دوربيان الأسباب في صياغة النص القانوني المغربي
عمر شديد،جامعة محمد الخامس –الرباط-
مقدمة:
يعتبر بيان الأسباب من الوسائل التي يلجأ إليها المشروع مبدئيا عند صياغته لمشروع قانون، لإبراز مدى أهمية النص انطلاقا من مجموعة من الدوافع والأسباب التي جعلته يلجأ إلى وضع هذا القانون[1]. و إن كان يشكل مشروع القانون في جوهره تعديلا لنص جاري العمل به، فإن العمل على إدراج بيان الأسباب سيتضمن مضمون التعديلات التي يقترحها صاحب النص، والدوافع والأهداف المراد تحقيقها، كما أن مشروع القانون وكما جرت العادة عليه بالنسبة للمغرب، وهو غالبا ما يتضمن ديباجة كتقديم للنص إذ تعتبر الديباجة ذات حمولة قانونية، حيث أن المقتضيات الواردة في القانون تتصل بشكل مباشر مع الشروحات التي تتضمنها الديباجة , بمعنى الإطار الذي تحدده هذه الأخيرة. وهذا ما يجعل من الديباجة و كما هو الحال بالنسبة لبيان الأسباب فإنه غالبا ما يجب عند صياغة كل منهما أن يراعي صائغ النص الدقة والوضوح وانتقاء المفردات المعبرة عن أهداف النص.
من جهة أخرى نجد ان مؤسسة البرلمان لم تستطع من إبراز قدرتها الفعالة على تكريس استقلاليتها عن الجهاز التنفيذي. ومن خلال التجارب البرلمانية يتضح أنه طالما كان دور البرلمان مقيدا، ولا يتسم بالفعالية السياسية و القيام بدوره الرقابي، إذ ظل رهين المبادرة الحكومية والتوجيهات الملكية المتواترة، وهذا ما يدفعنا إلى التساؤل عن جدوى و أهمية هذه المؤسسة في ممارسة المهام المناطة بها على أكمل وجه، وبطبيعة الحال نحن لسنا بصدد الدخول في النقاش المطروح حول الموضوع، قدر ما يهمنا دور المؤسسة البرلمانية في مناقشة أو طرح التعديلات اللازمة بخصوص هذا النوع من النصوص القانونية التي يتصدرها ما نحن بصدد الحديث عنه وهو بيان الأسباب بصفة عامة،و خاصة المتضمنة للخطاب الملكي أو جزء منه.
و من هنا نطرح الإشكالية التالية: إلى أي حد يمكن القول على أن بيان الأسباب هو وسيلة لدى المشرع لتمرير مشروع القانون وفي المقابل هو إقصاء غير مباشر لمردودية المؤسسة البرلمانية؟
أولا: مكانة بيان الأسباب عند المشرع
انطلاقا من قراءتنا المتواضعة لموضوع البحث لاحظنا أن هناك بعض القوانين التي يتصدها بيان للأسباب وخلافا لذلك فإن معظم النصوص القانونية لا يتم فيها إدراج بيان الأسباب. على هذا الأساس فإن السؤال الذي يطرح نفسه هنا هو ما مدى إلزامية بيان الأسباب في التشريع المغربي؟
إن الجواب على هذا السؤال يثير ملاحظة أساسية، وهي أنه ليس هناك مقتضى أو عرف يلزم المشرع بأن يدرج بيان الأسباب بصفة تلقائية، عكس ما جرى به العرف و ما يقر به التشريع الفرنسي، حيث أن بيان الأسباب في فرنسا أصبح عرفا تشريعيا تم تقعيده في منشور صادر عن الوزير الأول. أما بالنسبة للنظام المغربي فقد خول سلطة تقديرية للمشرع بصياغة ديباجة في بعض النصوص القانونية أو الاستغناء عنها. و عليه فإن تقديم أي نص قانوني ببيان الأسباب أو الديباجة هي مسطرة يتم اللجوء إليها من طرف صاحب المشروع ، ثم يتم إقرار نص قانوني متضمن لديباجة أو بيان للأسباب حسب صلاحية الاختيار لما هو مناسب ليتصدر القانون، فما الذي يرمي إليه المشرع من إدراج بيان الأسباب أو الديباجة؟
من الأكيد أن الغاية التي يسعى إليها مقدم المشروع هي رغبته في تسجيل موقف قد يكون سياسيا أو تاريخيا،[2] بحيث أن هذه المواقف تعبر عن الدوافع والدواعي و الأهداف من وراء تقديم صاحب المشروع لهذا القانون.
