نفسه غدت مطلبا فلسطينيا مع موجة الإصلاحات التي أعلنت عنها السلطة الوطنية عام 2002 في مختلف الجوانب الدستورية والقانونية والمالية([5]).

ونتيجة هذه الأحداث المتسارعة، أعيد تفعيل لجنة الدستور، التي استمر عملها إلى غاية نشر المسودة الثالثة المنقحة من الدستور الفلسطيني بتاريخ 15 مايو 2003([6])، وهي آخر مسودة في مراحل سير العملية الدستورية لغاية الآن. حيث كان من المفترض بموجب خطة خارطة الطريق قيام الدولة بحلول عام 2005، إلا أنه تم تأجيل ذلك في مرحلة لاحقة.

وبانسداد الأفق السياسي لخارطة الطريق، تراجع الاهتمام الفلسطيني بالدستور، خاصة أنه في المرحلة الواقعة بين العام 2002 و2005، جرى إقرار وتعديل القانون الأساسي لينظم الحكم في المرحلة الانتقالية، إلى حين إنجاز الاستقلال والقيام الفعلي للدولة، ودخول الدستور الفلسطيني حيز التنفيذ.

وسيتجدد الاهتمام الفلسطيني بالمسألة الدستورية مرة أخرى([7])، رغم تعثر محادثات السلام، باعتبارها جزء أساسي من الاستحقاقات الفلسطينية على صعيد بناء المؤسسات الوطنية الخاصة بالدولة الفلسطينية، في سياق التوجه الفلسطيني للأمم المتحدة للحصول على عضوية كاملة في الأمم المتحدة، حيث قام الرئيس الفلسطيني في سبتمبر 2011 بتفعيل لجنة الدستور([8]).

ومنذ قرار الجمعية العامة في 29 نوفمبر 2012 الذي تطور فيه الكيان الفلسطيني من كيان غير عضو إلى دولة غير عضو([9])، أصبح ينظر إلى المسألة الدستورية كتجسيد للدولة الفلسطينية([10]).

وقد طرح التحضير الدستوري للدولة قبل الاستقلال جدلا بين العديد من الفاعلين السياسيين والباحثين الأكاديميين حول مدى ارتباط وضع الدستور بالسيادة([11])، ولتداخل الأبعاد السياسية بالأبعاد القانونية([12]).

ولأنه لغاية هذه اللحظة لم تنشر لجنة الدستور أي مستجدات عن مسودة الدستور الفلسطيني الثالثة المنقحة التي نشرتها لجنة الدستور([13])، فإننا سنقوم بتحليل طبيعة نظام الحكم وفقا لآخر تنقيحات أدخلت في هذه المسودة.

الأهمية: يجد البحث في طبيعة نظام الحكم المستقبلي لدولة فلسطين كما نظمه مشروع دستور دولة فلسطين -المسودة الثالثة المنقحة، وكيفية إجراءه في هذا المقال، أهميته في ثلاثة جوانب أساسية، الجانب الأول في كون هذه المقالة همت برصد التحولات التي جاءت بها مسودة الدستور الثالثة المنقحة على صعيد دستور السلط، بالمقارنة مع الإطار الدستوري الذي نظم السلطات في المرحلة الانتقالية المتمثل بالقانون الأساسي، الأمر الذي يسمح بمعرفة ما إذا أن النظام الحكم المستقبلي سيتجاوز الإشكالات التي عرفها النظام الدستوري الانتقالي رغم النفحات البرلمانية التي أدخلت عليه عام 2003 وعام 2005، وظل مطبوعا بالهجانة. خاصة وأن ضعف الإطار الدستوري للتوازن فيه، والإطار الدستوري للصلاحيات في الفترات الانتقالية، والإطار الدستوري للأزمات، هذا فضلا عن ضعف العقلنة التوزيعية للاختصاصات في القانون الأساسي، كانت الأسباب المباشرة في تعثر الانتقال السلمي للسلطة عام 2007، عقب الانتخابات التشريعية الثانية في عمر السلطة الوطنية التي أجريت في العام 2006، حيث سيؤدي هذا التعثر إلى الانقسام الذي يستمر حتى هذه اللحظة الراهنة.

ولذا إن أهمية البحث في طبيعة نظام الحكم المستقبلي لدولة فلسطين في مشروع دستور دولة فلسطين، تكمن في كونه يسمح بمعرفة ما إذا كان المشرع الدستوري أجرا تعديلات جوهرية عالج بموجبها إشكالية اختلال التوازن بين السلطات في النظام السياسي الانتقالي، وعدل نمط توزيع الصلاحيات داخل السلطة التنفيذية، بصورة يمكن القول معها أن نظام الحكم المستقبلي سيكون نظاما متوازنا وديمقراطيا.

أما الجانب الثاني، الذي يضفي الأهمية  على هذه المقالة، فيكمن في كونها همت في التفكير بطبيعة نظام الحكم، وفقا لمنهجية غير تقليدية، سمحت بتحديد نزعة نظام الحكم، لا الاكتفاء بسرد سماته الرئاسية والبرلمانية. خاصة في ظل التوجه العربي نحو النظام الشبه رئاسي، كنمط مستحب للحكم، والذي يثير بصورة أساسية كيفية تدبير التوازن بين السلطات، وكيفية قراءة التحولات الدستورية.

وأما الجانب الثالث الذي يضفي الأهمية على معالجة موضوع هذه المقالة، تجده في كون مقاربة طبيعة نظام الحكم انطلقت من التذكير بمواصفات نظام الحكم الانتقالي وإبراز الإشكالات التي يطرحها، وكذلك من الجدل التأسيسي بين النظام البرلماني والنظام الرئاسي، عبر  رصد المرافعات الدستورية حوله سواء تلك التي بنيت على تفضيل أكاديمي، أو على تقدير سياسي مرتبط بموازين القوى، والتي أفرزها المشهد الفلسطيني في سياق التحضير الدستوري للدولة قبل الاستقلال، وعلى ضوء التجربة الدستورية للسلطة الوطنية. وذلك قبل تحليل دستور السلط ومعرفة أي هندسة مؤسساتية رست عندها المسودة الثالثة المنقحة من مشروع دستور دولة فلسطين.

الإشكالية: يتمحور موضوع الإشكالية حول التحولات الدستورية التي جاء بها مشروع دستور دولة فلسطين على مستوى طبيعة نظام الحكم، وما إذا تسمح بالقول أن المشرع الدستوري تجاوز إشكالية الهجانة واختلال التوازن بين السلطات التي طبعت نظام الحكم وفقا للقانون الأساسي الفلسطيني المعدل.

ويتفرع عن هذه الإشكالية سؤالين فرعيين:

المقاربة: اعتمدت المقالة في معالجة إشكالية الموضوع بصورة أساسية على المقاربة القانونية في  تحليل نصوص القانون  الأساسي ومشروع دستور دولة فلسطين.

التصميم: للإجابة عن الإشكالية المومأ إليها والأسئلة المتفرعة عنها، ستتم معالجة هذا الموضوع، وفق التصميم التالي:

المطلب الأول: بين المنطلقات الواقعية والمنطلقات النظرية: الجدل التأسيسي حول النظام الدستوري المستقبلي لدولة لفلسطين

    الفقرة الأولى: ملامح النظام الدستوري للسلطة الوطنية، كنقطة انطلاق حول الجدل التأسيسي

    الفقرة الثانية: الجدل التأسيسي حول طبيعة النظام الدستوري المنشود

المطلب الثاني: أي نظام حكم لدولة فلسطين في المسودة الثالثة المنقحة من الدستور الفلسطيني

    الفقرة الأولى: إعادة التوازن بين المؤسسات: علاقة الرئيس بالحكومة والبرلمان

    الفقرة الثانية: توزيع الصلاحيات داخل السلطة التنفيذية: تقاسم فعلي أم ثنائية شكلية؟

المطلب الأول: بين المنطلقات الواقعية والمنطلقات النظرية: الجدل التأسيسي  حول النظام الدستوري المستقبلي لدولة لفلسطين

شكلت لحظة التحضير الدستوري لاستقلال الدولة فرصة للتفكير في الخيارات التي تمنحها الأنظمة السياسية، وأنماط تدبير الحكم المختلفة. ويعد موضوع نمط الحكم وشكل النظام جزءا من المواضيع الرئيسية التي شغلت الفاعلين السياسيين والنخب الأكاديمية الفلسطينية )الفقرة الثانية). وقد آثرنا قبل استحضار هذا الجدل التأسيسي، استدعاء ملامح النظام الدستوري للسلطة الوطنية )الفقرة الأولى)، كنقطة انطلاق له، حيث يسمح ذلك بتحليل جيد لطبيعة نظام الحكم كما جاءت به المسودة الثالثة المنقحة من مشروع دستور دولة فلسطين.

الفقرة الأولى: ملامح النظام الدستوري للسلطة الوطنية، كنقطة انطلاق حول الجدل التأسيسي

خارج الاقتراب النصي والمعياري، سنقوم بوصف سريع لمظاهر الانحراف الرئاسي في النظام الدستوري للسلطة الوطنية التي شكلت قاعدة تحتية للحكم الفردي، بغاية تشخيص جيد للتحولات الدستورية في المسودة الثالثة المنقحة من مشروع الدستوري الفلسطيني، بالنظر إلى طبيعة النظام الدستوري للسلطة الوطنية.