إن مصطلح بيان الأسباب و الديباجة يحيلنا إلى التساؤل عن الفرق بين الإثنين و هل بيان الأسباب يختلف عن الديباجة أم أن بيان الأسباب له ميزة خاصة تميزه عن الديباجة؟
ما يلاحظ أن بيان الأسباب لم يتم صياغتها إلا في حالات محدودة كما هو الشأن للقانون المتعلق بتنظيم الجهات[3]، في حين أن هناك مجموعة من النصوص أدرجت فيها ديباجة.
إن بيان الأسباب والديباجة لهما مضمون واحد رغم أن الفرق اللغوي بينهما واضح. فالديباجة تأتي في شكل تقديم للنص، أما بيان الأسباب فهو يبين الدوافع التي جعلت المشرع يصوغ النص القانوني.
ومحاولة منا لتوضيح هذا الفرق بين بيان الأسباب والديباجة فقد يتم في بيان الأسباب اللجوء إلى عبارات مثل: من شأن أن ـ سيعمل علـى ـ سيمكن هذا ـ و بـذلـك ـ و لهذه الغـــاية ـ يسعــى هــذا القانون إلى … ـ و الملاحظ أن هذه العبارات توظف لبيان الأسباب و الدوافع, أما الديباجة فهي صيغة تقديمية فقط.
رغم الأهمية التي يكتسيها بيان الأسباب والديباجة إلا أن غالبية القوانين لايتم تقديمها ببيان أسباب أو ديباجة مما يجعل العموم يجهل الأسباب والأهداف التي أوجبت إصدار النص القانوني.
من الأسئلة الأخرى التي تطرح في الموضوع هي : هل يعتبر اللجوء إلى بيان الأسباب أمرا استثنائيا أو يستوجب مسطرة استثنائية؟
في حقيقة الأمر نجد أن التنصيص على بيان الأسباب في مقدمة النص هو في حد ذاته أمر استثنائي، وهذا ما يتضح في العمل التشريعي المغربي، ولتحسين مردودية التشريع بالمغرب كان من الضروري أن تعتمد في كل النصوص مقدمة سواء كانت ديباجة أو بيانا للأسباب، نظرا لتعقد التشريع و لكي يتم تسليط الضوء على الخلفية التي من أجلها تم إصدار القانون، وأيضا من أجل ضمان حسن التطبيق.
ثانيا: خصوصية و ضوابط تحرير بيان الأسباب
يبدو أن بيان الأسباب له ضوابط تميزه من ناحية الصياغة.[4] فما هي أهم الضوابط التي يجب مراعاتها عند تحرير بيان الأسباب؟
نظرا للأهمية التي يكتسيها بيان الأسباب فإنه على محرر النص أن يراعي مجموعة من الضوابط من أهمها، نجد أنه على بيان الأسباب ألا يكون بلاغا صحفيا أو مقالا أكاديميا، بحيث أن لغة النص يجب أن تمزج بين السياسة والقانون إذ تحدد الأهداف و الدواعي و الخلفيات التي يراها المشرع سببا في اللجوء إلى النص، فاللغة يجب أن تكون سليمة تتطابق مع النص و مضمونه، تتفادى الحشو، وتتجنب كل التفاصيل، فما هو مهم هو الاقتصار و الاكتفاء برسم أهم التوجيهات الكبرى، وعليه فإن بيان الأسباب يبين الغايات التي من خلالها تم طرح مشروع القانون على البرلمان، هذا الإجراء الذي يعبر في مغزاه عن خصوصية المشروع والأهداف والإضافات التي سيضيفها إلى القانون الجاري به العمل ويمكن أن ننظر إلى بيان الأسباب من زاويتين اثنتين، فمن ناحية الشكل نجد أن صائغ النص القانوني يلجأ إلى تراتبية الدوافع و الأسباب، حيث أن بيان الأسباب ليس في جوهره شرحا للنص، أما فيما يخص المحتوى أو مضمون بيان الأسباب، فإن تحديد المجال أو المجالات التي يدخل ضمنها مشروع القانون يبقى من الخصوصيات التي تميز بيان الأسباب فقد يكون مشروع قانون يهم مجـالا اقتصـاديـا أو اجتماعيا … إلى غير ذلك، وعلى هذا الأساس فإنه غالبا ما يتم إدراج الأهداف الرئيسية التي يسعى وراءها صاحب مشروع القانون إلى بلورة هذا الأخير.