نهض النظام الدستوري الفلسطيني على اختلالات كبيرة في التوازن بين المؤسسات، بالرغم من أن التعديل الدستوري الذي جرى في العام 2003 على القانون الأساسي لسنة 2002([14])، انطوى على تعزيز الملامح البرلمانية للنظام السياسي، عن طريق خلق منصب رئيس الوزراء، وتحجيم وتأطير صلاحيات رئيس السلطة الوطنية، حيث ظلت طبيعة النظام الدستوري عصية على التصنيف وتنعت بالهجانة، بحكم تمتع الرئيس بصلاحيات تنفيذية واسعة خارج دائرة المسؤولية السياسية، وغموض وهشاشة التوزيع الدستوري للاختصاصات والصلاحيات داخل السلطة التنفيذية الذي جاء يحتمل منطق السيطرة الموحدة ولا يستوعب منطق التعايش، خاصة أنه لم يواكبه وضع نصوص قانونية تحدد – بشكل صريح وواضح- صلاحيات كل من المؤسستين، وهو ما أدى إلى ظهور مساحات جديدة للصراع خاصة بعد حصول حماس على الأكثرية في المجلس الشريعي وتشكيلها الحكومة، حيث لم يجد المتنافسون على الحكم والصلاحيات، في القانون الأساسي ما يساعدهم على تلافي الانسداد في الحياة السياسية، بحكم تعدد مظاهر اللاتوازن في علاقة رئيس السلطة التنفيذية بالسلطة التشريعية.

بالرغم من تعديل سنة 2003، ظل رئيس السلطة الوطنية بمثابة الفاعل المركزي المهيمن على كل النسيج المؤسسي، حيث بقيت العديد من القوانين تجعل منه محور النظام السياسي للسلطة الوطنية([15])، كما أن رئيس السلطة الوطنية – بموجب القانون الأساسي المعدل- بالرغم من وروود صلاحياته التنفيذية على وجه الحصر([16])، واعتبار المجلس الوزاري هو الأداة التنفيذية العليا([17])، يعد جزءا من السلطة التنفيذية ويمارس اختصاصه بمساعدة مجلس الوزراء، ويشترك مع المجلس الوزاري في وضع السياسات العامة، وله صلاحية دعوة مجلس الوزراء للانعقاد([18]). وبالرغم من أن التعديل الدستوري ذاته سحب منه صلاحيته في ترأس المجلس الوزاري، إلا أنه من الناحية الواقعية، وبصفته رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير، كان يستطيع في إطار ما عرف بهيئة “القيادة الفلسطينية” أن يجتمع ضمنها برئيس الوزراء، وحتى برئيس المجلس التشريعي، وهو ما شكل نسفا لمبدأ الفصل بين السلطات.

وتتجلى قوة صلاحيات الرئيس التنفيذية أيضا في تمتعه بحق مطلق في تعيين رئيس الوزراء، وهو ما يجعله مسؤولا أمام الرئيس، في ظل ضعف المسؤولية السياسية للحكومة أمام المجلس التشريعي، على اعتبار أن الرئيس يحق له بموجب القانون الأساسي إقالة رئيس الوزراء([19])، حتى وإن كان يحظى برضى المجلس التشريعي.

مظهر آخر على ضعف التوجه البرلماني للتعديل الدستوري لسنة 2003، هو أنه على الرغم من أن صلاحية إصدار اللوائح التنفيذية هي بيد المجلس الوزاري([20])، إلا أن رئيس السلطة ظل يشارك هذا الأخير اختصاصاته، فيما يتعلق بالسلطة التنظيمية، استنادا على العديد من القوانين، وكذا استنادا إلى صلاحياته في التعيين، وخاصة في مجال المؤسسات العامة([21]).

ومن جهة علاقة الرئيس بالحكومة، فهي علاقة تحيل إلى غياب التوازن في السلطات بين رئاسة السلطة ورئاسة المجلس الوزاري، فإلى جانب ضعف مركز رئيس مجلس الوزراء، لكونه معينا من قبل رئيس منتخب، فإن القانون الأساسي جعل مؤسسة مجلس الوزراء أداة تساعد الرئيس في أداء مهامه وصلاحياته([22])، كما أن الرئيس بالمقارنة مع مجلس الوزراء، يتمتع بصلاحيات شبه مطلقة في التعيين في المناصب العليا في المجال المدني والأمني([23])، وعليه تحيل الثنائية التي كرسها القانون الأساسي المعدل إلى ثنائية شكلية أكثر من كونها ثنائية فعلية.

ومن جهة علاقة الرئيس بالسلطة التشريعية، نجد أن الرئيس يتمتع بصلاحيات واسعة في علاقته بالمجلس التشريعي، بالرغم من أن تعديل سنة 2003 سحب منه حق التقدم بمشاريع القوانين، إلا أنه ظل يتوفر على العديد من الإمكانات الدستورية التي تجعل من مؤسسة الرئاسة مهيمنة على الوظيفة الطبيعية المنوطة بالبرلمان، ومنها: الحق في المصادقة على القوانين، والحق في الاعتراض على القوانين التي يقرها المجلس التشريعي في الثلاثين يوما الآتية لإحالتها إلى الرئيس، والحق في التشريع بقرارات قوانين في حالات الضرورة([24]).

جانب آخر يستدل به على الانحرافات الرئاسية للنظام الدستوري للسلطة الوطنية الذي يتصف بالهجانة، يتجسد في عدم مسؤولية الرئيس السياسية، التي يقوم عليها المنطق الديمقراطي الذي يربط بين ممارسة السلطة، والقابلية للمحاسبة والمساءلة.

بالرغم من منح القانون الأساسي للرئيس صلاحيات واسعة في أوقات السلم، وحالات الطوارئ، فإنه لم يتم إقرار أي وسيلة للمساءلة السياسية للرئيس أو محاسبته سياسيا من لدن السلطة التشريعية، حيث اكتفى القانون الأساسي بالأخذ بمسؤولية الرئيس الجنائية.

وإذا كان البعض يبرر عدم مسؤولية الرئيس السياسية بكونه منتخبا مباشرة من الشعب، وبالتالي فليس للسلطة التشريعية أن تحل محل الشعب في رأيه وقراره، فإن البعض الآخر اعتبر أنه ليس من المنطقي أن يترك رئيس بكل هذه السلط والصلاحيات بلا رقابة سياسية من قبل البرلمان.

وعلى علة توصيف النظام الدستوري الفلسطيني ذي الرأسين، شكل كل من اختلال التوازن بين مؤسسة الرئيس وبين مؤسسة المجلس الوزاري، وضعف الوظيفة الرقابية للبرلمان مبررا لعدم نعت النظام الدستوري الفلسطيني بالنظام المختلط “شبه الرئاسي”، وخارج التوصيف التقليدي المبني على فصل السلطات، فإن القراء المعاصرين لطبيعة النظام الدستوري يتجهون إلى قراءة حديثة لتوجهات النظام الدستوري تستند على مقياس التوازن داخل الوثيقة الدستورية. ويوصف النظام الدستوري للسلطة الوطنية بهذا المقياس، نظام دستوري مختلط ذو نزعة رئاسية، ويتأسس هذا الوصف تحديدا على ضعف مكانة مؤسسة المجلس الوزاري في النظام السياسي، وغياب المسؤولية السياسية للرئيس.

لا شك أن النظام السياسي الفلسطيني من حيث بنيته السياسية وداخل محيطه السياسي، ومنذ نشأته وإلى غاية الآن، لا يحفل باحترام الشرعية ودولة المؤسسات والقانون، ولا يضمن تعددية سياسية حقيقية، والأحزاب فيه هشة، وتعرف غياب الديمقراطية بداخلها، وبنيته الاجتماعية تعمل بصورة مزدوجة وفقا للآليات التقليدية والآليات الحديثة، وبحكم تداخل مرحلة التحرر الوطني ومرحلة بناء الدولة يعرف إشكالية تدبير التمثيلية النيابية فيه، ويتسم بالتداخل بين السلط في إطار العلاقة مع منظمة التحرير. وينطبق عليه بذلك الوصف السلطوي لاتساقه مع النمط السلطوي الذي ينطلق من تراتبية مؤسساتية وقانونية متحكم فيها من المركز، والحريات العامة فيه بالرغم من كونها موجودة، ولكن ديناميتها محصورة وتقمع عند الحاجة.

ولأن التحضير الدستوري للدولة قبل الاستقلال تزامن مع لحظات إقرار وتعديل النظام الدستوري للسلطة الوطنية، فإن ذلك عزز من تصورات ومواقف النخب السياسية والفكرية الفلسطينية اتجاه النظام الدستوري المنشود للدولة، وخاصة على ضوء تجربة النظام السياسي منذ العام 1994 و2003، ومع ذلك، إن وعي الكثير من أفراد النخبة السياسية والفكرية بتأثيرات السلطوية والحكم الفردي وضعف الثقافة الدستورية، وفي ظل الأوضاع البنيوية الأخرى، سينعكس على تصوراتهم لطبيعة النظام الدستوري المنشود واتجاهاته، وسنجد في إطار هذه التفاعلات، أن لجنة الدستور ستدافع عن تصورها انطلاقا من تقديرها لمدى حاجة النظام الدستوري لاستعادة توازنه.

الفقرة الثانية: الجدل التأسيسي حول طبيعة النظام الدستوري المنشود

ارتهنت وتيرة النقاش التأسيسي، والتفكير في الخيارات التي تمنحها الأنظمة السياسية، وأنماط تدبير الحكم المختلفة، على وقع تأثير اعتبارات متعددة.

الاعتبار الأول يتجسد في تأثير الزمن التأسيسي السياسي، فكما سبق وبينا، أن الإعداد للدولة الذي تتولاه لجنة الدستور يجري في سياق ما قبل إنجاز الاستقلال واستعادة السيادة الوطنية، ووفقا لهذا المعطى نجد أن التفاوض حول طبيعة النظام الدستوري للدولة المستقبلية كان يسير جنبا إلى جنب مع التحولات الدستورية التي شهدها القانون الأساسي.

وأما الاعتبار الثاني، فيتجسد في تأثير واقع المشاركة السياسية والمدنية في النظام السياسي للسلطة الوطنية في مراحل تطوره، وتأثير الخبرة الدستورية في العالم العربي، التي أفصحت عن أثر الانحرافات الرئاسية للأنظمة العربية منذ الاستقلال، في ظل الغموض الدائر بخصوص الاستقلالية السياسية للدول واكتمال سيادتها.

وأما الاعتبار الثالث، فيتمثل في تأثير التفضيلات الأكاديمية العائدة إلى التفكير في النموذج الأمثل للدولة الفلسطينية التي لم تقم بعد.

وأما الاعتبار الرابع، فيتمثل في تأثير معطيات التجربة الدستورية لنظام الحكم في السلطة الوطنية، وقد كانت الموضوعات من حيث درجة الاهتمام والانتشار مرتهنة إلى زمنين دستوريين، الزمن الأول: منذ نشأة السلطة في العام 1994 وتحديدا إلى غاية العام 2003، والزمن الثاني: منذ الانتخابات التشريعية عام 2006 وإلى غاية الآن، حيث أصبحت في الزمن الثاني دراسة وتحليل النظام السياسي القائم أكثر مركزية في الأوساط المجتمعية الرسمية، بعدما برز حاجة متزايدة لضبط التوازن بين السلطات وتحديد المسؤوليات بينها والاختصاصات التي تمارسها.

وبالرغم من أن إشكالية التعايش بين رأسي النظام السياسي، واختلال التوازن في علاقة الرئيس بباقي السلطات، وضعف المسؤولية السياسية، بوصفها المظاهر الأساسية للتجربة الدستورية الثانية في إطار السلطة الوطنية التي يؤرخ لها منذ العام 2006، أضحت قضايا أكثر إلحاحا في وقت لاحق على نشر المسودة الثالثة المنقحة للدستور الفلسطيني، إلا أن ذلك لم يكن يعني أن هاجس إعادة التوازن بين السلطات كان مغيبا لدى معدي الدستور، وفي إطار تشاوراتهم مع النخب السياسية والمدنية المحلية والدولية.

 ومع ذلك، كان للتجربة الدستورية الثانية الوقع على تصورات النخب السياسية والفكرية للنظام الدستوري المستقبلي، حيث ابتعدت عن التفضيل التقليدي للأنماط الأكاديمية باتجاه معطى الفعالية والاستقرار السياسي، وبنيت على اعتبارات واقع نظام الحزب في فلسطين، وخصوصية النظام السياسي الفلسطيني الذي يطرح إشكالية تدبير التمثيل النيابي وفصل السلطات في كيانين مستقلين لهما شخصيتهما القانونية المستقلة، يتعلق الأمر بكل من منظمة التحرير الفلسطينية، والدولة الفلسطينية.

وهكذا توزعت المبررات والأطروحات إلى ثلاث خيارات أساسية:

1- الخيار البرلماني: انطلق المدافعون عن خيار النظام البرلماني ونظام الانتخاب بالتمثيل النسبي، على اعتبار أنه النظام الأكثر ملاءمة للفلسطينيين، لأنه يعكس صورة المجتمع ويمثله، ولأنه الأقدر على تطوير المجتمع من كافة النواحي، والأقدر على تطوير نظام مساءلة فعال، ويضع أسسا واضحة للفصل بين السلطات الثلاث، ويمنع تركيز وظائف الدولة في يد سلطة واحدة، ويحد من الاستبداد السلطوي والفساد، ويحقق الشرعية ويكفل التوازن والتعاون المتبادل بين السلطتين التشريعية والتنفيذية. كما أنه الأقدر على تقوية شخصية الحكومة ورئيسها، وتقليص هيمنة مؤسسة الرئاسة([25]).

يؤسس المدافعون تفضيلهم للنظام البرلماني، انطلاقا من رغبتهم في تخطي مرحلة الحكم الفردي والنزعة الرئاسية التي تكرست في النظام الدستوري للسلطة الوطنية.

ويسندون أهمية الأخذ بالنظام البرلماني، في كونه يتناسب مع لحظة التحرر من الاحتلال وقيام الدولة، والأنسب لإجراء التحديث العصري، ويمكن توضيح وجهة نظرهم لهذه الزاوية، بالقول إن النظام البرلماني يمكنه أن يقلل بدرجة لا بأس بها إمكانية تقويض سيادة الدولة، الذي من الممكن أن يحصل عبر تعاقدات قد تتم بين النخبة الحاكمة والمحتل([26])، كما أن مقوماته هي الأنسب لتجفيف آثار الانحرافات الرئاسية للنظام التي كانت سببا في إعادة إنتاج البنية التقليدية في المجتمع، والتي وفرت وعززت البيئة المغذية للمحسوبية والزبونية والحكم العشائري، والتراتبية الهرمية. كما أن من شأنه أن يضمن انتقالا ديمقراطيا حقيقيا بعيدا عن الانتهاكات الاستبدادية، وأن يشكل ضمانة مؤسسية لعدم تكرار ماضي الخروقات الجسمية لحقوق الإنسان([27]).

ويرى أصحاب هذا الخيار، أنه من الضروري الفصل بين الدولة الفلسطينية وبين منظمة التحرير كممثل أساسي للشعب الفلسطيني، بعد إجراء إصلاح مؤسسات المنظمة على أسس ديمقراطية وتطويرها وتجاوز الصيغة التمثيلية الفصائلية التي حكمت تشكيل مؤسسات وأطر م.ت.ف منذ أواخر الستينات، إلى صبغة أخرى أكثر تلاؤما مع المهام المطروحة عليها راهنا. ومن الأهمية بالنسبة لهم تعزيز دور المجلس الوطني الفلسطيني، وتحديد عضويته بالانتخاب المباشر من قبل التجمعات الرئيسية للشعب الفلسطيني، واعتماد نظام التمثيل النسبي في تشكيل المجلس والهيئات المنبثقة عنه، وأن يكون من مهامه إقرار دستور لدولة فلسطين يعكس مضمون وروحية ما ورد في إعلان الاستقلال الفلسطيني.

وعليه، إن أصحاب هذا التيار ينتقدون الصلاحيات التنفيذية الممنوحة لرئيس الدولة في المسودة الثالثة المنقحة من الدستور([28]).

2- الخيار الرئاسي: أما المدافعون عن الخيار الرئاسي، فهم ينطلقون من العلاقة القائمة بين طبيعة وشكل النظام السياسي من جهة، والفعالية والاستقرار السياسي من جهة أخرى([29]).

وبالنسبة إليهم، ينبغي تفادي ربط الديمقراطية بالنظام البرلماني، انطلاقا من كون النظام الرئاسي في معظم الدول يبقى نظاما ديمقراطيا.

وقد طالب أصحاب هذا الاختيار منذ نشر المسودة الأولى من الدستور بزيادة سلطات الرئيس وصلاحياته مع ضرورة تحديد ولاية الرئيس لفترتين([30]).

التفضيل الرئاسي للنظام لديهم، ينطلق من واقع النظام السياسي برمته، حيث تجد أن دفاعهم عن النظام الرئاسي، لا يعني أنهم يدافعون عن الممارسات الدستورية التي ترسخت في النظام الدستوري للسلطة الوطنية جراء اختلال التوازن المؤسسي الذي اتسم به النظام.

وبالنسبة إليهم أيضا، إن الدفاع عن هذا النمط ينطلق من واقع النظام السياسي برمته، حيث ضعف أهلية الأحزاب السياسية، وهشاشة النخب البرلمانية، وطبيعة الثقافة السياسية السائدة جراء غياب تعددية حزبية حقيقية. كلها عوامل تدعو للتحفظ على فكرة الأخذ بالنظام البرلماني بديلا عن النظام الرئاسي.

ومع ذلك هناك اختلاف أو مرونة لدى أنصار هذا التيار حول شكل الحكم، فالبعض منهم لا يمانع أن يقتسم الرئيس صلاحياته التنفيذية مع رئيس الوزراء في ظل اختيارات شبه رئاسية أو مختلطة، فالمهم بالنسبة إليهم هو التخلص من حالة الإرباك التي خلقتها نصوص القانون الأساسي، والانحرافات الرئاسية الذي أفقدت التوازن المؤسساتي([31]).