و من هنا نتساءل هل يمكن القول أن مضمون ومحتوى بيان الأسباب هو محل للنقاش؟
بطبيعة الحال إن الجواب على هذا السؤال يدفعنا إلى البحث في مدى وجوب مناقشة بيان الأسباب فما هو ملاحظ في التجربة الفرنسية أن بيان الأسباب غير قابل للنقاش، أما بخصوص المشرع المغربي فإنه رغم الأهمية التي يكتسيها بيان الأسباب أو الديباجة، فإنه غالبا ما لا يتم إدراجها مع المشاريع القوانين في الجريدة الرسمية.
ثالثا: انعكاس الإرادة الملكية من خلال بيان الأسباب
يدرج ضمن بعض النصوص القانونية خطب ملكية أو جزء منها في بيان الأسباب، فهل هناك إضافة للخطاب الملكي, وما موقعه ضمن مشروع القانون؟ وهل أن إدراج مثل هذه الخطب أو جزء منها قد يؤثر بشكل أو بآخر على مسار القاعدة القانونية؟
من الصعب تجاوز حقيقة أن أهم الاصلاحات التشريعية الكبرى التي أقدم عليها المغرب هي في الأساس مبادرة ملكية وهذا ما ينطبق على مجموعة من القوانين كما هو الحال بالنسبة لمدونة الأسرة و قانون الاستثمار و القانون المتعلق بتنظيم الجهات و قانون الخوصصة،[5] و هذا ما يظهر مدى تأثير المؤسسة الملكية في العملية التشريعية عل اعتبار أن هذه التوجيهات الملكية ما من شأنها إلا أن تعبر عن إرادة شاملة تربط بين جميع المكونات.
وما يثير الانتباه أن الخطب الملكية أو جزء منها قد تشكل جزءا لا يتجزأ من بيان الأسباب في بعض النصوص التي تضمنت هذا الأخير كما هو الشأن بالنسبة للقانون المتعلق بالخوصصة، بل أن الأمر لا ينحصر على اللجوء إلى الخطاب الملكي فقد تكون هناك عبارات تحيل إلى توجيهات ملكية والتي من خلالها يبرز صاحب النص فيها على المكانة التي يوليها الملك لمشروع النص.
انطلاقا من هذا يطرح السؤال إلى أي حد يشكل الحضور المتميز للملك أساسا لرسم السياسات العامة للدولة و بذلك فإن هذه السياسات قد تنعكس عند صياغة بيان الأسباب؟
بالفعل أن الممارسة السياسية في المغرب تبرز لنا مدى المكانة التي يحظى بها الملك داخل الحقل السياسي، وعلى الخصوص في انتاج السياسة العامة للمغرب.[6] خصوصا اذ اعتبرنا أن مختلف المكونات التي تؤثث الحقل السياسي في المغرب تبقى رهينة الحسابات السياسية ومحدودية المردودية، وأكيد أن البرنامج الذي يعرض من طرف رئيس الحكومة على مجلسي البرلمان هو بالأساس برنامج حكومة الملك، وانطلاقا من اختصاصات الملك الدستورية وعلى اعتبار أن الملك هو الممثل الأسمى للأمة على الصعيد الداخلي والخارجي، وكذا من خلال التوجيهات الملكية خلال انعقاد المجالس الوزارية، أضف إلى ذلك أن الخطب الذي يوجهه الملك للأمة والبرلمان تشكل مناسبة للإشارة إلى التوجيهات العامة التي يسعى إلى نهجها.فإن المؤسسة الملكية هي الجهة التي لها الصلاحيات الواسعة في تحديد ورسم الخطوط العريضة لخطة العمل الحكومي.