أما البعض الآخر، بالنسبة إليه نظام برأسين- كما هو مكرس في مسودة الدستور-: أحدهما منتخب من قبل الشعب وهو رئيس الدولة، والآخر معين من قبل رئيس الدولة، وبعد التشاور مع الكتل البرلمانية، وهو رئيس مجلس الوزراء، يصبح فيه رئيس مجلس الوزراء عبارة عن “صفقة” بين رئيس الدولة والكتلة البرلمانية، مما يشكل قيدا على حرية رئيس مجلس الوزراء، لأنه يجب أن يتشاور مع رئيس الدولة في تشكيل الحكومة. كما يشكل انتقاصا من مركز الرئيس، لأن تشكيل الحكومة يتم من قبل شخص معين وليس رئيس منتخب، وبالتالي، فإن هذه “الصفقة” تنطوي على إشكاليات متوقعة بين الرئيس ورئيس مجلس الوزراء، بشأن صلاحيات ومهام كل منهما([32]).

وعليه يريد هؤلاء إما رئيسا قويا ذا صلاحيات دستورية ومسؤولية أمام البرلمان، أو رئيس وزراء قويا ذا صلاحيات دستورية ومسؤولا أمام البرلمان، أما خلاف ذلك فإنه ليس في المصلحة الوطنية الفلسطينية([33]).

3- الخيار المختلط: أصحاب هذا الاختيار بالتحديد ينطلقون من تطورات القانون الأساسي وإشكالات الممارسة السياسية، بل يتعدون ذلك إلى واقع النظام السياسي برمته ومسالك التجاوز، ولذا فهم لا ينطلقون من السؤال التقليدي: أي شكل للحكم نريد؟ بل من البحث عن حلول قادرة بجلبها على استعادة التوازن المفقود في النظام السياسي الفلسطيني، وخاصة في علاقة الرئيس برئيس مجلس الوزراء والبرلمان، وتعزيز التوجه البرلماني في النظام من جهة أخرى. ولذا ستجدهم يتفقون مع الموقف المرن ضمن التيار الرئاسي الذي لا يمانع أن يقتسم الرئيس صلاحياته التنفيذية مع رئيس الوزراء في ظل اختيارات شبه رئاسية أو مختلطة، ويركز على التخلص من حالة الإرباك التي خلقتها نصوص القانون الأساسي، والانحرافات الرئاسية الذي أفقدت التوازن المؤسسي.

إن تبنى نظام برلماني خالص في ظل الواقع السياسي والحزبي المتميز بالتشظي، والخلط السائد بين تعددية التيارات في إطار حركة التحرر الوطني- على أهميتها- والتعددية الحزبية الحقيقية، والمتسم كذلك بعدم الاستقرار السياسي، هو من سبيل المغامرة غير محمودة العواقب، نظرا للمخاطر المتوقعة عن الانتقال المفاجئ إلى النظام البرلماني، بغياب الجهوزية في البنية الاجتماعية والسياسية([34]).

وعلى علة هذا الاختيار لهذا النمط الدستوري، يمكن القول بأن النظام المختلط ليس المقصود به ما هو سائد في إطار السلطة الوطنية، ذلك أن هذا الأخير ليس بنظام مختلط، بل نظام هجين يفتقد للتوازن، ويتسم بضعف الملامح البرلمانية فيه، وهو ما كان سببا في الأزمة الدستورية التي أفضت إلى الانقسام عام 2007.

ويعبر هذا الطرح عن لجنة الدستور الفلسطينية، كما يتفق معه بعض النخب الأكاديمية([35]). فيما تتمثل مبررات لجنة الدستورية لهذا الاختيار الدستوري، على اعتبار أن: ” الخصوصية الفلسطينية تحتم وجود نظام دستوري خاص يختلف عن الأنظمة في دول أخرى، وتقتضي وجود استقلال وفصل بين السلطات من ناحية، ورقابة متبادلة وتعاون مشترك بينها من ناحية ثانية، الأمر الذي يضمن التوازن بين ما هو ضروري لتسيير السلطة، وبين ما هو ضروري لحماية الناس من السلطة”([36])، وبالنسبة إلى رئيس لجنة الدستور، أن نمط الحكم دبر وفقا للاختيار المختلط برلمانيا.

ولذا ينبغي تحليل دستور السلط الذي جاءت به المسودة، وقراءة حضور فكرة إعادة التوازن بين الرئيس ومجلس الوزراء، والعلاقة بين الرئيس والبرلمان،

 لتحديد درجات تعديل هذه العلاقات، والتوجهات البرلمانية فيها، وما إذا كانت تسمح بالوصف التي أشار إليه رئيس لجنة لدستور.

المطلب الثاني: أي نظام حكم لدولة فلسطين في المسودة الثالثة المنقحة من الدستور الفلسطيني

إن البحث عن طبيعة نظام الحكم في المسودة الثالثة المنقحة من الدستور الفلسطيني، من حيث تفوق النزعة البرلمانية أو النزعة الرئاسية، هو نتيجة الغموض الذي كرسته المادة الثامنة من المسودة التي نصت على أن: “النظام السياسي الفلسطيني ديمقراطي نيابي برلماني”. ذلك أن هذا التوصيف الصريح لا يتفق تماما مع العديد من المواد الأخرى التي يتصف بها النظام البرلماني. كما أن دفاع لجنة الدستور عن الجرعات البرلمانية التي أدخلتها على نظام الحكم، والتوازنات الجديدة القائمة على الاستقلالية والرقابة والتعاون )م 64(، يعد دافعا في تشخيص التحولات الدستورية الذي كرستها المسودة.

تأسيسا على الخبرة المقارنة، يمكن التمييز بين النظام المختلط، وبين النظام الرئاسي المعقلن، من حيث أوجه التشابه وأوجه الاختلاف، أما من حيث أوجه التشابه: فيتشابه كلا النظامين من حيث استعارة المقوم الأساسي للاختيار الرئاسي، من خلال وجود رئيس منتخب مباشرة من الشعب، ويتوفر على صلاحيات حقيقية أبعد ما يكون عن الصلاحيات الرمزية والبروتوكولية المعتمدة في النظم البرلمانية، وكذلك بانفتاحهما على أحد مظاهر النمط البرلماني، من خلال توفرهما على حكومة تمتلك جزءا من الصلاحيات التنفيذية. ولكن يختلفان في درجة انفتاحهما على الملامح البرلمانية، فالنظام المختلط يحتفظ بملامحه الرئاسية من حيث الصلاحيات التنفيذية للرئيس، ويضمن معالم برلمانية واضحة، من حيث تدبير العلاقة بين الحكومة والبرلمان، بقيام حكومة منبثة عن أغلبية نواب الشعب، تتحمل المسؤولية السياسية فقط أمام مجلس النواب، يمتلك رئيسها صلاحية ضبط السياسة العامة للبلاد باستثناءات قليلة، ويمتلك صلاحية رئاسة مجلس الوزراء، ويتوفر على كامل الصلاحية في اختيار فريقه الحكومي، أما النظام الرئاسي المعقلن فالجرعات البرلمانية تكون فيه أقل، حيث الرئيس يظل المسؤول الأول عن السلطة التنفيذية، ولا تمتلك الحكومة فيه إلا صلاحية المشاركة في تحديد وتنفيذ السياسة العامة في البلاد، وبالرغم من أن مزاولة الحكومة لمهامها فيه مرتبطة بالتصويت على برنامجها، فإنه بالمقابل لا يكون فيه الرئيس مقيدا في تعيين رئيس الحكومة انطلاقا من نتائج الاقتراع([37]).

وما بين النمط المختلط والنمط الرئاسي المعقلن، قد تعلوا أو تدنوا الجرعات البرلمانية، وتكون بذلك أداة قياس، وحتى نستطيع إيجاد التصنيف السليم، سننطلق من العناصر الآتية: درجة إعادة التوازن بين المؤسسات (الفقرة الأولى)، وتحولات التوزيع الجديد للصلاحيات داخل السلطة التنفيذية (الفقرة الثانية)، ومن ثم إعطاء النتيجة وإيضاح الاختيار التأسيسي الدستوري في المسودة وذلك على سبيل الخلص.

الفقرة الأولى: إعادة التوازن بين المؤسسات: علاقة الرئيس بالحكومة والبرلمان

مستويان رئيسيان، نسلط الضوء عليها هنا، لبحث مدى حضور فكرة إعادة التوازن بين المؤسسات في المسودة الثالثة المنقحة من الدستور، يتعلق الأمر بـ: العلاقة بين الرئيس والحكومة، والعلاقة بين الرئيس والبرلمان.

أولا: العلاقة بين الرئيس والحكومة

السؤال الأساسي الذي يحضر في هذا السياق، هو: هل أسهمت المسودة الثالثة “المنقحة” من الدستور في تعديل للعلاقة التي طبعت علاقة الحكومة بالرئيس في النظام السياسي الانتقالي؟

يشكل الجواب عن هذا السؤال، إحدى مفاتيح مقاربة التحول الذي طبع الهندسة الدستورية، خاصة في تدبيرها للسلطة التنفيذية.

بالعودة إلى المسودة الثالثة المنقحة من الدستور الفلسطيني، نجد أن المشرع الدستوري انطلق من فكرة تعزيز استقلالية الحكومة عن الرئيس من حيث التأليف، ومن حيث الصلاحيات، ومن حيث المسؤولية.

من حيث التأليف، يظهر ذلك بناء على تقييد الحق المطلق لرئيس الدولة في تعيين رئيس الحكومة، إذ أصبح ملزما وفقا للمادة )121( من المسودة بتكليف مرشح الحزب الحاصل على أكبر عدد من المقاعد بالمجلس النيابي. ولم يكن رئيس السلطة الوطنية ملزما وفقا للمادة )65( من القانون الأساسي بذلك، فقد كان يتمتع بحق مطلق في تعيين رئيس الحكومة.

وإذا كان المشرع الدستوري، من حيث تكوين الحكومة، قد حافظ على التوجه البرلماني في القانون الأساسي )م66(، الذي يجعل من تعيين رئيس الحكومة غير كاف لمزاولة الحكومة مهامها، حيث ظل مرور الحكومة وفقا للمادة )132( من المسودة على المجلس النيابي ضروريا لنيل الثقة وفقا لقاعدة التنصيب البرلماني.

إلا أنه سجل تراجعا عن استقلالية الحكومة من حيث التكوين، كما كان عليه الحال في القانون الأساسي )م 66(، حيث ألزم رئيس مجلس الوزراء في المادة )132( من المسودة بعرض التشكيلة الحكومية على الرئيس قبل المجلس النيابي لنيل الثقة.

بالرغم من أن المشرع الدستوري استنادا على طريقة تعيين رئيس الوزراء، وشرط مزاولة الحكومة لمهامها، حيث التنصيب البرلماني، جعل من مجلس الوزراء مسؤولا أساسا أمام المجلس النيابي) م134 من المسودة(، وليس بالصورة السابقة أمام رئيس السلطة الوطنية والمجلس التشريعي )م74( من القانون الأساسي المعدل، حيث يحق للرئيس بموجب المادة ) 45( من القانون الأساسي المعدل إقالة رئيس الوزراء أو قبول استقالته.

وعليه، فإن عرض التشكيلة الحكومية على الرئيس قبل المجلس النيابي لنيل الثقة، وليس مباشرة على المجلس النيابي، كما هو في النظام البرلماني، يعني أن المشرع الدستوري أراد، وعلى الرغم من غموض النص “ذو القابلية المقصودة للتفسير”- حيث ليس من الواضح أن عرض الحكومة على الرئيس تعني موافقة الرئيس عليها قبل المجلس النيابي- تحقيق التوافق والانسجام القبلي من أجل تسهيل التعايش بين مؤسسة رئيس الدولة ومؤسسة المجلس الوزاري. وهو بذلك تبنى، تأسيسا على طريقة تشكيل المجلس الوزاري ومعطى المسؤولية، نظام بمختلط بجرعات برلمانية أكبر من السابق([38]).

وهكذا، تتميز الجرعات البرلمانية في النظام المختلط عن النظام الرئاسي المعقلن، من حيث إن هذا الأخير لا يكون فيه رئيس الدولة ملزما بتكليف رئيس المجلس الوزراء من الحزب المتصدر للانتخابات، كما أن الحكومة في ظله، تظل وإن بصور محدودة، مسؤولة أمام رئيس الدولة. كالدستور المصري لسنة 2014 الذي يجيز لرئيس الجمهورية حق إعفاء الحكومة، ولكن شريطة موافقة أغلبية أعضاء مجلس النواب([39]).

من جهة أخرى، سنجد لاحقا، أن استقلالية مجلس الوزراء، تبرز من توفرها على حزمة من الصلاحيات المحجوزة له التي يمارسها دون العودة إلى رئيس الدولة.

ثانيا: علاقة الرئيس بالمجلس النيابي:

تعرضت صلاحيات الرئيس الواسعة التي لها علاقة بالسلطة التشريعية، التي يتمتع بها بموجب النظام الدستوري للسلطة الوطنية، لمراجعة واسعة في المسودة الثالثة المنقحة، عززت شيئا ما مكانة مجلس الوزراء، وكذا نظام المسؤولية السياسية. عبرت بصورة إجمالية عن جرعات برلمانية مضاعفة في النظام الدستوري الفلسطيني، وهي بهذا الاتجاه، لكون زيادة صلاحيات مجلس الوزراء، رافقتها تعديلات سجلتها المسودة فيما يتعلق باختصاص الرئيس التشريعية.

لقد أصبحت المبادرة التشريعية بموجب المادة 77 من مسودة الدستور تضم فضلا عن مقترحات المجلس النيابي ورئيس مجلس الوزراء، مشاريع قوانين رئيس الجمهورية، بعدما كانت محصورة في المواد )56، 71( من القانون الأساسي المعدل، على مبادرات أعضاء المجلس التشريعي، والمجلس الوزاري. وهذا يعد تحولا من النظام البرلماني إلى النظام المختلط، على اعتبار أن النظام البرلماني لا يمنح رئيس الدولة أي دور في التشريع.

وبالرغم من أن للرئيس حق المصادقة على القوانين، إلا أن المشرع الدستوري قيد هذا الحق بموجب المادة 137، حيث منح رئيس مجلس الوزراء صلاحية الأمر بنشر القوانين التي يقرها المجلس النيابي بعد تصديق رئيس الدولة عليها، أو في حال اعتبارها نافذة حكما. وبذلك يكون المشرع قطع مع ظاهرة سابقة كرست هيمنة دور الرئيس التشريعي على وظيفة المجلس التشريعي، عندما كان يعطل إصدار القوانين.

ومع ذلك، لا يزال الرئيس بموجب المادة 122 يتوفر على حق الاعتراض على مشروع القانون المقر من قبل المجلس النيابي، حيث يلزم هذا الأخير لتجاوز اعتراض الرئيس إعادة إقرار مشروع القانون بأغلبية ثلثي مجموع أعضائه. وجدير بالذكر أن هذه المادة تجاوزت العديد من الثغرات التي اتسمت بها معالجة القانون الأساسي لهذه الصلاحية.

من جهة أخرى، شهدت المسودة الثالثة المنقحة تحولا نحو النظام البرلماني، حيث فقد الرئيس حقه في إصدار قرارات بقانون بعد إعلان حالة الطوارئ، وأصبح هذا الاختصاص بموجب المادة 129 من المسودة لمجلس الوزراء، حيث نجدها تنص: ” يجوز لمجلس الوزراء بعد إعلان حالة الطوارئ، إذا حدث ما يوجد الإسراع في اتخاذ تدابير لمواجهة أمور طرأت لا تحتمل التأخير لحين انعقاد المجلس النيابي، إصدار قرارات يصادق عليها الرئيس خلال مدة لا تزيد عن خمسة عشر يوما ويكون لها قوة القانون…”.

وإذا كان يحق لرئيس الدولة بموجب المادة 124 من المسودة إصدار مراسيم عامة، فإن رئيس مجلس الوزراء بموجب المادة 137 هو المكلف بتوقيع المراسيم التنفيذية التي تدخل في إطار مجال القانون، وبالرغم من أنه يحق للرئيس بموجب المادة 124 رفع طلب إعادة النظر في إي مرسوم من المراسيم إلى مجلس الوزراء، إلا أن مجلس الوزراء يستطيع أن يتجاوز ذلك بالتصويت عليه بأغلبية ثلثي أعضائه. كما أنه بموجب المادة نفسها يشترك رئيس مجلس الوزراء دون غيره مع الرئيس في التوقيع على مراسيم إصدار القوانين، ومراسيم إعادة النظر في القوانين، ومراسيم دعوة المجلس النيابي للانعقاد في دورة استثنائية.

 وإذا كانت المسودة الثالثة المنقحة من مشروع الدستور الفلسطيني في المادة 88 قد أدخلت ضمن سلطات رئيس الدولة، في حالة الضرورة، صلاحية اقتراح حل المجلس النيابي، إلا أن الموافقة على حل المجلس رهين بتأييد ثلثي أعضاء مجلس الوزراء.

من جهة أخرى، عرفت الصلاحيات الرئاسية الاستثنائية، في علاقتها بالسلطة التشريعية، تقييدا واضحا، فبعدما كان يحق للرئيس منفردا بموجب المادة 110 من القانون الأساسي إعلان حالة الطوارئ بموجب مرسوم صادر عنه لمدة لا تزيد على ثلاثين يوما، اتجهت مسودة الدستور الثالثة المنقحة في المادة 128 نحو النظام المختلط، حيث لم تجز لرئيس الدولة إعلان حالة الطوارئ إلا بالاتفاق مع مجلس الوزراء، وبالتشاور مع رئيس المجلس النيابي.

 وبالرغم من حضور دور المجلس النيابي في حالة الطوارئ، وخاصة فيما يتعلق بتجديد حالة الطوارئ أو بممارسة أعماله الطبيعية إبانها، إلا أن المسودة في هذه المادة سجلت تراجعا بعدم نصها، كما كان عليه الحال في القانون الأساسي، بشأن حظر حل المجلس التشريعي في حالة الطوارئ. ومع ذلك يمكن اعتبار هذا النص استشرافيا لحالة 2007 التي كانت السبب المباشر فيها مما أدى إلى تهديد استقرار النظام السياسي، هو سلوك حزب الأغلبية البرلمانية الذي قام بالسيطرة على السلطة في قطاع غزة بالقوة المسلحة بعد تعثر تسليم السلط والانتقال السلمي للسلطة.