فإلى أي حد يمكن للملك أن يؤثر على محتوى أو مضمون بيان الأسباب على اعتبار أن الملك هو الموجه للعمل التشريعي؟
يشكل الخطاب الملكي في غالب الأحيان مناسبة لوضع سياسات عامة. تشمل قطاعات مختلفة قد تهم الجانب الداخلي أو الخارجي للدولة وهو محدد لبرنامج العمل لا بالنسبة للحكومة و لا بالنسبة للبرلمان، ورغم اختلاف الأبعاد والحمولة القانونية والسياسية للخطب الملكية فإن بعض الخطب الملكية تشكل أرضية ووقعا إيجابيا لتحقيق المكاسب وتمرير السياسات التي من أجلها تم اللجوء إلى مشروع قانون معين، وبالتالي فإن بيان الأسباب المتضمن للخطاب الملكي أو جزء منه لن يعبر في حقيقة الأمر إلا عن قوة النص القانوني وصعوبة توجيهه إذا ما كان الطرف المعروض عليه مشروع القانون يتبنى اختيارات أخرى، كما أن هناك تعدد الاختصاصات التي يمارسها الملك في توجيه العمل التشريعي في أغلب المراحل التي يمر منها مشروع القانون، فسلطة الملك تقوم بدور رئيسي في تفعيل القانون و إحداثه.
ويعد الظهير من الوسائل التي تعبر عن الإرادة الملكية[7]، غير أن هاته الأخيرة قد تتشكل عبر أو عن طريق تعليمات مباشرة لرئيس الحكومة أو الوزراء، و المتجسدة في المراسيم أو القوانين و من هنا فإن مشاريع القوانين المتضمنة لبيان الأسباب الذي يحمل في طياته خطابا ملكيا أو جزءا منه أو في بعض الأحيان إشارات تعبر عن الإرادة الملكية لمشروع قانون معين تجعله يكتسي طابعا مميزا بشكل يسمح ببلورة هذا النوع من مشاريع القوانين.
رابعا:قوة الخطاب الملكي في بيان الأسباب و تأثيره على البرلمان
ليس هناك أي شك على أن الممارسة البرلمانية للعمل التشريعي كانت ولاتزال ممارسة محدودة، فهذه المؤسسة التشريعية تميزت في مراحلها الأولى بعدم الاستقرار كما أن المراحل اللاحقة كرست هيمنة الجهاز التنفيذي من خلال التحكم في آليات العمل التشريعي من طرف الحكومة، وهذا ما أظهر أن البرلمان أضحى غرفة للتسجيل والمصادقة على مشاريع القوانين مع ضعف المناقشة العميقة في محتوى النصوص المعروضة على المجلسين في كثير من الأحيان،[8] ومن الواضح أن محدودية العمل التشريعي للمؤسسة البرلمانية انطلاقا مما ذكرناه لن يسمح إلا بتكريس الحضور الوازن للمؤسسة الملكية و الحكومة. فهل يمكن القول أن إدراج الخطاب الملكي أو جزء منه في بيان الأسباب قد يؤثر بشكل أو بآخر على الوظيفة الرقابية على مثل هذا النوع من مشاريع القوانين؟