وجدير بالذكر أن الدستور المصري ذهب أبعد من تقييد صلاحية الرئيس بالاتفاق مع رئيس مجلس الوزراء لإعلان حالة الطوارئ، إلى ضرورة موافقة أغلبية ثلثي مجلس الشعب لإعلان حالة الطوارئ([40]).

الهندسة الدستورية الجديدة في المسودة أوجدت مخرجا قانونيا لقضية غياب المسؤولية السياسية لرئيس الدولة أمام المجلس النيابي، خاصة أن القانون الأساسي جاء خاليا حتى من المساءلة الجزائية التي عهدت الكثير من الدساتير المقارنة على تضمينها، حيث أعطت الحق في المادة 90 من المسودة لثلث أعضاء المجلس النيابي لتقديم لائحة اتهام لإعفاء رئيس الجمهورية، من أجل خرق الدستور، يوافق على قرار الاتهام أغلبية ثلثي مجموع أعضاء المجلس النيابي. وفي هذه الحالة يتوقف الرئيس عن ممارسة مهامه، وتتم محاكمته أمام المحكمة الدستورية.

وجدير بالذكر أن هناك من يعتبر هذه الآلية تندرج في باب المسؤولية الجنائية، في حين يشير البعض إلى أن هذه التقنية المستمدة من التراث الدستوري الأنجلوساكسوني، لها علاقة مباشرة بالمحاسبة الدستورية والسياسية([41]).

الفقرة الثانية: توزيع الصلاحيات داخل السلطة التنفيذية: تقاسم فعلي أم ثنائية شكلية؟

السؤال الذي يطرح بهذا الصدد، هو: هل أسست المسودة الثالثة المنقحة حالة تقاسم فعلي للسلطة التنفيذية، عوض الاكتفاء بوضع ثنائية شكلية، تضم فاعلا أساسيا وهو الرئيس، وإلى جانبه شريك ثانوي هو الحكومة؟

تقتضي الإجابة عن هذا السؤال، استحضار هاجس عقلنة الصلاحيات التنفيذية للرئيس، والبحث عن تقوية صلاحيات الحكومة، وتحري مدى تقديم المسودة الثالثة المنقحة لتقسيم جديد للصلاحيات داخل السلطة التنفيذية.

أولا: عقلنة الصلاحيات التنفيذية للرئيس

إذا كان هاجس العقلنة يبدأ من تحديد مدة مرحلة حكم الرئيس المنتخب، حيث إنه بموجب المادة 114 يمتد حكمه لولايتين على الأكثر، فإنه بالأساس يهم ضبط وتحديد وتقليص الصلاحيات التنفيذية للرئيس، وبالعودة إلى مسودة الدستور نجد أن صلاحيات رئيس الدولة حددت في المجالات الآتية:

 أما المسودة الثالثة المنقحة، فقد اتجهت في بداية الأمر نحو النظام المختلط، حيث جاء نص المادة 112: “…، فيما عدا ما يتم إسناده دستوريا إلى رئيس الدولة من اختصاصات تكون الاختصاصات التنفيذية والإدارية للحكومة من اختصاص مجلس الوزراء”. أسوة بما عليه الحال في القانون الأساسي المعدل )م63(. ولكن صلاحيات رئيس الدولة، سرعان ما اتسعت في المسودة الثالثة المنقحة لتتحول إلى “تدخل مباشر” في صميم اختصاصات وصلاحيات مجلس الوزراء في رسم السياسة العامة، وذلك لأنها أصبحت مرهونة بتوجهاته التي تحدد مسارها، حيث جاء نص المادة 120 على النحو التالي: “لرئيس الدولة أن يوجه مجلس الوزراء في رسم السياسة العامة”.

وفي السياق نفسه، تنفرد المسودة الثالثة المنقحة، بالمقارنة مع المسودات السابقة، بتوجه رئاسي لافت للانتباه، يمنح رئيس الدولة صلاحيات قد تهدد دور مجلس الوزراء في رسم السياسة العامة، وممارسة شؤون الحكم من الناحية الفعلية، عندما منحت رئيس الدولة صلاحية إصدار المراسيم وطلب نشرها، وصلاحية الطلب من مجلس الوزراء إعادة النظر في أي مرسوم من المراسيم التي يصدرها في مدة 15 يوما من تاريخ إيداعها رئاسة الجمهورية، حيث جاء نص المادة )124( منها بالآتي: “يمارس رئيس الدولة بالإضافة إلى الصلاحيات المنصوص عليها في الدستور، الصلاحيات الآتية: …. يصدر المراسيم ويطلب نشرها، وله حق الطلب إلى مجلس الوزراء في أي إعادة النظر في أي مرسوم من المراسيم التي يصدرها المجلس…”.

وفي الإطار نفسه، أعطى المشرع الدستوري في المادة 124 للرئيس الحق في رئاسة مجلس الوزراء أثناء سريان حالة الطوارئ وفي الظروف الاستثنائية المشابهة لها.

– الرئيس الأعلى لقوات الأمن الوطني التي يرأسها وزير مختص )م126(: بمقتضى هذا النص تحمل المادة توجها نحو النظام المختلط، عندما قيدت صلاحيات الرئيس بالمقارنة مع المسودة الأولى التي تضمنت في نص المادة 118 توجها رئاسيا التي جاءت على النحو التالي: “….. رئيس الدولة هو رئيس الجمهورية والقائد الأعلى للقوات المسلحة”. وذلك لأن المسؤول الفعلي عن القوات الأمنية في النظام البرلماني هو رئيس الوزراء بالتعاون مع مجلس الوزراء، أما المسودة الثالثة المنقحة، وفقا للمقتضى أعلاه كرست التعاون بين وزير مختص ورئيس الدولة في رئاسة القوات الأمنية، مع إعطاء دور بارز للرئيس.

– تعيين الممثلين السياسيين بتنسيب من الوزير المختص، واعتماد ممثلي الدول والمنظمات الدولية والإقليمية الأجنبية )م 125(: وبهذا تكون المسودة الثالثة قطعت مع التوجه الرئاسي الذي تضمنته المادة 40 من القانون الأساسي المعدل، والمادة 120 و127 من المسودة الأولى من الدستور، التي جاء فيها اختصاص تعيين سفراء وممثلي الدولة السياسيين حكر على الرئيس، في حين اتجهت المادة 125 من المسودة الثالثة المنقحة نحو النظام المختلط عندما أشركت الوزير المختص بالشؤون الخارجية في اختصاص، على النحو التالي: “يعين رئيس الدولة سفراء دولة فلسطين وممثليها لدى الدول والمنظمات الدولية والإقليمية، وينهي مهامهم، بتنسيب من الوزير المختص بالشؤون الخارجية. ويعتمد ممثلي الدول والمنظمات الدولية والإقليمية”.

– ترأس مجلس الوزراء وجوبا أثناء سريان حالة الطوارئ، وفي الظروف الاستثنائية المشابهة لها )م 124(. والاطلاع على جدول أعمال المجلس الوزاري)م: 137(.

جدير بالذكر أنه لم يرد في مسودة الدستور أي دور للرئيس في مجال التعيين في الوظائف العليا، وبهذا الصدد حملت المسودة في المادة 137، والمواد: )79 و123( توجها برلمانيا نشير إليه في الفقرة اللاحقة.

ثانيا: تقوية صلاحيات مجلس الوزراء

شكل مجلس الوزراء المؤسسة الأولى من حيث الاستفادة من إعادة توزيع الصلاحيات داخل السلطة التنفيذية، وذلك بناء على المؤشرات الآتية:

يتضح مما سبق، أن الحكومة تتوفر على صلاحيات حقيقية وقوية في المسودة الثالثة المنقحة، مما يدفعنا للقول بأن المشرع الدستوري كرس ثنائية فعلية، وليس شكلية.

وبصورة عامة قدمت الهندسة الدستورية في المسودة الثالثة المنقحة، هيكلة واضحة للنمط الجديد لتوزيع الصلاحيات التنفيذية، ويسمح التدبير البرلماني الذي يطغى عليها في الكثير من الجوانب بقراءته على ضوء مقاربة الخانات الثلاث.

الخانة المحجوزة لرئيس الدولة، والخانة المحجوزة للمجلس الوزاري، وخانة المجال المشترك بين الرئيس والحكومة.

وهكذا، اتضح لنا أن الاختصاصات المحجوزة للحكومة هي أكثر من تلك المخصصة لرئيس الدولة، الذي يتوفر على صلاحيات تمثيلية وضمانية، وأخرى تنفيذية مقيدة يشترك معه مجلس الوزراء في ممارسة غالبيتها.

كما أن الصلاحيات المشتركة بين الرئيس والحكومة جرى هندستها وفقا للتدبير البرلماني، حيث من جانب عقلنة صلاحيات الرئيس وتقوية صلاحيات الحكومة، وليس وفقا للتدبير الرئاسي، حيث من منطلق إشراك الحكومة في اختصاصات الرئيس وصلاحياته.

الخاتمة

 لقد حسم الاختيار التأسيسي لنظام الحكم في المسودة الثالثة المنقحة من الدستور التوجه البرلماني المبني على هيمنة الحكومة، التي تستمد شرعيتها من الأغلبية النيابية، ومن مسؤوليتها السياسية أمام البرلمان، على مقاليد السلطة التنفيذية.

وبالرغم من أن الاختيار التأسيسي في المسودة الثالثة المنقحة استعار المقوم الأساسي للاختيار الرئاسي، من حيث وجود رئيس منتخب بشكل مباشر من قبل الشعب، إلا أنه لم يمتع الرئيس بصلاحيات تنفيذية قوية، كما هي في النظام الرئاسي، حيث دبر صلاحياته بنفحة برلمانية قوية تجعل من النزعة البرلمانية في النظام الدستوري تطغى على النزعة الرئاسية، لدرجة أنها تميز النظام الدستوري الفلسطيني عن التوازنات الاستوائية في النظام المختلط التي تدبر علاقة الرئيس بالحكومة وبالبرلمان.

وهكذا، تأسيسا على علاقة الرئيس بالحكومة والبرلمان كما بيناها أعلاه، يمكن القول بأن المسودة الثالثة المنقحة من الدستور، تؤسس لنظام دستوري مختلط بجرعة برلمانية أعلى. بالرغم من توفر الرئيس على صلاحية اقتراح القوانين، والاعتراض على القوانين المقرة من قبل المجلس النيابي.

وجدير بالذكر، أن الغموض الذي يطبع بعض اختصاصات الرئيس: عرض الحكومة عليه قبل عرضها على المجلس النيابي لنيل الثقة، صلاحية إصدار المراسيم، صلاحية توجيه السياسة العامة، لا تطرح إشكال التأويل الموسع، بل إن الهندسة الدستورية المكرسة للعلاقات بين السلط تحصرها في إطار ضيق. وقطعت في الكثير من جوانبها مع إمكان أن تقلب القوانين العادية التوازنات الدستورية المكرسة، كما حصل في ظل النظام الدستوري للسلطة الوطنية الذي كانت فيه مساحات الغموض هي الأصل، وليس الاستثناء. إلا أن هناك من يربط بين صلاحية إصدار المراسيم وبين صلاحية توجيه السياسة العامة ليقر بتوفر الرئيس على صلاحيات تنفيذية واسعة.

وفي الختام، يمكن القول بأن مسودة الدستور الفلسطينية الثالثة المنقحة المنشورة في عام 2003 قدمت لدولة فلسطين نمط حكم، يتميز عن دساتير الربيع العربي، وخاصة الدستور التونسي لسنة 2014 الذي أسس لنظام مختلط يحتفظ بمعالمه الرئاسية، والدستور المصري لسنة 2014 الذي أسس لنظام رئاسي معقلن بجرعات برلمانية أقل([43]).

([1]) بيد أن فكرة صياغة دستور فلسطيني طرحت أول مرة في وثيقة الاستقلال الفلسطينية، عقب التطورات المفصلية التي طرأت على المشروع الوطني لمنظمة التحرير، تحت وقع تأثير المتغيرات السياسية العربية والدولية المرتبطة بالصراع مع دولة الاحتلال الإسرائيلي، التي أدت بمنظمة التحرير إلى تبني مشروع الدولة الفلسطينية على الأراضي المحتلة منذ العام 1976 وفقا لقرارات الشرعية الدستورية. ونتيجة لتصورها بأن قيام الدولة أصبحت مسألة حتمية بحكم استجابتها للشرعية الدولية.

([2]) خضر، محمد، التنظيم الدستوري في فلسطين: دراسة تمهيدية لغايات اقتراح النصوص الناظمة للحقوق والحريات والسلطة القضائية في دستور دولة فلسطين المقبل “دراسة محكمة”، المركز الفلسطيني لاستقلال المحاماة والقضاة “مساواة”، الطبعة الأولى، 2015، ص: 34.

([3])غير أن الاهتمام الفلسطيني بالدستور سيتقلص بشكل كبير عقب اندلاع الانتفاضة الفلسطينية “انتفاضة الأقصى” سواء من قبل لجنة الدستور، أو من قبل مؤسسات المجتمع المدني الفلسطيني. ولم يتجدد الاهتمام الفلسطيني بالمسألة الدستورية مرة أخرى، إلا عقب إعلان الاتحاد الأوروبي وتصريحات الرئيس الأمريكي “جورش بوش” ووزير خارجيته “كولن باول” المتعلقة بالدولة الفلسطينية، وأصبح الأمر حاجة ملحة عقب الإعلان عن خطة خارطة الطريق المبنية على الأداء في أواخر العام 2002، للمزيد راجع: عابدين، عصام، سير العملية الدستورية وكيفية بناء الدستور الفلسطيني: المركز الفلسطيني للبحوث السياسية والمسحية-دائرة السياسة والحكم، يونيو 2004، ص: 8.

([4]) لا سيما أنها تطلب من الطرف الفلسطيني إعداد مسودة دستور يقوم على أسس ديمقراطية برلمانية قوية، كشرط مسبق للدخول في المرحلة الثانية من خطة تسوية الصراع المتضمنة في خارطة الطريق. حول المرحلة الثانية من خارطة الطريق أنظر: موقع إسلام أون لاين، نص مشروع خارطة الطريق الأمريكية 15 أكتوبر 2002، نشر في الصفحة الإلكترونية التالية: https://archive.islamonline.net/?p=9741#2

([5]) أبو دية، أحمد: عملية الإصلاح في مؤسسات السلطة الوطنية الفلسطينية، المركز الفلسطيني للبحوث السياسية والمسحية، أبريل 2004، ص: 3-13.

([6]) عابدين، عصام: سير العملية الدستورية وكيفية بناء الدستور الفلسطيني، مرجع سابق، ص:8.

([7]) لقد اتسم الاهتمام الفلسطيني بالدستور بالتذبذب أيضا، نتيجة عدم الحسم بمدى ارتباط فكرة الدستور الفلسطيني بطبيعة المرحلة الحالية وأفقها السياسي.

([8]) جريدة البيان، عباس يدعو لانعقاد لجنة إعداد الدستور قبل سبتمبر، تاريخ النشر 29 مارس 2011، للاطلاع راجع الصفحة الإلكترونية التالية: https://www.albayan.ae/one-world/arabs/2011-03-29-1.1411168

([9]) للاطلاع على قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 67/19 المتعلق برفع عضوية فلسطين إلى دولة مرقب “غير عضو” راجع الموقع الرسمي للأمم المتحدة في الرابط التالي: http://www.un.org/ar/ga/67/resolutions.shtml

([10]) كما أنه منذ ذلك التاريخ أضحت لجنة الدستور تجري لقاءات ومشاورات حول مسودة الدستور، وتعقد اجتماعاتها الخاصة كان آخرها في 25 أكتوبر 2018 في رام الله برئاسة رئيسها الجديد “سليم زعنون” رئيس المجلس الوطني الفلسطيني – برلمان منظمة التحرير- بعد أن كان رئيسها السابق عضوا في حكومة السلطة الوطنية الفلسطينية.

([11]) حول ذلك أنظر: رزق، هديل، الدستور الفلسطيني والتنمية البشرية، الدستور الفلسطيني ومتطلبات التنمية البشرية، أبحاث وأوراق عمل، جامعة بير زيت- برنامج دراسات التنمية، تحرير: سعيد، نادر عزت والبرغوثي، عبد الكريم، وعبد المجيد، أيمن، مايو 2004، ص: 43. وانظر كذلك البرغوثي وعوكل، الدستور الفلسطيني: المحددات والدلالات، المرجع السابق نفسه، ص: 26-37، وانظر كذلك: المجدلاني، أحمد، المرتكزات الاقتصادية في الدستور الفلسطيني، المرجع السابق نفسه، ص: 167، وانظر كذلك: رباح، رمزي، وحمام أنور، اللاجئون والدستور، المرجع السابق نفسه، ص: 217- 219 و225.

([12]) الذي سينعكس على معالجة المسودة الثالثة المنقحة من مشروع الدستور للأسس العامة للدولة، ولهندسة توزيع السلطة.

([13]) للاطلاع على مسودة الدستور انظر: المركز الفلسطيني للبحوث السياسية والمسحية، مسودة دستور دولة فلسطين: المسودة الثالثة المنقحة مع تعليق ناثان براون، قضايا دستورية، أكتوبر 2003.

([14]) للإطلاع على القانون الأساسي الفلسطيني لسنة 2002 والمعدل لسنة 2003، أنظر:

([15])  حول ذلك راجع: الهيئة المستقلة لحقوق المواطن، صلاحيات رئيس السلطة الوطنية بالمقارنة مع صلاحيات مجلس الوزراء والمجلس التشريعي في القانون الأساسي “توزيع الصلاحيات في مجال الخدمة المدنية، سلسة تقارير رقم 66، رام الله، 2006.

([16])  تنص المادة 38 على أن : “يمارس رئيس السلطة الوطنية سلطاته ومهامه التنفيذية على الوجه المبين في هذا القانون”. أنظر: القانون الأساسي المعدل لسنة 2003، مصدر سابق.