من الأكيد أن ممارسة البرلمان لوظيفته التشريعية لم تتمكن من تفعيل أعراف وتقاليد يمكنها أن تساهم في استقلالية المؤسسة البرلمانية عن الجهاز التنفيذي ولطالما أكدت لنا التجربة البرلمانية على أنه ظل قيد المبادرات الحكومية وعوامل أخرى تحد من دوره في الحياة السياسية منها أبعاد سسيولوجية كما هو الحال عند الحديث عن اختيار أعضاء المؤسسة البرلمانية أضف إلى ذلك أن الأجواء التي تسود العملية الانتخابية وما يصاحبها من ممارسات مرورا بتحديد الخطوط العريضة للعمل السياسي بصفة مسبقة، كما أن قلة الوعي بالمسؤولية الملقاة على عاتق معظم ممثلي الأمة، وليس خفيا ضعف الوعي لدي مجموعة من البرلمانيين، وإن كانت هذه النسبة بدأت تنحصر نسبيا مقارنة مع الدورات البرلمانية السابقة، فما يهمنا هنا هو حتى و إن كان مستوى النضج لدى جميعهم حاضرا فإن الحسابات السياسية تظل حاضرة أيضا، بل أنه حتى وإن تمكنت المعارضة من أن تفرض وجودها داخل فضاء البرلمان فمشاريع القوانين وخصوصا منها ما يتعلق بالنصوص التي يتصدرها خطاب ملكي أو جزء منه في بيان الأسباب لا يمكن أن يندرج في إطار اللعبة السياسية التي تفرض قواعدها ضمن حدود لا يمكن تخطيها ومؤكد أن توظيف خطب ملكية ضمن بيان الأسباب أو حتى الإشارة إلى التوجيهات الملكية له أبعاد تضفي اختيارات للمؤسسة الملكية. ومن هنا فإن المجال الذي يمارس فيه البرلمان عمله التشريعي لا يسمح بلعب أدوار تفوق الواقع الذي يجسده في ممارسته لوظيفته التشريعية و الرقابية، و الظاهر أن البرلمان بصيغته الحالية يمارس وظيفة ثانوية لا تحقق المكاسب المراد تحقيقها من وجود هذه المؤسسة، من هنا ينبغي أن ندرك أن وضعية الممارسة التشريعية لعمل البرلمان لا تزال في وضع لا يسمح بمناقشة مشاريع القوانين المتضمنة لبيان الأسباب وخصوصا إذا ارتبطت بالسياسات العليا لمؤسسات الدولة.
خلاصة:
كما تطرقنا إلى ذلك خلال معالجة الموضوع فإن بيان الأسباب يعد استثناء في القوانين الصادرة في الجريدة الرسمية، بالإضافة إلى أن بيان الأسباب يظل خفيا للعموم، مما يفوت الفرصة للاطلاع على الدوافع والأسباب التي دفعت صاحب مشروع القانون لوضعه، ومن هنا نتساءل حول مدى الإضافة التي سيقدمها اللجوء إلى بيان الأسباب كعنصر أساسي نرى أنه سيضمن الشفافية القانونية والتواصل القانوني و بالتالي نعتقد أن وجود بيان الأسباب ضمن القوانين يجب أن يكون عرفا متبعا و دائمـا.
1-محمد حنين ، تقنيات صياغة النصوص القانونية و الإدارية ، دار القلم الرباط،الطبعة الأولى 2005،ص 31
[2] -نفس المرجع، ص31
[3] – قانون رقم 47.96 المتغلق بتنظيم الجهات الصادر بالجريدة الرسمية عدد 70 44 بتاريخ 3-4-97.
[4] -L’egistique l’art de faire les lois,Dominique Rémy,Edition Romitat,Paris,1994
[5] – عبد الإلاه فونتير،العمل التشريعي بالمغرب ،الجزء الثاني،الرباط طبعة 2002،ص 100.
[6] – نجيب الحجيوي ، أطروحة لنيل الدوكتوراه في الحقوق 2000-2001 ،كلية الحقوق أكدال الرباط،ص 95.
[7] – محمد أشركي ، الظهير الشريف في القانون العام المغربي،دار الثقافة ،الدار البيضاء،الطبعة الأولى 1983،ص 141.
[8] -عبد الالاه فونتير،العمل التشريعي بالمغرب، الجزء الثالث ،الرباط، طبعة 2002،ص73.