([17]) تنص المادة 63 من القانون الأساسي المعدل لسنة 2003، أن: ” مجلس الوزراء (الحكومة) هو الأداة التنفيذية والإدارية العليا التي  تضطلع بمسؤولية وضع البرنامج الذي تقره السلطة التشريعية موضوع التنفيذ، وفيما عدا ما لرئيس السلطة الوطنية من اختصاصات تنفيذية يحددها القانون الأساسي، تكون الصلاحيات التنفيذية والإدارية من اختصاصات مجلس الوزراء”.

([18])  المواد: 64 و69 من القانون الأساسي المعدل لسنة 2003، مصدر سابق.

([19])  المادة 45 من القانون الأساسي المعدل لسنة 2003، مصدر سابق.

([20])  المادة 68 من القانون الأساسي المعدل لسنة 2003، مصدر سابق.

([21]) لمزيد من التفصيل راجع، الهيئة المستقلة لحقوق المواطن، صلاحية رئيس السلطة الوطنية بالمقارنة مع صلاحيات مجلس الوزراء والمجلس التشريعي في القانون الأساسي، مرجع سابق.

([22])  المادة 46 من القانون الأساسي المعدل لسنة 2003.

([23]) حول ذلك، راجع الهيئة المستقلة لحقوق الإنسان، صلاحيات الرئيس بالمقارنة مع صلاحيات مجلس الوزراء والمجلس التشريعي، مرجع سابق، ص: 43-75.

([24])  المواد 41، 43 من القانون الأساسي المعدل لسنة 2003، مصدر سابق.

([25]) الشعيبي، عزمي، مقال نشر في صحيفة الأيام، بتاريخ 17 أبريل 2003، ص: 4.

([26]) تكمن أهمية هذه الإمكانيات التي يسمح بها النظام البرلماني، في الحد من إعادة إنتاج معطيات التجربة العربية في لحظته التأسيسية والتي لازمها قيام المستعمر ببناء علاقة مع النخبة الحاكمة خارج إطار الآليات الدستورية. على سبيل المثال: لم يدخل الدستور العراقي بعد الاستقلال حيز التنفيذ، إلا بعد أن بحثت بريطانيا امتيازها النفظي مع القادة السياسية في البلاد. كما أن فرنسا قبل خروجها من سوريا ولبنان، سعت إلى إدخال تطوير دستوري في سوريا ولبنان على نحو يضع الانتداب خارج إطار أي إجراءات دستورية. أما في مصر، فقد أعلنت استقلالها من قبل بريطانيا- من جانب واحد، مع الاحتفاظ بأربعة مجالات “الخارجية والدفاع وقناة السويس والسودان”- وهذا يدل على أنها لن تتعامل مع مصر كدولة ذات سيادة فيما يخص هذه المسائل. وقد برز أثر ذلك على المدى البعيد حيث أخذ الناس في النظر إلى النخب السياسية في جميع هذه الدول على أنها معلقة بين الولاء إلى بلدها وإلى القوة الإمبريالية. وشعرت البرلمانات والأحزاب السياسية بأنها مستثناة في القضايا الوطنية الرئيسة، وفقدت الترتيبات التي كانت قائمة كل شرعية وطنية أو إجرائية. لمزيد من التفصيل انظر: حمد، محمود، مراحل تطور الدساتير العربية قبل الألفية الثالثة، وبونيلا، كراميلا ديكارو، وسكوتوي، ريتا، تقييم العمليات الانتقالية الدستورية من منظور العمليات التأسيسية الأوروبية في مرحلة ما بعد الحرب العالمية الثانية، المنظمة العربية للقانون الدستوري، الكتاب السنوي: 2015/2016- تحرير: زيد العلي وآخرون، تونس، 2017، ص: 14-63.

([27]) رؤية نظرية وواقعية سياسية للميزات السياسية للنظام الدستوري الرئاسي، للمزيد في ذلك راجع: طارق، حسن، دستورانية ما بعد انفجارات 2011، قراءات في تجارب المغرب وتونس ومصر، المركز العربي للأبحاث ودراسة السياسات، الطبعة الأولى،ٍ 2016، ص: 239-241.

([28]) انظر: الشقاقي، خليل، وحرب، جهاد، نحو نظام سياسي فلسطيني منفتح: “العودة للنظام الرئاسي عودة لعدم الاستقرار، المركز الفلسطيني للبحوث السياسية والمسحية- أوراق سياسية، 2005. وانظر كذلك: حرب، جهاد، أي تعديل للقانون الأساسي نريد، المركز الفلسطيني للبحوث السياسية والمسحية، دائرة التحليل الاستراتيجي، تقدير الموقف السياسي الفلسطيني، ورقة رقم 15، للاطلاع راجع: http://www.pcpsr.org/arabic/startegic/papers/2004/no15.bdf/2004/11/18

([29]) راجع: أبو العطا، ناصر، النظام الديمقراطي الرئاسي، للخروج من أزمة النظام السياسي الحالي، ورقة علمية مقدمة لمؤتمر الائتلاف من أجل النزاهة والمساءلة- أمان،2007، للاطلاع راجع:

http://www.aman-palestine.org/Arabic/Documents/confDic/parlemt.doc.

([30]) الأسطل، كمال، إعلان الدولة: قضايا تحتاج إلى رؤية وحسم، مقال علمي نشر في الرابط التالي:

www.sis.gov.ps/arabic/roya/1/page2.html . 

([31]) حول ذلك انظر: كايد، عزيز: القضايا الخلافية في مشروع دستور دولة فلسطين، المركز الفلسطيني للبحوث السياسية والمسحية، قضايا دستورية، إبريل 2004، ص: 30.

([32]) مسلم، سامي، ملاحظات حول الدستور الفلسطيني، صحيفة الأيام، 30 يناير 2003، ص: 7.

([33]) المرجع السابق نفسه، الصفحة نفسها. وللمزيد عن الجدل بين النظام الرئاسي الديمقراطي والنظام البرلماني، انظر: أبو دية، أحمد، إشكالية الفصل بين السلطات في النظام السياسي الفلسطيني الحالي، للخروج من أزمة النظام السياسي الحالي، نظام ديمقراطي رئاسي، أم نظام برلماني لفلسطين، الائتلاف من أجل النزاهة والمسائلة- أمان، ورقة مقدمة إلى مؤتمر 4 مارس 2007. وانظر كذلك رؤية: عوض، سمير، حول النظام البرلماني، المرجع السابق نفسه. للاطلاع على أوراق الباحثين، راجع في الرابط التالي:

http://www.aman-palestine.org/Arabic/Documents/confDic/parlemt.doc.

([34]) تعبر هذه الرؤية عن موقف الباحث، حيث يتفق مع لجنة الدستور إلى حد كبير في دفاعه عن التحولات الدستورية التي كرستها مسودة الدستور الثالثة المنقحة على طبيعة النظام للحد من الاختلالات القائمة في النظام الدستوري للسلطة الوطنية، بالنظر إلى طبيعة المرحلة السياسية والواقع البنيوي ونتائج التجربة الدستورية للسلطة الوطنية.

([35]) نصار، وليم، الدستور الذي نريد لفلسطين، المؤسسة الفلسطينية لدراسة الديمقراطية- مواطن، رام الله، 2004، ص: 74.

([36]) شعث، نبيل: “رئيس لجنة الدستور سابقا، صحيفة الأيام، 13 مارس 2003، ص: 7.

([37]) لمزيد من التفصيل، راجع: طارق، حسن، دستورانية الربيع العربي، مصدر سابق، ص: 239-241.

([38]) ومع ذلك، تضمنت مسودة الدستور الثالثة “المنقحة” نصا في هذا السياق يثير الشكوك، حول مدى استقلالية المجلس الوزراء عن رئيس الدولة، إذ تنص المادة 136 منها على أن: “بعد نيل الثقة يؤدي رئيس مجلس الوزراء والوزراء، امام رئيس الدولة والمجلس النيابي في جلسة مشتركة، اليمين الدستورية…”. مما يفتح الباب للتساؤل: ما إذا كان نيل الثقة البرلمانية غير كاف لمزاولة الحكومة لمهامها !، دون أدنى شك ليس هذا المقصود من وراء هذا النص، ومع أنه قابل للتأويل، إلا أنه يمكن اعتباره إجراءا دستوريا لتدبير التعايش في النظام المختلط الذي تكرسه المسودة في هذا الجانب.

([39]) المادة 147 من الدستور المصري لسنة 2014، للاطلاع راجع موقع دستور مصر، في الرابط التالي:

https://dostour.eg/2013/topic/regime/#executive

([40]) المادة 154 من الدستور المصري الصادر في 18 يناير 2014، للإطلاع راجع الرابط التالي:

https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/ar/eg/eg060ar.pdf

([41]) طارق، حسن، دستورانية الربيع، مرجع سابق، ص: 85.

([42]) للاطلاع على المسودة الأولى من الدستور الفلسطيني، انظر: كايد، عزيز، قراءة في مشروع الدستور الفلسطيني المؤقت، الهيئة الفلسطينية المستقلة لحقوق المواطن، سلسلة مشروع تطوير القوانين رقم 2، الطبعة الأولى، من دون، ص: 54-86.

([43]) حول التحولات الدستوري في النظام الدستوري المصري والنظام الدستوري التونسي بعد انتفاضات الربيع، راجع: طارق، حسن، دستوانية ما بعد انفجارات 2011، مرجع سابق، 241-250.

Exit mobile version